我國企業(yè)法人清算制度存在的問題及解決思路

我國企業(yè)法人清算制度存在的問題及解決思路 　　企業(yè)法人清算是指企業(yè)終止時，由清算主體對將要終止的企業(yè)法人的財產(chǎn)和債權(quán)、債務(wù)進(jìn)行清理，了結(jié)其作為當(dāng)事人的法律關(guān)系，從而使其歸于消滅的必經(jīng)程序。設(shè)置企業(yè)法人清算制度的根本目的就在于通過清算程序消滅企業(yè)法人作為獨立人格主體期間所產(chǎn)生的各種法律關(guān)系（包括行政法律關(guān)系、民事法律關(guān)系），使其在終止的法律后果發(fā)生之前實現(xiàn)權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)，確保投資人利益、職工權(quán)益、國家和債權(quán)人利益不因其終止受到侵害，以保障國家管理活動和市場經(jīng)營秩序的安全和穩(wěn)定。由此可以看出，企業(yè)法人清算應(yīng)當(dāng)在企業(yè)法人終止的法律后果發(fā)生之前進(jìn)行，未經(jīng)清算終結(jié)的企業(yè)法人不能產(chǎn)生終止的法律后果。企業(yè)法人清算制度也應(yīng)當(dāng)成為企業(yè)法人組織規(guī)則和現(xiàn)代企業(yè)制度中最為重要的環(huán)節(jié)之一。

　　但是，由于我國的企業(yè)法人清算制度散見于單行法律法規(guī)中，沒有形成統(tǒng)一的、具體的、具有普遍適用效力的基本規(guī)則，受這些法律法規(guī)調(diào)整范圍的限制，相互之間不能互補，甚至相互沖突，加之這些現(xiàn)行法律法規(guī)對企業(yè)法人清算制度的設(shè)置缺乏必要的法律保障，使得這一制度在運作中出現(xiàn)了法律盲區(qū)和無所適從現(xiàn)象。比如，企業(yè)法人因不同原因而終止時的清算程序、清算程序的期限、清算義務(wù)主體不履行清算義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等問題均無具體規(guī)則可循。這些問題的存在，使企業(yè)法人借終止逃廢稅賦、債務(wù)，侵害國家、債權(quán)人利益和職工權(quán)益的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，現(xiàn)已成為造成國有資產(chǎn)流失、阻礙市場經(jīng)濟(jì)健康有序發(fā)展的因素之一，完善、規(guī)范企業(yè)法人清算制度也應(yīng)成為司法界必須加以認(rèn)真研究和解決的課題。

　　一、現(xiàn)行法律、法規(guī)對企業(yè)法人清算程序的設(shè)置存在盲區(qū)。

　　企業(yè)法人終止結(jié)果發(fā)生的標(biāo)志性內(nèi)容是向登記管理機關(guān)辦理注銷登記并公告，經(jīng)核準(zhǔn)后使其民事權(quán)利能力和民事行為能力歸于消滅，企業(yè)法人即喪失法律關(guān)系主體資格。但是，作為確立企業(yè)法人基本法律地位和基本組織規(guī)則的《民法通則》僅規(guī)定企業(yè)法人終止應(yīng)當(dāng)進(jìn)行清算、應(yīng)當(dāng)辦理注銷登記并公告，而未明確清算與注銷登記的先后順序，這就出現(xiàn)了未經(jīng)清算的企業(yè)法人能否辦理注銷登記這一法律問題。雖然在我國《破產(chǎn)法》、《公司法》、《外資企業(yè)法》、《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》中，企業(yè)法人終止應(yīng)當(dāng)在清算終結(jié)后辦理注銷登記這一基本規(guī)則已體現(xiàn)的非常明確，并且這一理論觀點已成為民法研究的共識，但由于上述法律所調(diào)整范圍的特定性、局限性，使得這一基本規(guī)則僅能適用于公司法人（包括外資法人、中外合資企業(yè)法人）和適用破產(chǎn)程序破產(chǎn)的企業(yè)法人，而不能適用于全部企業(yè)法人。比如這些法律調(diào)整范圍之外的全民所有制、集體所有制企業(yè)法人非因破產(chǎn)而終止時應(yīng)如何處理清算和注銷的先后順序，在現(xiàn)行法律條文中沒有明確的答案，出現(xiàn)了先清算后注銷這一基本規(guī)則法律適用范圍的盲區(qū)。這一現(xiàn)象在以社會主義公有制經(jīng)濟(jì)成分為基礎(chǔ)成分并以成文法為司法依據(jù)的我國，無疑會造成操作上的混亂，企業(yè)法人的終止程序、登記機關(guān)的管理活動、司法機關(guān)的審判依據(jù)均出現(xiàn)了無所適從的局面，不能不認(rèn)為是一疏漏。

　　正因為企業(yè)法人清算制度是企業(yè)法人的基本組織規(guī)則，對一切性質(zhì)的企業(yè)法人均應(yīng)具有適用力，所以企業(yè)法人終止清算程序的設(shè)置不僅應(yīng)在調(diào)整特定性質(zhì)或特定事項的企業(yè)法人組織規(guī)則中加以明確，更應(yīng)該在具有普遍適用力的民法典中確立其基本的運作規(guī)則。筆者認(rèn)為，正在編纂的民法典如果能夠進(jìn)一步明確出企業(yè)法人終止清算的基本程序和基本運作方式，將是對上述疏漏的有效彌補，而且現(xiàn)行《公力司法勞動》第一百九十一條至第一百九十七條有關(guān)公司終止清算程序的具體內(nèi)容，也為完善民法典此項內(nèi)容提供了成熟的經(jīng)驗?zāi)Ｊ�，完全有賦予其普遍適用力的價值和可能。

　　二、現(xiàn)行法律、法規(guī)對企業(yè)法人清算程序的設(shè)置存在矛盾。

　　企業(yè)法人終止時應(yīng)先清算后辦理注銷登記是符合清算制度設(shè)置目的的，但未完成清算或者非因破產(chǎn)終止的企業(yè)法人經(jīng)清算其財產(chǎn)不足清償債務(wù)時，能否辦理注銷登記呢？當(dāng)然是不能的，因為設(shè)置清算制度的目的就在于通過不同的法律程序了結(jié)企業(yè)法人存續(xù)期間產(chǎn)生的法律關(guān)系，因破產(chǎn)終止要通過破產(chǎn)程序清算，非因破產(chǎn)原因終止要通過非破產(chǎn)程序清算，雖適用的法律不同，但清算未完成或以非破產(chǎn)程序清算的企業(yè)法人財產(chǎn)不足清償債務(wù)時，均不可能了結(jié)已產(chǎn)生的法律關(guān)系，也當(dāng)然不能產(chǎn)生終止的法律后果，更談不上注銷登記了。而國務(wù)院于一九八八年發(fā)布的《企業(yè)法人登記管理條例》第二十一條卻規(guī)定：“企業(yè)法人辦理注銷登記，應(yīng)當(dāng)提交法定代表人簽署的申請注銷登記報告、主管部門或者審批機關(guān)的批準(zhǔn)文件、清理債務(wù)完結(jié)的證明或者清算組織負(fù)責(zé)清理債權(quán)債務(wù)的文件”，這一內(nèi)容顯然并不強調(diào)企業(yè)法人注銷登記以清算終結(jié)為條件，而僅要求有清算組織負(fù)責(zé)清理債權(quán)債務(wù)即可辦理注銷登記。筆者認(rèn)為，清算組織負(fù)責(zé)清理債權(quán)債務(wù)與負(fù)責(zé)清償債務(wù)是根本不同的，清理債權(quán)債務(wù)并不代表能夠全部清償債務(wù)，這一規(guī)定等于允許企業(yè)法人在未經(jīng)清算了結(jié)原有法律關(guān)系的情況下宣告終止，借此逃廢債務(wù)、詭避稅賦的情況也就不可避免。因為企業(yè)法人的注銷登記是使企業(yè)法人民事權(quán)利能力和民事行為能力歸于消滅的法定要件，在終止原因產(chǎn)生以后、注銷登記完成之前該企業(yè)仍具有獨立的法人人格，與原有企業(yè)法人的區(qū)別僅在于活動范圍的限制上，即屬于停止清算范圍外活動的清算法人，與原企業(yè)仍系同一法人；而清算組織則是負(fù)責(zé)對原企業(yè)法人債權(quán)債務(wù)和資產(chǎn)進(jìn)行清理、保管的臨時性機構(gòu)，不僅任何法律、法規(guī)未賦予其獨立的民事權(quán)利能力和民事行為能力，而且其活動的范圍要限于清算事宜，活動的后果無條件地要由清算法人來承受。這樣一個無獨立的民事權(quán)利能力和民事行為能力、并不能獨立承擔(dān)民事責(zé)任的臨時性機構(gòu)所做出的負(fù)責(zé)清理債權(quán)債務(wù)的承諾，實質(zhì)上也當(dāng)然無任何法律意義。同時，僅有清算組織負(fù)責(zé)清理債權(quán)債務(wù)的承諾即可使企業(yè)法人辦理注銷登記，無疑會引起企業(yè)法人民事主體資格喪失后再進(jìn)行清算的法律后果，如果清算的結(jié)果是不能清償全部債務(wù)，除按破產(chǎn)程序清算的情況外，未獲清償?shù)膫鶛?quán)由誰來承擔(dān)責(zé)任呢？原企業(yè)法人因為已經(jīng)辦理了注銷登記而喪失了承擔(dān)民事責(zé)任的民事行為能力，不能成為責(zé)任主體，而清算組織則是無任何獨立財產(chǎn)的臨時機構(gòu)，不能獨立承擔(dān)民事責(zé)任，也無財產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任，使得債權(quán)人利益的保護(hù)從程序上、實體上均失去了法律依據(jù)。這兩難局面當(dāng)然也不是設(shè)置企業(yè)法人終止清算制度的初衷。曾有觀點認(rèn)為，可以按照債權(quán)比例從清理所得財產(chǎn)中受償，但筆者認(rèn)為這是以清算程序違法代替破產(chǎn)程序的做法，不僅使破產(chǎn)法再無任何存在的意義，也為借企業(yè)終止之名逃廢債務(wù)、稅賦的行為制造了條件。因為破產(chǎn)清算與非破產(chǎn)清算存在本質(zhì)區(qū)別，前者以企業(yè)法人的財產(chǎn)不能清償全部債務(wù)為條件，以通過破產(chǎn)清算最大限度地公平清償債務(wù)為目的，并需通過司法程序由國家強制力保障公平清償；而后者不僅沒有不能清償債務(wù)的條件限制，也無需借助國家強制力保障公平清償，完全憑借清算組織自己的行為實現(xiàn)；如果非破產(chǎn)終止的企業(yè)法人經(jīng)清算不能清償全部債務(wù)，而該企業(yè)法人又已注銷登記，清算組織的清算報告有多少值得信賴的價值就不僅成了疑問，清算組織面對一個既不能清償債務(wù)又已宣告喪失民事主體資格的企業(yè)法人這一矛盾主體，也就成了多余的機構(gòu)；而承認(rèn)其清算報告，在沒有任何監(jiān)督制約條件下形成的不能清償全部債務(wù)的清算結(jié)果，必將導(dǎo)致整個社會信譽度的潰退，更不可取。所以清算終結(jié)是辦理注銷登記的必要條件，清算結(jié)果能夠清償全部債務(wù)是非破產(chǎn)清算企業(yè)法人辦理注銷登記的必要條件，非破產(chǎn)終止而清算的企業(yè)法人資產(chǎn)不能清償全部債務(wù)時，必須申請宣告破產(chǎn)。

　　盡管我國《公司法》等等法律對這一情況作出了彌補和修正，但《條例》作為對所有企業(yè)法人進(jìn)行登記管理均有適用力的行政法規(guī)，存在與其他商事組織法律確立的基本規(guī)則截然矛盾的規(guī)定是極不嚴(yán)肅的，同時還是由于確立這一基本規(guī)則的法律所調(diào)整范圍的局限性，使這一規(guī)則不能適用于全部企業(yè)法人的終止程序。一些惡意逃避債務(wù)、稅賦的企業(yè)法人利用這一矛盾侵害債權(quán)人利益的現(xiàn)象也屢見不鮮，而司法機關(guān)、登記管理機關(guān)卻只能無可奈何。所以，盡快修訂《條例》的上述規(guī)定，使其適應(yīng)市場主體的發(fā)展規(guī)律和市場主體的運作規(guī)則，是解決這一沖突的關(guān)鍵。具體內(nèi)容仍可以參照借鑒《公司法》第一百九十條至第一百九十八條的規(guī)定，對清算的期限、程序、清償制度作出明確。

　　三、現(xiàn)行法律、法規(guī)對企業(yè)法人清算制度缺乏必要的保障措施。

　　在現(xiàn)行調(diào)整商事組織的法律法規(guī)中，企業(yè)法人終止時應(yīng)當(dāng)進(jìn)行清算這一基本規(guī)則雖然得到了充分的確定，但企業(yè)法人終止時清算義務(wù)主體不組織清算或者清算組織消極清算應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任是什么，除破產(chǎn)法規(guī)定破產(chǎn)清算須通過司法程序進(jìn)行尚有程序上的保障外，其他法律法規(guī)均未對此作出明確。需要特別強調(diào)的是，清算義務(wù)主體與清算組織是兩個不同的法律概念，筆者認(rèn)為前者是指負(fù)有組織清算組織進(jìn)行清算的自然人或法人，比如公司的股東，國有企業(yè)法人的主管機關(guān)，集體企業(yè)法人的開辦單位等，從法律意義上講清算義務(wù)主體所應(yīng)承擔(dān)的清算義務(wù)是這些主體作為獨立人格存在所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，該義務(wù)只能歸屬于其自身，而不應(yīng)由終止的企業(yè)法人承受；而后者則是負(fù)責(zé)被清算企業(yè)法人具體清算事宜的臨時性組織，不具有法律上的獨立人格，并不能獨立地承擔(dān)清算義務(wù)，其產(chǎn)生要依賴于清算義務(wù)主體的行為，清算后果則由企業(yè)法人承擔(dān)，二者雖有同一的目的，卻無同一的性質(zhì)。據(jù)此，清算義務(wù)主體作為獨立人格存在所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任與清算組織所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任不同，前者應(yīng)對是否進(jìn)行清算負(fù)責(zé)，后者應(yīng)對清算內(nèi)容負(fù)責(zé)。而現(xiàn)行的法律法規(guī)僅對清算組織成員不履行職責(zé)或者利用職權(quán)妨礙清算的行為設(shè)置了民事責(zé)任（公司法第一百九十八條）、行政責(zé)任（公司法第二百一十七條第二款）和刑事責(zé)任（刑法第一百六十二條），卻未設(shè)置清算義務(wù)主體和清算組織消極清算的任何法律責(zé)任，使得司法機關(guān)、登記管理機關(guān)面對這一本應(yīng)屬強制性義務(wù)規(guī)范行使審判權(quán)、管理權(quán)時，沒有了強有力的法律手段作為保障。比如某國有企業(yè)被撤銷，但其主管單位未組織清算組織進(jìn)行清算，債權(quán)人以該企業(yè)主管單位為被告訴至法院時，法院最多只能判其承擔(dān)組織清算組織的責(zé)任。而清算組織成立后不進(jìn)行清算、或者無限期清算、或者清算后該企業(yè)資不抵債，債權(quán)人利益面對這樣的后果當(dāng)然談不上予以保護(hù)了，進(jìn)一步追究責(zé)任更是無章可循。針對這一現(xiàn)象，最高人民法院在有關(guān)的會議精神中提出了由清算義務(wù)主體承擔(dān)不履行清算義務(wù)的損害賠償責(zé)任觀點，但因缺乏必要的法律依據(jù)并涉及舉證責(zé)任的承擔(dān)、損害范圍的確定等具體問題而無法實際貫徹，目前仍停留在研討交流層面，根本未能發(fā)揮有效的作用。

　　筆者認(rèn)為，解決這一問題的根本點還要從法律制度的完善上入手，除了要把清算義務(wù)主體不履行清算義務(wù)的行為納入強制性規(guī)范調(diào)整范圍內(nèi)之外，還要進(jìn)一步明確法律責(zé)任，比如可以設(shè)置清算義務(wù)主體不履行義務(wù)時承擔(dān)民事賠償責(zé)任并對其不作為的行為與損害后果不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任的制度，設(shè)置針對清算義務(wù)主體不履行義務(wù)的行政處罰措施，同時還可以把清算義務(wù)主體不履行義務(wù)的不作為行為納入刑法調(diào)整范圍，擴大妨礙公司、企業(yè)清算罪的主體、客觀方面的適用范圍，全方位地保障清算制度的落實。

　　四、現(xiàn)行法律、法規(guī)對引起企業(yè)法終止清算原因的規(guī)定存在概念上的模糊。

　　我國《民法通則》第四十五條規(guī)定，企業(yè)法人的終止原因是依法被撤銷、解散、破產(chǎn)和其他原因，未規(guī)定其他原因都包括什么原因。而有關(guān)企業(yè)登記管理的法律、法規(guī)又明確規(guī)定企業(yè)法人因違法經(jīng)營可以被處以吊銷營業(yè)執(zhí)照的行政處罰，但該種行政處罰措施對企業(yè)法人的民事主體地位將產(chǎn)生什么影響，是否能夠引起企業(yè)法人終止卻無規(guī)定。在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，司法界普遍認(rèn)為被吊銷營業(yè)執(zhí)照的企業(yè)法人應(yīng)按終止對待，其法律后果等同于注銷登記，均使企業(yè)法人喪失民事主體資格，后來最高人民法院的有關(guān)批復(fù)糾正了這一錯誤觀念，并首次提出了企業(yè)法人被吊銷營業(yè)執(zhí)照后仍屬清算法人、仍具有民事主體資格的觀點，筆者對此完全表示贊同。因為吊銷企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照是國家行政管理機關(guān)撤銷違法經(jīng)營的企業(yè)法人從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的的權(quán)利或資格的處罰措施，而注銷登記則是國家行政管理機關(guān)應(yīng)有關(guān)組織的申請從事的行政確認(rèn)行為，二者的產(chǎn)生根據(jù)、法律性質(zhì)、法律后果均不相同。但由于吊銷企業(yè)法人的營業(yè)執(zhí)照即意味著其喪失了從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的能力，也就失去了其存在的意義，也當(dāng)然只能引起終止的法律后果，所以筆者認(rèn)為吊銷企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照的行政處罰措施不僅要使企業(yè)法人產(chǎn)生停止經(jīng)營活動的行政法上的后果，還要引起企業(yè)法人在民法上完成終止程序的后果，即被處以吊銷營業(yè)執(zhí)照行政處罰措施的企業(yè)法人必須進(jìn)行清算，并于清算后辦理注銷登記使其歸于消滅，否則將會產(chǎn)生因企業(yè)法人受到行政處罰而無法確認(rèn)其民事法律地位的矛盾，最終使權(quán)利人利益因此受損。據(jù)此，企業(yè)法人因被科以吊銷營業(yè)執(zhí)照行政處罰時引起的民事法律后果也必須在相關(guān)法律法規(guī)中加以確定。

　　綜上，企業(yè)法人的終止程序應(yīng)包括終止原因的產(chǎn)生、清算義務(wù)主體和清算組織的確定及職責(zé)、清算內(nèi)容的法律后果、不履行清算義務(wù)的法律責(zé)任等內(nèi)容，終止原因出現(xiàn)以后只能導(dǎo)致企業(yè)法人清算，而不能導(dǎo)致企業(yè)法人注銷登記，也只有符合法定程序、法定結(jié)果的清算報告才是企業(yè)法人辦理注銷登記并終止的充分條件，而清算義務(wù)主體的確定、清算組織的設(shè)立以及清算義務(wù)主體、清算組織的所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)和不履行義務(wù)的法律后果，是保障該條件實現(xiàn)的必要內(nèi)容。一部系統(tǒng)，完整的商事組織規(guī)則欠缺這些內(nèi)容，是不能實現(xiàn)企業(yè)法人終止清算目的的，也是不符合現(xiàn)代企業(yè)制度的發(fā)展要求的。

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