我國企業(yè)環(huán)保宏觀調(diào)控機(jī)制應(yīng)對(duì)入世的法律分析

我國企業(yè)環(huán)保宏觀調(diào)控機(jī)制應(yīng)對(duì)入世的法律分析 　　摘  要：本文主要剖析我國政府在企業(yè)環(huán)境管理方面的現(xiàn)狀，并置放于全球化視野中，進(jìn)行國際比較，找出差距，洞悉我國企業(yè)環(huán)保宏觀調(diào)控機(jī)制與WTO市場體制的不適應(yīng)性，進(jìn)而提出解決問題的對(duì)策建議。

　　關(guān)鍵詞：企業(yè)環(huán)保、政府宏觀調(diào)控、法境法制

　　WTO是政府間協(xié)議，“入世”的本來含意指的是“政府入世”，也就是說，成員國政府首先得自覺接受WTO規(guī)則的約束，然后通過其國內(nèi)立法和行政措施等再影響或規(guī)制企業(yè)等市場主體的行為。從企業(yè)環(huán)境管理的宏觀層面來看，我國加入WTO，將會(huì)深刻影響政府對(duì)企業(yè)實(shí)施環(huán)境管理的理念、模式、體制、基本制度、手段等方方面面，關(guān)鍵在于政府須遵循國際通行規(guī)則并借鑒他國經(jīng)驗(yàn)，轉(zhuǎn)變思路與職能，創(chuàng)新完善既適于我國國情，又與國際接軌的環(huán)境管理的理論及運(yùn)作機(jī)制。

　　一、國內(nèi)環(huán)境管理模式現(xiàn)狀評(píng)析

　　我國目前宏觀層面的企業(yè)環(huán)境管理模式形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，其突出特點(diǎn)是以直控型管制與行政命令為主；政府傾向于采用強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)、頒證許可、重審批輕監(jiān)督、嚴(yán)厲制裁違法等“硬性”手段，控制企業(yè)的環(huán)境行為。就環(huán)境法制而言，多年來，我國先后頒行了40多部環(huán)境法律法規(guī)，70多件環(huán)境規(guī)章，400多項(xiàng)國家級(jí)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，并制定實(shí)施了新老八項(xiàng)制度（指的是國家環(huán)保局陸續(xù)頒行的“環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度”、“三同時(shí)制度”、“排污收費(fèi)制度”、“環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制”、“城市環(huán)境綜合整治制度”、“排污許可證制度”、“污染集中控制制度”和“污染源限期治理制度”。），政府采取了一系列針對(duì)工業(yè)污染的環(huán)境整治措施（如根據(jù)1996年“國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定”，全國共關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)6萬多家能耗高和污染嚴(yán)重 的企業(yè)；國務(wù)院曾下達(dá)通知限令2000年底前必須實(shí)現(xiàn)工業(yè)污染源達(dá)標(biāo)排放，如不能按期實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)的企業(yè)（“15小”），一律堅(jiān)決關(guān)閉。），強(qiáng)化對(duì)企業(yè)環(huán)境行為的管制，扭轉(zhuǎn)了既往生產(chǎn)與環(huán)�！盁o法可依”、“無章可循”、“污染失控”的局面，確立了“預(yù)防為主”、“標(biāo)本兼治”的方針，避免了重蹈發(fā)達(dá)國家曾經(jīng)“先污染、后治理”的老路。但是，我國工業(yè)污染防治總體上并未取得突破性進(jìn)展，尤其是計(jì)劃體制下工業(yè)化所導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性污染未能根本改觀，企業(yè)的污染源依然大量存在；而且，現(xiàn)行法制針對(duì)的主要是企業(yè)生產(chǎn)污染防治問題，而對(duì)企業(yè)產(chǎn)品在使用和廢棄過程中的環(huán)境影響的規(guī)制尚屬空白。[1]顯然，從實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、WTO所要求經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的方針來看，傳統(tǒng)的環(huán)境管理模式已凸現(xiàn)其固有的局限性，即與市場經(jīng)濟(jì)的不適應(yīng)性。

　　1 、在立法功能定位上，既往環(huán)境立法、規(guī)章及環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)都以行政管制為主，企業(yè)純粹是行政措施的作用對(duì)象，處于完全被規(guī)制的地位，導(dǎo)致政府環(huán)境法規(guī)的最低要求即成為企業(yè)環(huán)境行為的標(biāo)準(zhǔn)，加之法規(guī)的剛性及行政規(guī)章措施的繁雜而不統(tǒng)一，使得企業(yè)可能有的環(huán)境方針與目標(biāo)缺乏改進(jìn)、整個(gè)環(huán)境管理系統(tǒng)停滯不前及混亂不堪。[2]

　　2、在調(diào)控機(jī)制上，由于行政手段占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)手段只是次要的補(bǔ)充，企業(yè)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的內(nèi)在需求沒能被調(diào)動(dòng)起來，背離了市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求。如我國現(xiàn)在環(huán)境管理中最主要的經(jīng)濟(jì)干預(yù)即排污收費(fèi)制度，但由于其計(jì)算方法不科學(xué)不合理（僅考慮污染物實(shí)際排放量，未控制排放總量及核算環(huán)境資源成本）、收費(fèi)額度較低，企業(yè)交了排污費(fèi)等于買了排污權(quán)，以及排污費(fèi)收管用一條線等做法，偏離了“污染者付費(fèi)”、“污染者賠償”的原則。嚴(yán)格上講，其只是違章超標(biāo)罰款制度，發(fā)揮不了市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。其他純行政性措施，更無經(jīng)濟(jì)刺激功能。而企業(yè)受利益的驅(qū)動(dòng)，完全有可能鉆環(huán)境法制的空子或管理上的漏洞，弄虛作假，減少環(huán)保投入，設(shè)法轉(zhuǎn)移污染以逃避環(huán)保責(zé)任。結(jié)果政府直接調(diào)控微觀經(jīng)濟(jì)顯得力不從心，使企業(yè)治污成為國家與社會(huì)的巨大負(fù)擔(dān)。

　　3、在制度形式與內(nèi)容上，我國雖已建立 “預(yù)防為主”等系列管理制度，實(shí)際上對(duì)企業(yè)污染物的排放仍然只能做到“末端控制”，或者說是“末端控制下的預(yù)防”。譬如環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、“三同時(shí)”制度等，在理論上反映了預(yù)防為主的原則，而在實(shí)際運(yùn)用時(shí)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度只是對(duì)項(xiàng)目建成后排放污染物和污染處理設(shè)施的評(píng)價(jià)，并未將減少污染物產(chǎn)生的源頭控制作為重要內(nèi)容：“三同時(shí)”的重點(diǎn)也只放在污染物處理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行上，滿足于“達(dá)標(biāo)排放”而已；至于其他的，如限期治理制度、排污收費(fèi)制度、排污許可證制度等均以“排放控制”作為基本內(nèi)容和要求。這些制度缺陷的共同點(diǎn)即表現(xiàn)在危害發(fā)生后再實(shí)施的環(huán)境措施，而非全過程積極的污染預(yù)防；污染防治與企業(yè)生產(chǎn)脫節(jié)，企業(yè)選擇的發(fā)展戰(zhàn)略為高成本而低效率的末端治理，環(huán)保囿于被動(dòng)應(yīng)付，而生產(chǎn)全過程控制及產(chǎn)品生命周期生態(tài)化管理，在企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略選擇中基本上是空白。[3]

　　4、在執(zhí)法環(huán)節(jié)上，行政命令雖具有直接性、強(qiáng)制性、高效性等優(yōu)點(diǎn)，這為實(shí)現(xiàn)計(jì)劃體制的“高度集中、統(tǒng)一管理”是必不可少的，但在市場條件下，過分強(qiáng)調(diào)政府的干預(yù)與制裁作用，反而會(huì)導(dǎo)致企業(yè)環(huán)境行為的不良傾向，削弱了行政執(zhí)法的功能。這主要表現(xiàn)在：一方面，在行政關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)方之間力量對(duì)比懸殊，使得權(quán)利侵犯成為可能，經(jīng)常的權(quán)利侵犯或由此產(chǎn)生的恐懼，導(dǎo)致企業(yè)若自行設(shè)法規(guī)避不及，則可能與利益相關(guān)的政府部門達(dá)成某種“默契”，或通過行賄與執(zhí)法人員勾結(jié)，從而放任環(huán)境污染。另一方面，“繳排污費(fèi)、買排污權(quán)”和“主動(dòng)違法”的情況難以避免，甚至有企業(yè)寧愿認(rèn)罰也不采取措施防治污染。這是因?yàn)椤�—環(huán)境法規(guī)設(shè)定的罰款與超標(biāo)排污收費(fèi)水平低，僅為污染治理和生態(tài)恢復(fù)成本的很少部分，無法阻止企業(yè)的環(huán)境違法行為。同時(shí)，行政制裁中最嚴(yán)厲的手段莫過于“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”中的“關(guān)閉”，而其適用對(duì)象主要是污染高的點(diǎn)源，對(duì)于分散面源不具有可操作性，并且還得考慮經(jīng)濟(jì)適度增長目標(biāo)、企業(yè)倒閉加劇失業(yè)等政治、社會(huì)因素，影響了該手段的普遍適用性。

　　另外，由于我國地域遼闊，成千上萬的中小企業(yè)遍布全國，雖然每個(gè)企業(yè)的污染物排放量不多，但總量很大；現(xiàn)行環(huán)境規(guī)章指標(biāo)主要以大企業(yè)為參照制訂的，故難以當(dāng)然有效管制過于分散的中小企業(yè)。況且，行政直控型管制需要設(shè)立大量機(jī)構(gòu)，投入大量資金和人力，實(shí)施成本高；全面監(jiān)控還因過分強(qiáng)調(diào)環(huán)境效果而忽視地區(qū)環(huán)境條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及企業(yè)治理成本的差異，從而導(dǎo)致效率不高和社會(huì)不公平。

　　二、國際差距與創(chuàng)新障礙

　　當(dāng)代環(huán)境問題具有國際性，經(jīng)濟(jì)全球化必然導(dǎo)致環(huán)保全球化。入世后，我國企業(yè)環(huán)境管理模式的創(chuàng)新，不僅要考慮在市場經(jīng)濟(jì)條件下對(duì)內(nèi)的適應(yīng)性、有效性，而且應(yīng)做到與國際接軌，重視借鑒、吸收其他國家在企業(yè)環(huán)境管理實(shí)踐中的有益經(jīng)驗(yàn)。為此，唯有比較，才能找出差距即創(chuàng)新的障礙所在。

　　1、管理體制與決策機(jī)制方面——

　　環(huán)境問題的復(fù)雜性與環(huán)境管理的系統(tǒng)性，使人們認(rèn)識(shí)到，統(tǒng)一監(jiān)管是環(huán)保工作的基本要求，綜合決策是其重要宗旨。國外環(huán)境管理的法制實(shí)踐大都體現(xiàn)了這一特征，而且依靠環(huán)保組織法律來保障統(tǒng)一監(jiān)管體制與綜合決策機(jī)制的長效性。譬如，盡管美國作為一個(gè)聯(lián)邦制國家，亦實(shí)行的是由聯(lián)邦政府制定基本環(huán)境政策法規(guī)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)并負(fù)責(zé)實(shí)施的環(huán)境管理體制�！睹绹�環(huán)境政策法》規(guī)定，美國國家環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)CEQ與美國國家環(huán)保局EPA 是聯(lián)邦政府設(shè)立的兩個(gè)專門的環(huán)保機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)全國的環(huán)境問題進(jìn)行統(tǒng)一管理。CEQ的主要職能包括：為總統(tǒng)提供環(huán)境政策咨詢，協(xié)調(diào)各行政部門有關(guān)環(huán)境方面的活動(dòng)，以及編制環(huán)境影響報(bào)告書所應(yīng)遵循的準(zhǔn)則，制定實(shí)施《美國環(huán)境政策法》的程序；EPA集中主管全國各種形式的環(huán)境污染防治工作，如：制定國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)放企業(yè)排污許可證，制定對(duì)內(nèi)外環(huán)保政策，實(shí)施和執(zhí)行聯(lián)邦環(huán)境法。美國聯(lián)邦環(huán)境法規(guī)除確立聯(lián)邦環(huán)保機(jī)構(gòu)的環(huán)境管理主導(dǎo)地位與優(yōu)先權(quán)外，同時(shí)也承認(rèn)聯(lián)邦各部門兼有的環(huán)保管理職能，以及各州和地方政府在實(shí)施環(huán)境法規(guī)和實(shí)現(xiàn)區(qū)域環(huán)境目標(biāo)過程中的重要地位。另外，美國在環(huán)境管理體制方面還有兩個(gè)突出特點(diǎn)：一是立法強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦環(huán)保部門在作出環(huán)境規(guī)劃和決定時(shí)，“采用一種能夠確保綜合利用自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)以及環(huán)境設(shè)計(jì)工藝的系統(tǒng)的多學(xué)科的方法”、“發(fā)展各種方法和程序，確保當(dāng)前不符合要求的環(huán)境舒適的環(huán)境價(jià)值亦在決策制定時(shí)與經(jīng)濟(jì)和技術(shù)問題一并得到適當(dāng)?shù)目紤]”、“在制定和發(fā)展開發(fā)資源的計(jì)劃中提倡和使用生態(tài)學(xué)情報(bào)”；（參見《美國環(huán)境政策法》第1篇第2節(jié)有關(guān)條款的規(guī)定。）二是將公共行政管理與公眾參與有機(jī)結(jié)合，由《清潔空氣法》等法規(guī)專設(shè)“公民訴訟”、“司法審查”等保障條款，以彌補(bǔ)環(huán)境行政管理的不足，克服其可能的懈怠傾向，提高國家環(huán)境管理的效率。[4]再如在日本，中央主要環(huán)保機(jī)構(gòu)即公害對(duì)策會(huì)議和環(huán)境廳分別依《公害對(duì)策基本法》、《環(huán)境廳設(shè)置法》設(shè)立。從中央到地方都設(shè)有較完整的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，它們相互制約、相互促進(jìn)，既強(qiáng)調(diào)地方長官的環(huán)保責(zé)任，也注意與中央密切配合，加上不斷完善環(huán)境法制，十分重視環(huán)境科學(xué)研究，強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部環(huán)境管理，還將環(huán)境保護(hù)、勞動(dòng)保護(hù)、防災(zāi)和環(huán)保產(chǎn)業(yè)等納入一體化管理，目標(biāo)明確，管理科學(xué)，體制理順，使得日本的環(huán)境管理卓有成效，舉世矚目。

　　我國環(huán)境管理雖然亦強(qiáng)調(diào)“環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理，各部門分工負(fù)責(zé)”，但是我國實(shí)行的并非國際上流行的“大環(huán)境的管理體制”，而是人為分割為環(huán)保、林業(yè)、國土、礦產(chǎn)、水利、海洋等諸多產(chǎn)業(yè)部門和行政區(qū)劃。這些部門和行政區(qū)別由于職責(zé)交叉、關(guān)系不順，履行職責(zé)并非總能服從統(tǒng)一的環(huán)境管理目標(biāo)，而是受制于局部利益，出現(xiàn)相互爭權(quán)、管理脫節(jié)、相互推諉、執(zhí)法不嚴(yán)等不正常現(xiàn)象，削弱和降低了環(huán)境執(zhí)法效能。[5]對(duì)企業(yè)環(huán)境管理而言，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和現(xiàn)代企業(yè)制度的推行，企業(yè)已成為自主經(jīng)營的法人組織，不再隸屬于某上級(jí)主管部門，再沿襲“條條”、“塊塊”分割的環(huán)境管理模式，顯然已不適應(yīng)新體制的要求。上述問題的根源即在于：一是由于缺少環(huán)保部門組織法律的保障，導(dǎo)致現(xiàn)行環(huán)保管理體制成了一個(gè)空架子，（環(huán)保部門）“統(tǒng)一監(jiān)管”、“（行業(yè)）分工（地方）分級(jí)管理配合”的實(shí)效難以顯現(xiàn)；二是涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策、方向、結(jié)構(gòu)、布局、規(guī)模等重大因素對(duì)環(huán)境影響的綜合論證即“綜合決策”認(rèn)識(shí)不夠，甚至誤以為綜合決策僅僅是環(huán)保部門向有關(guān)部門滲透權(quán)力或?qū)ζ渌�部門決策程序施加影響而已，[6]且運(yùn)作機(jī)制上欠缺固定渠道和相關(guān)法律保障，結(jié)果“絕大部分的職能落實(shí)取決于領(lǐng)導(dǎo)人、有關(guān)部門負(fù)責(zé)人和經(jīng)辦人員的環(huán)境保護(hù)意識(shí)”、“環(huán)境與發(fā)展綜合決策表現(xiàn)出很強(qiáng)的人為性、主觀性、跨越性，缺乏必要的穩(wěn)定性”。（參見《中國21世紀(jì)議程》）

　　2、管理手段與管理機(jī)制方面——

　　西方發(fā)達(dá)國家對(duì)企業(yè)的環(huán)境管理方式已從原來以行政直控手段為主導(dǎo)，逐步轉(zhuǎn)向于重視經(jīng)濟(jì)手段的間接規(guī)范和建立企業(yè)的自我約束機(jī)制。以美國的20世紀(jì)90年代以來環(huán)境管理方式的變遷為例，引人注目的地方有：逐步減少環(huán)境行政管理責(zé)任，擴(kuò)大環(huán)境管理對(duì)象（主要指企業(yè)）的環(huán)境責(zé)任，加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境管理過程中風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（risk assessment）和成本——效益分析（cost-benefit analysis ）的運(yùn)用，增進(jìn)環(huán)境爭端與訴訟中的企業(yè)法人責(zé)任意識(shí)；并通過環(huán)境立法改革推行多媒介環(huán)境管理辦法，建立促進(jìn)守法者自愿守法的激勵(lì)機(jī)制——如立法蹉商（Regulatory  Negotiation）（環(huán)保局與管理對(duì)象或其委托的律師就新法規(guī)擬定的管理規(guī)則尋求協(xié)調(diào)蹉商，創(chuàng)造“坐下來解決問題”的機(jī)會(huì)。）、共同意識(shí)的創(chuàng)建（common Sense Initiative）（即由環(huán)保局、各州、非政府組織、工業(yè)界代表通過對(duì)話達(dá)成共識(shí)，尋求建立一個(gè)具有操作性而針對(duì)特殊工業(yè)的環(huán)境管理準(zhǔn)則。）、、自愿性環(huán)境協(xié)議、“四自”政策（美國EPA自1995年開始實(shí)施的一項(xiàng)政策，即要求企業(yè)自己檢查、自己報(bào)告、自己糾正、自己防范，強(qiáng)調(diào)企業(yè)的責(zé)任以及公眾有知悉的權(quán)利；若責(zé)任者自己申報(bào)的給予從輕處理，對(duì)小企業(yè)的違法盡可能少用處罰辦法而讓其自我改正。）、、環(huán)境守法審計(jì)（根據(jù)美國不少州制定的審計(jì)特權(quán)法（Audit Privilege Laws）規(guī)定，公司自愿進(jìn)行環(huán)境守法審計(jì)的，其審計(jì)報(bào)告可以作為司法案件中的特別文件而使公司受到保護(hù)，即公司在自愿審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)自身有違法行為，能及時(shí)報(bào)告管理部門，并及時(shí)根據(jù)法律規(guī)定加以糾正的話，法律將保護(hù)公司免于處罰。）等，增進(jìn)企業(yè)環(huán)境保護(hù)和管理的自覺性及責(zé)任感。另外，美國環(huán)境管理注意借助有效的市場機(jī)制，如環(huán)境稅收政策、財(cái)政補(bǔ)貼政策、環(huán)境損害責(zé)任保險(xiǎn)制度等，其中有世界先導(dǎo)意義的是美國的排放交易制度（Emission Trading）。根據(jù)美國《清潔空氣法》等規(guī)定，政府（EPA）首先確立一定區(qū)域的排污總量，然后根據(jù)每一個(gè)企業(yè)排放量的多少來計(jì)點(diǎn)，允許企業(yè)在其排放低于法定要求時(shí)，可以將多余的排放指標(biāo)額度作為“信貸”（Credit），通過交易轉(zhuǎn)讓給其他需要增加排放而無排放指標(biāo)的企業(yè)。在美國，現(xiàn)已成功開放了公用事業(yè)企業(yè)的硫化物排放交易（sulfur dioxide trading）、臭氧層排放交易（ozone smog trading ）、水體排放交易（effluent trading）等市場。此外，歐洲、日本諸國也都在逐漸增加經(jīng)濟(jì)刺激手段在企業(yè)環(huán)境管理中所占的比重。政府依法運(yùn)用環(huán)境稅、資源價(jià)值補(bǔ)償、押金等機(jī)制手段進(jìn)行間接管理，充分發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，使企業(yè)能動(dòng)地對(duì)經(jīng)濟(jì)傾向做出反應(yīng)。如在稅收、財(cái)政政策方面傾向企業(yè)環(huán)保的積極性，允許企業(yè)對(duì)環(huán)保設(shè)施加速折舊，對(duì)清潔原料和綠色產(chǎn)品減免稅負(fù)；在金融財(cái)政方面為企業(yè)環(huán)保投資、融資提供補(bǔ)助支持等優(yōu)惠；在產(chǎn)業(yè)政策方面政府積極引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行清潔生產(chǎn)和開發(fā)綠色產(chǎn)品；政府還可優(yōu)先采購有益于環(huán)保的產(chǎn)品等。對(duì)這些市場機(jī)制手段，各國大都以配套性法規(guī)加以確定并具體實(shí)施。如意大利《水法典》規(guī)定國家為地方當(dāng)局提供固定補(bǔ)助金或低息貸款，以幫助建設(shè)下水道系統(tǒng)和安裝污水凈化設(shè)備；德國實(shí)施強(qiáng)制擔(dān)保責(zé)任的法律基礎(chǔ)是《環(huán)境擔(dān)保賠償法》，其《廢水排放法》中包含了稅收手段的內(nèi)容；挪威于1988年頒布專門法令，對(duì)客貨車車體實(shí)行押金制度，結(jié)果促使90%以上的廢舊汽車及時(shí)得到回收利用。[7]

　　我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌為時(shí)不長，市場發(fā)育尚未成熟。目前的環(huán)境管理仍以行政命令和控制性環(huán)境法規(guī)為主，經(jīng)濟(jì)手段應(yīng)用較少，且效率不高，自愿性環(huán)境措施幾乎空白。實(shí)踐中僅有的經(jīng)濟(jì)調(diào)控方法有綜合利用獎(jiǎng)勵(lì)制度（為鼓勵(lì)“三廢”的綜合利用，我國自20世紀(jì)70年代開始制訂了獎(jiǎng)勵(lì)政策，其具體措施包括：給予工礦企業(yè)定期的減稅、免稅照顧，免費(fèi)供應(yīng)“三廢”資源；對(duì)治理“三廢”開展綜合利用的企業(yè)單獨(dú)核算成本，給予利潤提成等。）、排污收費(fèi)與使用制度（我國始于1982年〈征收排污費(fèi)暫行辦法〉的頒布，已在全國范圍內(nèi)推行排污收費(fèi)與使用制度。），以及處于試點(diǎn)階段的污染排放許可證和排污權(quán)交易（據(jù)報(bào)道，自2003年起國家在已確定的江蘇等7個(gè)省市擬開展二氧化硫排放總量控制及排污交易試點(diǎn)。）

　　，其實(shí)施效果不理想。如排污收費(fèi)，雖然能為政府籌集到一定污染治理資金，但由于其僅作為專項(xiàng)基金專款專用，額度較低，難以達(dá)到促使企業(yè)消減排放的目的，不足以體現(xiàn)“污染者付費(fèi)”的原則；對(duì)水資源的利用收費(fèi)，只體現(xiàn)了開發(fā)成本，而將水本身視為“無價(jià)”的東西，從而導(dǎo)致資源的浪費(fèi)和使用效益的不高。這主要有市場發(fā)育、管理體制、法律機(jī)制欠缺等諸方面的原因。就市場因素而言，由于經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的實(shí)質(zhì)是利用價(jià)值規(guī)律的作用，實(shí)現(xiàn)資源的化優(yōu)配置，并通過鼓勵(lì)性或限制性措施，促使排污者減少、消除污染，故不受干擾的市場競爭機(jī)制是企業(yè)環(huán)境管理之經(jīng)濟(jì)手段有效運(yùn)行的基礎(chǔ)條件。其次，市場經(jīng)濟(jì)即法治經(jīng)濟(jì)，企業(yè)環(huán)境管理是一種法制管理，需要進(jìn)一步增強(qiáng)依靠法律手段進(jìn)行規(guī)制的力度，以達(dá)到維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則、減少“市場失靈”的目的。這就是說，經(jīng)濟(jì)機(jī)制的有效運(yùn)行需要一個(gè)有力的法律結(jié)構(gòu)，它應(yīng)確立產(chǎn)權(quán)歸屬資源分配使用制度和環(huán)境責(zé)任，樹立市場交易規(guī)則的權(quán)威，并明確實(shí)施、監(jiān)督、制裁的行政、司法權(quán)限。我國目前在市場機(jī)制法制化方面剛起步，理順企業(yè)環(huán)境管理關(guān)系的路徑還漫長，克服“行政過多干預(yù)”、“非法亦合理”的法律傳統(tǒng)尚待時(shí)日。

　　3、在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理方面——

　　西方發(fā)達(dá)國家不僅有完善的環(huán)境法律體系與環(huán)境管理制度，而且非常重視環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定與實(shí)施，將各類環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為基本的環(huán)境政策目標(biāo)和環(huán)境政策手段。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)保法律法規(guī)和環(huán)境政策的技術(shù)指標(biāo)體現(xiàn)，是環(huán)保法規(guī)的量化形式，是環(huán)境管理的基礎(chǔ)依據(jù)，亦是企業(yè)環(huán)境行為優(yōu)化的目標(biāo)指南。根據(jù)其管理權(quán)限和使用范圍的不同，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)有國際標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)、國家行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)之分。其中ISO14000標(biāo)準(zhǔn)體系作為一類國際性環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)全世界工業(yè)、商業(yè)、政府等所有組織和機(jī)構(gòu)的環(huán)境管理行為都具有統(tǒng)一衡量尺度的功能。當(dāng)然，它既有抑制環(huán)境惡化、強(qiáng)化企業(yè)環(huán)境管理、促進(jìn)國際貿(mào)易的積極作用，也為許多國家（主要指發(fā)達(dá)國家）設(shè)置綠色貿(mào)易壁壘提供了依據(jù)。而發(fā)達(dá)國家普遍積極支持和推動(dòng)本國企業(yè)及其產(chǎn)品開展ISO14000標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)證，旨在確保其企業(yè)在國際市場上的競爭力。如美國最初自恃其環(huán)境法規(guī)相當(dāng)齊全、嚴(yán)格，對(duì)ISO14000標(biāo)準(zhǔn)采取不明朗的消極態(tài)度，后來擔(dān)心其成為歐洲對(duì)付美國的技術(shù)壁壘，才改之以務(wù)實(shí)的態(tài)度。美國能源部、國防部、宇航局等政府機(jī)構(gòu)在1998年制訂專門政策鼓勵(lì)合同方與承包商進(jìn)行ISO14001標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證，或者自身表示將尋求認(rèn)證；美國國家環(huán)保局采用國際標(biāo)準(zhǔn)制定國家標(biāo)準(zhǔn)，并在美國標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)（ANSI）中新設(shè)USTAG207技術(shù)咨詢機(jī)構(gòu)，由來自產(chǎn)業(yè)界、政府、環(huán)境團(tuán)體和企業(yè)的代表或顧問組成，負(fù)責(zé)國家標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)、審批工作，還建立了審核員培訓(xùn)系統(tǒng)，完善環(huán)境管理體系的認(rèn)證組織體制；給予通過ISO14001標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證的企業(yè)以種種政策優(yōu)惠。日本政府對(duì)ISO14000采取格外積極的態(tài)度與超前的行動(dòng)。早在1993年通產(chǎn)省出面組建了“日本環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)審議委員會(huì)”，作為與國際ISO組建TC207同步的國內(nèi)對(duì)策機(jī)構(gòu)，擔(dān)當(dāng)有關(guān)環(huán)境方針方案的研究；與此相應(yīng)，通產(chǎn)省還制定了“自主行動(dòng)計(jì)劃”。日本政府在ISO14000系列標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布后24小時(shí)內(nèi)，即宣布將其轉(zhuǎn)為日本國家標(biāo)準(zhǔn)；爾后不遺余力擴(kuò)大標(biāo)準(zhǔn)的國內(nèi)影響，注意推動(dòng)國際標(biāo)準(zhǔn)化、標(biāo)準(zhǔn)整合化，并將部分推薦性標(biāo)準(zhǔn)由有關(guān)法律法規(guī)引用而成為強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)；日本中央和地方政府還重視研究將標(biāo)準(zhǔn)融入其日常環(huán)境管理中，認(rèn)為這既有利于優(yōu)化政府部門的環(huán)境管理模式，也有利于提高企業(yè)環(huán)境管理水平。歐洲各國政府在原有環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對(duì)ISO14000系列標(biāo)準(zhǔn)全力支持，而且強(qiáng)調(diào)對(duì)分供方或合同方提出認(rèn)證要求，借此控制上游廠商，防止環(huán)境責(zé)任的轉(zhuǎn)嫁。[8]

　　此外，就其他環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)（如環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)等）而言，發(fā)達(dá)國家早就通過立法將環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)確立為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，且制訂得非常嚴(yán)格、明確和具體，并適時(shí)給予修訂或補(bǔ)充，以有效約束企業(yè)環(huán)境行為。如針對(duì)排放標(biāo)準(zhǔn)，國外立法強(qiáng)調(diào)采用“最佳實(shí)用技術(shù)”（BPT）和“最佳可行技術(shù)”（BAT）的方法制訂，意指排放標(biāo)準(zhǔn)的制訂是以經(jīng)濟(jì)上適用的污染物綜合治理技術(shù)為依據(jù)。[9]這反映發(fā)達(dá)國家制訂環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)重視環(huán)境科學(xué)技術(shù)的研究，做到“法律性”與“科學(xué)性”兼容并存，從而確保環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的可執(zhí)行性。發(fā)達(dá)國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)行的法律結(jié)構(gòu)機(jī)制即：法律——技術(shù)法規(guī)——標(biāo)準(zhǔn)——合格評(píng)定程序。根據(jù)WTO的定義，技術(shù)法規(guī)是指“強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定產(chǎn)品特性或相應(yīng)加工和生產(chǎn)方法的包括可適用的行政（管理）規(guī)定在內(nèi)的文件”。技術(shù)法規(guī)本身就是法律規(guī)范，直接具有法律約束力。目前，歐盟涉及環(huán)保的技術(shù)法規(guī)已有150余項(xiàng)，均以指令形式由部長理會(huì)發(fā)布，各成員國須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)實(shí)施。其次，發(fā)達(dá)國家還注重各類具體環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的整合化，即找出與國際標(biāo)準(zhǔn)的差別，通過分析對(duì)比，制訂切實(shí)推行的計(jì)劃，整合化的實(shí)質(zhì)當(dāng)然是促使標(biāo)準(zhǔn)在技術(shù)上更趨于合理與國際性。

　　在我國，自1973年頒布第一個(gè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)《工業(yè)“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》起，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化工作開展已有30年。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)已從單一的排放標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展成為包括環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)和方法、基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系。自1991年全國開展環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)清理整頓后，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理趨向于規(guī)范化。到目前，我國共批準(zhǔn)發(fā)布國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)400余項(xiàng)，地方標(biāo)準(zhǔn)100多項(xiàng)，還有更多的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。1995年我國也成立了與ISO/TC207相對(duì)應(yīng)的“全國環(huán)境管理標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)”；1996年國家技術(shù)監(jiān)督局成立了環(huán)境管理國家標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化工作領(lǐng)導(dǎo)小組和標(biāo)準(zhǔn)起草組，具體組織國際標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)化工作。然而，受現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件的制約和對(duì)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)工作認(rèn)識(shí)程度的限制，以及標(biāo)準(zhǔn)工作復(fù)雜性的影響，我國在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理工作上存在如下主要問題：

　　（1）我國環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)總體上比較落后，標(biāo)準(zhǔn)水平偏低。據(jù)悉，我國已頒布的國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，采用國際標(biāo)準(zhǔn)和國外先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)的比例只有40%左右；ISO國際標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化成我國國家標(biāo)準(zhǔn)的比率還不及50%.這顯然不符合WTO有關(guān)鼓勵(lì)成員國普及國際標(biāo)準(zhǔn)的精神。水平偏低的主要原因是制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)遷就我國生產(chǎn)水平、工藝流程、設(shè)備、生產(chǎn)方法相對(duì)落后的狀況，是國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行素質(zhì)與環(huán)境管理問題的側(cè)面反映；當(dāng)然也有投入不足、對(duì)國際標(biāo)準(zhǔn)重視研究不夠、制修訂不及時(shí)等方面的原因。

　�。�2）法律規(guī)制相對(duì)滯后。一方面，我國尚未形成與標(biāo)準(zhǔn)化管理相適應(yīng)的法律體系架構(gòu)，特別是缺乏技術(shù)法規(guī)這一法律層次，大多以強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的形式表現(xiàn)出來，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)本身不是法律法規(guī)，其法律約束力應(yīng)來自于有關(guān)立法確認(rèn)。現(xiàn)有關(guān)規(guī)范性文件對(duì)企業(yè)行為的標(biāo)準(zhǔn)化要求表述含糊、不具體，可操作性差，導(dǎo)致企業(yè)即使違反強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)也難施。另一方面，在標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)體系上，拘泥于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式，某種產(chǎn)品或行業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)化管理脫離其本身特點(diǎn)，由生產(chǎn)、流通、使用、監(jiān)督部門各自實(shí)施，政出多門，分散繁亂，使得同一行業(yè)

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