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破產(chǎn)國有企業(yè)劃撥土地使用權(quán)的處置
破產(chǎn)國有企業(yè)劃撥土地使用權(quán)的處置 2003年4月16日最高人民法院公布法釋〔2003〕6號(hào)文《關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)國有劃撥土地使用權(quán)應(yīng)否列入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)等問題的批復(fù)》,其中第一條規(guī)定:“破產(chǎn)企業(yè)以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)不屬于破產(chǎn)財(cái)產(chǎn);在企業(yè)破產(chǎn)時(shí),有關(guān)人民政府可以予以收回,并依法處置!痹摋l規(guī)定了國有劃撥土地使用權(quán)在破產(chǎn)案件審理中的處理方式-即由人民政府收回,依法處置。但在司法實(shí)踐中該規(guī)定還是帶來一些困惑。本文試從劃撥土地使用權(quán)與房產(chǎn)權(quán)的相互關(guān)系及相關(guān)法律法規(guī)的變遷,談對(duì)該條的理解與適用。
國有劃撥土地使用權(quán)是指土地使用者通過各種方式依法無償取得的土地使用權(quán),是國家根據(jù)土地使用者的實(shí)際需要、用途,劃給土地使用者專項(xiàng)使用的一種地上權(quán)。土地使用者-企業(yè)使用該土地時(shí)并沒有支付對(duì)價(jià),行使的是國家(政府)依行政行為賦予的對(duì)土地占有、使用的權(quán)利,而沒有收益、處分的權(quán)利。企業(yè)破產(chǎn)后,原劃撥使用者不復(fù)存在,當(dāng)初國家(政府)劃撥土地的依據(jù)和理由亦不復(fù)存在,國家應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定、程序收回該土地,并依法處置。國有劃撥土地使用權(quán)自然不能列入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)。法院在審理破產(chǎn)案件時(shí),破產(chǎn)企業(yè)清算組就不能處分企業(yè)的國有劃撥土地使用權(quán)。然而現(xiàn)實(shí)中,破產(chǎn)企業(yè)的劃撥土地不是孤立存在的,而是往往與破產(chǎn)企業(yè)享有所有權(quán)的、列入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的地上建筑物、其他附著物聯(lián)接一體的,在交易的價(jià)值上也是房產(chǎn)的價(jià)值和地產(chǎn)的價(jià)值相結(jié)合的。
這樣在破產(chǎn)清算中存在這種困惑:國有劃撥土地使用權(quán)由國家(政府)收回組織出讓,形成讓與人-土地使用權(quán)人,而土地上的建筑物、其他附著物由破產(chǎn)清算組處分拍賣或變賣,形成另一個(gè)讓與人-房屋所有權(quán)人。很難想象土地使用權(quán)人要求房屋所有權(quán)人拆除其享有所有權(quán)的地上建筑物、其他附著物或者禁止、限制房屋所有權(quán)人通行、排水等利用土地的行為。盡管這種現(xiàn)象很少出現(xiàn),但這是破產(chǎn)案件中存在的現(xiàn)實(shí),也是破產(chǎn)清算中出現(xiàn)的劃撥土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)矛盾沖突:破產(chǎn)清算組控制破產(chǎn)企業(yè)房產(chǎn)的出賣,而不能將土地使用權(quán)一并出讓;國家(政府)的授權(quán)部門國土局可以對(duì)收回的土地使用權(quán)進(jìn)行出讓,而無權(quán)同時(shí)變賣地上附著的房產(chǎn)。如果國土局出讓土地使用權(quán)和清算組變賣房產(chǎn)不是同步或協(xié)調(diào)進(jìn)行,那么先購買者必然在下一次購買中處于極不公平、極不有利的地位-他有可能為獲得房地產(chǎn)的統(tǒng)一而支付更大的代價(jià)。就自然屬性而言,土地及其地上建筑物、其他附著物是不可分割的,在法律屬性上,我國立法也是采納了土地和建筑物不可分離的觀點(diǎn):房產(chǎn)、地產(chǎn)在交易中應(yīng)該作為共同的交易標(biāo)的,不能區(qū)別對(duì)待。
在破產(chǎn)案件審理中劃撥土地使用權(quán)及其附著的房產(chǎn)之間的關(guān)系,也是經(jīng)歷了法律、法規(guī)的變遷。 1990年國務(wù)院《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十七條第一款和第三款分別規(guī)定“無償取得劃撥土地使用權(quán)的土地使用者,因遷移、解散、撤銷、破產(chǎn)或者其他原因而停止使用土地的,市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)無償收回其劃撥土地使用權(quán),并可依照本條例的規(guī)定予以出讓。”“無償收回劃撥土地使用權(quán)時(shí),對(duì)其地上建筑物、其他附著物,市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況給予適當(dāng)補(bǔ)償!庇纱丝梢钥闯霎(dāng)時(shí)該條例的立法精神是破產(chǎn)企業(yè)使用國有劃撥土地的,破產(chǎn)后由政府收回劃撥土地使用權(quán),對(duì)劃撥土地上的地上建筑物、其他附著物也同時(shí)由政府收回僅給予適當(dāng)補(bǔ)償。
然而,條例所述的地上建筑物、其他附著物屬破產(chǎn)財(cái)產(chǎn),依據(jù)1986年公布的《破產(chǎn)法》規(guī)定,破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)由清算組負(fù)責(zé)清理、估價(jià)、處理和分配,用于清償破產(chǎn)企業(yè)債務(wù),國務(wù)院該條例第四十七條第三款的規(guī)定政府收回地上建筑物、其他附著物,僅給予適當(dāng)補(bǔ)償,既侵犯了《破產(chǎn)法》賦予清算組處分破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的權(quán)利,也侵犯了廣大破產(chǎn)企業(yè)債權(quán)人的合法權(quán)益,同時(shí)亦有違反《破產(chǎn)法》之嫌。該條例施行四年后,1994年頒布的全國人大常委會(huì)通過的《房地產(chǎn)管理法》對(duì)劃撥土地附著的房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓作出了明確規(guī)定,其第三十九條為:“以劃撥方式取得土地使用權(quán)的,轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時(shí),應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府審批。有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓的,應(yīng)當(dāng)由受讓方辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù),并依照國家有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金!钡谌邨l規(guī)定了依法收回土地使用權(quán)的房地產(chǎn)不得轉(zhuǎn)讓。如果再抽象地理解最高院法釋〔2003〕6號(hào)文文義,破產(chǎn)企業(yè)的劃撥土地使用權(quán)由政府收回,那就會(huì)造成清算組只能對(duì)破產(chǎn)企業(yè)的非房產(chǎn)財(cái)產(chǎn)進(jìn)行處分,而不能轉(zhuǎn)讓破產(chǎn)企業(yè)的房產(chǎn)。如果依這樣理解,破產(chǎn)案件中很多事務(wù)就無法想象,也無法操作了。現(xiàn)實(shí)的理論界比較一致地認(rèn)為,企業(yè)破產(chǎn)后,劃撥土地上附著房屋或其他建筑物的,土地使用權(quán)隨建筑物轉(zhuǎn)讓,但地價(jià)與房?jī)r(jià)應(yīng)分別計(jì)算,房?jī)r(jià)收入歸破產(chǎn)財(cái)產(chǎn),地價(jià)收入歸屬地方財(cái)政。是不是《房地產(chǎn)管理法》對(duì)此問題疏漏了,還是應(yīng)作他解呢。
筆者認(rèn)為,在破產(chǎn)案件審理中,在《破產(chǎn)法》與《房地產(chǎn)管理法》就房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓出現(xiàn)沖突時(shí),《房地產(chǎn)管理法》為普通法,《破產(chǎn)法》為特別法,根據(jù)特別法優(yōu)于普通法的原則,應(yīng)適用《破產(chǎn)法》的規(guī)定,由破產(chǎn)清算組依法處分破產(chǎn)財(cái)產(chǎn),而不能生硬地理解《房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定。那么如何理解和適用最高院法釋〔2003〕6號(hào)文呢。
首先,城鎮(zhèn)的土地屬國家所有,國家享有土地所有權(quán),破產(chǎn)企業(yè)享有的國有劃撥土地使用權(quán)是國家因企業(yè)需要無償賦予企業(yè)對(duì)國有土地占有、使用的權(quán)利,有特定的用途,企業(yè)并不能進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng),亦不能因土地獲取收益,更不能進(jìn)行土地使用權(quán)處分。當(dāng)企業(yè)破產(chǎn)后,自然不再需要使用該土地,國家可以收回其賦予破產(chǎn)企業(yè)的劃撥土地使用權(quán)并依法處置。
第二,破產(chǎn)企業(yè)國有劃撥使用土地上建筑物、其他附著物屬破產(chǎn)財(cái)產(chǎn),破產(chǎn)企業(yè)清算組有權(quán)依照《破產(chǎn)法》的規(guī)定對(duì)其進(jìn)行清理、估價(jià)、變賣或委托拍賣。
第三,破產(chǎn)企業(yè)清算組在處理房產(chǎn)前,應(yīng)依照《房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定,履行相應(yīng)的審批手續(xù)。根據(jù)1998年國家土地管理局令第8號(hào)《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》的精神,人民法院審理企業(yè)破產(chǎn)案件時(shí)在處理破產(chǎn)企業(yè)劃撥土地上附著的房產(chǎn)時(shí),應(yīng)指導(dǎo)破產(chǎn)企業(yè)清算組進(jìn)行下列工作:(一)擬訂土地使用權(quán)處置方案,內(nèi)容包括企業(yè)破產(chǎn)的原因及清算現(xiàn)狀、擬處置土地的狀況、擬處置方式和處置價(jià)格及理由等;(二)委托經(jīng)國家土地管理局和省級(jí)人民政府土地管理部門認(rèn)證的、具有相應(yīng)土地估價(jià)資格的土地評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)擬處置土地進(jìn)行價(jià)格評(píng)估;(三)地價(jià)評(píng)估結(jié)果和土地使用權(quán)處置方案報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府土地管理部門確認(rèn)和審批,同時(shí)提交破產(chǎn)裁定、土地使用權(quán)證書或土地權(quán)屬證明;(四)土地使用權(quán)處置方案經(jīng)批準(zhǔn)后,破產(chǎn)企業(yè)清算組即可組織對(duì)地上房產(chǎn)進(jìn)行變賣或拍賣,此后,購買者可持土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件和有關(guān)文件與土地所在地的市縣人民政府土地管理部門簽訂國有土地使用權(quán)出讓合同,繳納土地出讓金,并按規(guī)定辦理土地登記手續(xù)。
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