論壟斷性國(guó)有企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的經(jīng)濟(jì)法規(guī)制——以煙草專賣行業(yè)為個(gè)案的分析

論壟斷性國(guó)有企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的經(jīng)濟(jì)法規(guī)制——以煙草專賣行業(yè)為個(gè)案的分析 　　內(nèi)容提要：本文首先對(duì)煙草專賣行業(yè)中存在的限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行解析；其次指出這種行為源于壟斷性國(guó)有企業(yè)中經(jīng)濟(jì)職能和行政職能的職能交錯(cuò)和功能侵蝕，深層次根源在于改革過(guò)程中宏觀領(lǐng)域和微觀領(lǐng)域的制度之間未能對(duì)接；最后立足于經(jīng)濟(jì)法的視角，從實(shí)體和程序兩個(gè)層面，結(jié)合個(gè)案分析，提出為了切實(shí)有效地規(guī)制壟斷性國(guó)有企業(yè)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，應(yīng)當(dāng)制定反壟斷法和建設(shè)經(jīng)濟(jì)公益訴訟制度。

　　關(guān)鍵詞：限制競(jìng)爭(zhēng)  職能分離  制度對(duì)接  反壟斷立法  經(jīng)濟(jì)公益訴訟

　　一   個(gè)案介紹與問(wèn)題的提出

　　本文的論述以個(gè)案為切入點(diǎn)，在介紹個(gè)案之前，有必要對(duì)它們的發(fā)生背景作一些簡(jiǎn)單介紹。首先，這些個(gè)案都發(fā)生于當(dāng)代中國(guó)的基層。當(dāng)代中國(guó)整體上處于一個(gè)大變革、大轉(zhuǎn)型的時(shí)代，“制度化”進(jìn)程轟轟烈烈[1]，但文本制度與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間的錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，往往在基層有著更為直接、生動(dòng)、鮮明的反映和體現(xiàn)[2]，故而對(duì)這些個(gè)案的分析便具有一定的“正當(dāng)性”；其次，這些個(gè)案來(lái)源于江蘇省北部地區(qū)3縣共8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際調(diào)查，具有一定的真實(shí)性和代表性，因此對(duì)它們的分析也就具有了一定的“合法性”[3].

　　個(gè)案一：基層煙草公司按照各層計(jì)劃買進(jìn)香煙后，將銷售任務(wù)分配給各個(gè)訪銷員，訪銷員的任務(wù)就是按照上級(jí)指定的售煙計(jì)劃將卷煙配售（所謂“配售”，是指主要按照行政主管機(jī)關(guān)制定的計(jì)劃實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品的流通，各個(gè)煙草公司和卷煙零售戶只有很少的選擇權(quán)）給卷煙零售戶。由于各個(gè)地區(qū)的市場(chǎng)供求狀況有差異，各種卷煙也被消費(fèi)者的市場(chǎng)需求客觀地分為暢銷煙和滯銷煙兩種。完成暢銷煙的配售任務(wù)易如反掌，但滯銷煙的銷售任務(wù)就比較困難。一開始，訪銷員的工資與其銷煙量掛鉤，后來(lái)取消工資掛鉤制，但仍規(guī)定完不成配售任務(wù)就扣發(fā)工資、獎(jiǎng)金以及福利。訪銷員便私自將暢銷煙與滯銷煙搭配成組，卷煙零售戶只能購(gòu)買成組的暢銷煙和滯銷煙的“復(fù)合體”。有時(shí)這種方法還是無(wú)法完成滯銷煙的銷售任務(wù)，訪銷員只好求助于某些“卷煙零售大戶”，拜托其幫忙，這些“大戶”幫忙之后，訪銷員在暢銷煙特別是緊缺煙的配送上會(huì)對(duì)其優(yōu)先照顧。

　　個(gè)案二：基層煙草公司在逢年過(guò)節(jié)、酒類市場(chǎng)旺盛的時(shí)候，會(huì)私自購(gòu)進(jìn)一些酒，也是按計(jì)劃分配給各個(gè)訪銷員，雖不作為硬性指標(biāo)，但也是考察其“業(yè)務(wù)能力”的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)。訪銷員為了完成這些售酒任務(wù)，便采取將酒與一些暢銷煙搭售的做法配售給卷煙零售戶，由于此時(shí)煙草公司配售的暢銷煙都是節(jié)日市場(chǎng)上的“搶手貨”，許多卷煙零售戶只能連酒帶煙一起購(gòu)買。（據(jù)筆者的調(diào)查，煙草公司搭售的酒質(zhì)量都還不錯(cuò)，但價(jià)格過(guò)于昂貴，在基層往往處于滯銷狀態(tài)，購(gòu)買這種酒容易造成資金的積壓，所以卷煙零售戶都不愿意購(gòu)買。）

　　個(gè)案三：基層煙草公司一般設(shè)有自己的營(yíng)業(yè)部門，與普通卷煙零售戶一樣經(jīng)營(yíng)卷煙零售業(yè)務(wù)。（按照《中華人民共和國(guó)煙草專賣法》的規(guī)定，各級(jí)煙草公司為經(jīng)營(yíng)卷煙批發(fā)業(yè)務(wù)的企業(yè)，但未明確禁止其從事零售業(yè)務(wù)。）這些營(yíng)業(yè)部門自負(fù)盈虧，獨(dú)立核算，往往以“××煙草公司第×營(yíng)業(yè)部、批發(fā)部或零售部”的牌子出現(xiàn)，其老板都是煙草公司內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)或職工。按照規(guī)定，卷煙銷售價(jià)有批發(fā)價(jià)、中價(jià)和零售價(jià)（由低到高）三種。按照煙草公司內(nèi)部規(guī)定，配售給卷煙零售戶的必須是批發(fā)價(jià)，煙草公司自己的營(yíng)業(yè)部對(duì)外銷售原則上是中價(jià)或零售價(jià)。由于這些部門的老板是煙草公司的內(nèi)部職工，他們?cè)诰頍煹钠贩N、數(shù)量上便具有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，普通的卷煙零售戶唯一可以與之競(jìng)爭(zhēng)的就是價(jià)格。但是所謂的批發(fā)價(jià)、中價(jià)和零售價(jià)的規(guī)定在實(shí)際情況中并不是死的，無(wú)法切實(shí)保證所有的營(yíng)業(yè)部都以高于批發(fā)價(jià)的價(jià)格對(duì)外出售卷煙。于是許多“有關(guān)系”的卷煙零售戶便通過(guò)煙草公司的營(yíng)業(yè)部低價(jià)購(gòu)買暢銷煙。

　　中國(guó)煙草行業(yè)的專營(yíng)專賣制度，開始于1981年，一開始國(guó)家設(shè)立中國(guó)煙草總公司對(duì)煙草行業(yè)的產(chǎn)、供、銷實(shí)行統(tǒng)一全面的計(jì)劃管理。在國(guó)企改革的大環(huán)境影響下，從1994年開始進(jìn)行重大改革。撤銷中國(guó)煙草總公司，建立國(guó)家煙草專賣局，承擔(dān)所有的行政職能；而煙草產(chǎn)品的生產(chǎn)和銷售則分別由各卷煙生產(chǎn)企業(yè)和各級(jí)保留的煙草公司承擔(dān)，初步實(shí)現(xiàn)了其改革的目標(biāo)-行政職能與經(jīng)濟(jì)職能的分離。從宏觀制度建設(shè)和實(shí)際獲取利潤(rùn)來(lái)看，這一改革是很值得肯定的。[4]但是，從上面介紹的這三個(gè)真實(shí)的個(gè)案來(lái)看，我們卻發(fā)現(xiàn)，在基層社會(huì)即微觀層面，這種改革似乎偏離了軌道甚至發(fā)生了嚴(yán)重的變形。這是為什么？事實(shí)證明，對(duì)這些普遍存在的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，現(xiàn)行的各項(xiàng)法律法規(guī)并不能妥善解決，那么如何才能切實(shí)有效地從法律上進(jìn)行規(guī)制？下面就對(duì)這些問(wèn)題展開分析。

　　二  理論框架的設(shè)定與個(gè)案分析的展開

　　“各種規(guī)范或者行為的一般規(guī)則總是被解釋為現(xiàn)實(shí)的行為，這個(gè)過(guò)程終究是被個(gè)人在特定的條件下，為了實(shí)現(xiàn)特定的目的而操作的。因此，為了完整地分析復(fù)雜的社會(huì)過(guò)程，應(yīng)該把研究的焦點(diǎn)放在現(xiàn)實(shí)中構(gòu)成這些過(guò)程的個(gè)人的行動(dòng)層次上去。”[5]為了具體分析這些限制競(jìng)爭(zhēng)行為的發(fā)生根源和實(shí)質(zhì)，我們需要設(shè)定這樣一個(gè)理論框架：這些行為的主體本身有何特殊的屬性？主體從事這些行為的動(dòng)因是什么？哪些因素對(duì)行為的發(fā)生產(chǎn)生了影響或者說(shuō)行為的社會(huì)背景是什么？特別應(yīng)該說(shuō)明的是，為何現(xiàn)行的規(guī)制制度無(wú)法有效抑制這種行為的發(fā)生？下面展開分析對(duì)這個(gè)問(wèn)題框架進(jìn)行解答。

　　國(guó)有企業(yè)性質(zhì)上是與其它市場(chǎng)主體地位平等的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，由于這種經(jīng)濟(jì)屬性，法律法規(guī)較少授權(quán)其行使行政職權(quán)�！暗�在體制轉(zhuǎn)機(jī)時(shí)期，對(duì)一些由過(guò)去的專業(yè)主管行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)制而建立的大型全國(guó)性專業(yè)公司或行業(yè)集團(tuán)，法律法規(guī)往往授權(quán)其行使原行政機(jī)關(guān)的某種管理性行政職能�！盵6]這種情形在壟斷性國(guó)有企業(yè)中表現(xiàn)得十分明顯。經(jīng)濟(jì)屬性與行政屬性的兼?zhèn)�，使得�?jīng)濟(jì)職能和行政職能在壟斷性國(guó)有企業(yè)中并存。[7]

　　煙草公司作為獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)卷煙批發(fā)業(yè)務(wù)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，與各個(gè)卷煙零售戶之間應(yīng)該是平等的買賣雙方，應(yīng)該按照市場(chǎng)機(jī)制公平交易。但是，由于煙草行業(yè)實(shí)行專賣專營(yíng)，煙草公司具有了市場(chǎng)支配地位，各種限競(jìng)爭(zhēng)行為也就有了滋生的場(chǎng)所。按照計(jì)劃確定的銷售任務(wù)與按照供求確定的市場(chǎng)狀況之間發(fā)生了激烈的碰撞，最后的結(jié)果是行政搭售這種限制競(jìng)爭(zhēng)行為的出現(xiàn)。這種搭售行為對(duì)于行政計(jì)劃而言，恐怕是無(wú)甚妨害，超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制使計(jì)劃得以強(qiáng)制推行，但它對(duì)自由平等的市場(chǎng)體系所產(chǎn)生的弊害卻十分深遠(yuǎn)。在個(gè)案一中我們可以很清楚地發(fā)現(xiàn)這一點(diǎn)，不僅不合理的產(chǎn)煙計(jì)劃（按計(jì)劃而不是市場(chǎng)確定卷煙生產(chǎn)）繼續(xù)橫行，而且各種“尋租”行為不斷滋生。如果說(shuō)，個(gè)案一中的“煙煙搭售”只是籠罩在不合理的產(chǎn)煙計(jì)劃下的一個(gè)附屬物，那么個(gè)案二中的“煙酒搭售”則向我們展示了在這樣一種不合理的制度構(gòu)架中腐敗的自身能動(dòng)性。作為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)和自負(fù)盈虧的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，這種行為是追求自身效益最大化的必然，但是作為具有壟斷性的國(guó)有企業(yè)，作為以保證資源的有效配置和維護(hù)消費(fèi)者的利益為重要目標(biāo)的準(zhǔn)行政部門，這種行為十足是一種腐敗。在第三個(gè)案例中，兩種職能的交錯(cuò)表現(xiàn)得更為突出。法律法規(guī)明文規(guī)定煙草公司為卷煙批發(fā)經(jīng)營(yíng)單位（只可惜沒(méi)有明文禁止其從事零售業(yè)務(wù)），就是要維護(hù)一個(gè)公正平等的卷煙零售市場(chǎng)。而煙草公司的這種行為很明顯將普通的卷煙零售戶推向了一個(gè)不平等的深坑。煙草公司的行政職能在于公正平等地將卷煙轉(zhuǎn)移到零售戶手中，其經(jīng)濟(jì)職能在于按照市場(chǎng)機(jī)制經(jīng)營(yíng)各種批發(fā)業(yè)務(wù)。但很明顯，在以上三個(gè)案例中，我們看到了這兩種職能的交錯(cuò)，而這種職能交錯(cuò)的后果，就是它們兩者的功能發(fā)生相互侵蝕。行政職能領(lǐng)域發(fā)生了市場(chǎng)化，尋租行為廣泛滋生，而經(jīng)濟(jì)職能領(lǐng)域卻發(fā)生了行政化，平等的交易環(huán)境遭到破壞，各種“關(guān)系交易”、“門戶交易”取而代之。

　　行政職能和經(jīng)濟(jì)職能的職能交錯(cuò)和功能侵蝕，是壟斷性國(guó)有企業(yè)限制競(jìng)爭(zhēng)行為產(chǎn)生的制度性根源。[8]而這種交錯(cuò)和侵蝕的根源則是宏觀領(lǐng)域和微觀領(lǐng)域之間的制度不配套、不對(duì)接。以煙草專賣行業(yè)為例，建立國(guó)家煙草專賣局、先設(shè)后撤中國(guó)煙草總公司、明確提出政企分開、轉(zhuǎn)移行政職能等等，都體現(xiàn)了建立“現(xiàn)代企業(yè)制度，分離經(jīng)濟(jì)職能和行政職能”的市場(chǎng)理念。體制轉(zhuǎn)換許多年以后，煙草行業(yè)一度盛行的私煙、假煙、無(wú)證生產(chǎn)銷售等不法現(xiàn)象已經(jīng)基本絕跡了，煙草企業(yè)的效益得到了鞏固和提高，煙草的質(zhì)量得到了加強(qiáng)和保證，煙草專賣取得了相當(dāng)大的成效。但是在許多微觀領(lǐng)域諸如由批發(fā)到零售的銷售領(lǐng)域，許多制度對(duì)接的問(wèn)題卻遲遲未能解決，從而導(dǎo)致各種限制競(jìng)爭(zhēng)行為的頻繁發(fā)生。

　　微觀領(lǐng)域的制度缺位，為各種限制競(jìng)爭(zhēng)行為的發(fā)生創(chuàng)造了條件，也成為部分煙草公司從事這些行為的動(dòng)因。但這些形形色色的限制競(jìng)爭(zhēng)行為的背后，還有著深刻而廣泛的社會(huì)背景。從煙草專賣行業(yè)本身來(lái)說(shuō)，以行政計(jì)劃為主導(dǎo)的產(chǎn)煙方式在源頭上造成了暢銷煙和滯銷煙的并存，客觀上給煙草公司的搭售行為創(chuàng)造了條件；煙草公司的購(gòu)銷計(jì)劃、倉(cāng)儲(chǔ)煙量等應(yīng)當(dāng)公開的信息卻未予公開，使得外界對(duì)其難以實(shí)施有效的監(jiān)督。從卷煙消費(fèi)市場(chǎng)來(lái)看，廣大的卷煙零售戶對(duì)自身的權(quán)益缺乏合法的保護(hù)意識(shí)（之所以要強(qiáng)調(diào)“合法”，是因?yàn)橄挛膶⒅赋�，在現(xiàn)實(shí)情況中，很多卷煙零售戶都采用了一種非法的或至少是不應(yīng)提倡的方法與這種限制競(jìng)爭(zhēng)行為“對(duì)抗”），也是造成煙草公司限制競(jìng)爭(zhēng)行為得以大行其道的重要原因。

　　怎樣規(guī)制這些限制競(jìng)爭(zhēng)行為？依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定，似乎可以立刻找到解決方案。比如針對(duì)個(gè)案一和個(gè)案二中的搭售行為，《中華人民共和國(guó)煙草專賣法》（下文簡(jiǎn)稱《煙草專賣法》）第四十三條規(guī)定：“煙草專賣的主管部門和煙草公司的工作人員濫用職權(quán)、徇私舞弊或者玩忽職守的，給予行政處分，情節(jié)嚴(yán)重、構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”；《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》（下文簡(jiǎn)稱《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》）第六條也規(guī)定：“公用企業(yè)或者其他依法具有獨(dú)立地位的經(jīng)營(yíng)者，不得指定他人購(gòu)買其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，以排擠其他經(jīng)營(yíng)者的公平競(jìng)爭(zhēng)”，該法對(duì)出現(xiàn)上述行為的法律責(zé)任也作了嚴(yán)格規(guī)定。不僅如此，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)執(zhí)行上述法律的國(guó)家機(jī)關(guān)以及相關(guān)主體都有詳細(xì)的規(guī)定，并且積極鼓勵(lì)市場(chǎng)主體的社會(huì)監(jiān)督，許多基層煙草公司、煙草專賣局、工商行政管理機(jī)關(guān)都設(shè)有熱線監(jiān)督電話。但事實(shí)上，這種規(guī)制體制對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的抑制作用是很弱的。一方面，根據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)，目前的煙草專賣實(shí)行的是以行政主管機(jī)關(guān)監(jiān)督為主的監(jiān)督規(guī)制體制，煙草專賣局和工商行政管理局是法定的監(jiān)督者。但是規(guī)制“搭售行為”并非他們的主要職責(zé)，他們的主要職責(zé)是打擊假煙、私煙，打擊無(wú)證生產(chǎn)銷售，保證煙草專賣專營(yíng)的國(guó)家壟斷。換言之，他們?cè)谥贫仍O(shè)置上并沒(méi)有足夠的人力、物力和財(cái)力去及時(shí)、有力地規(guī)制各種限制競(jìng)爭(zhēng)行為。另一方面，在現(xiàn)實(shí)生活中，面對(duì)上述這種限制競(jìng)爭(zhēng)行為，熟諳卷煙銷售內(nèi)幕的零售戶完全不是把舉報(bào)投訴作為首要選擇，而是千方百計(jì)的“尋租”。一般情況下，有一定經(jīng)營(yíng)實(shí)力的銷售大戶會(huì)在“關(guān)鍵時(shí)刻”幫訪員的忙-替其銷售滯銷煙，而訪銷員投桃報(bào)李，當(dāng)然會(huì)在暢銷煙的配送上對(duì)其多加照顧。而一些“弱勢(shì)群體”，則會(huì)利用舉報(bào)投訴的手段作為一種類似于威脅的砝碼，要求“分得一杯羹”。而訪銷員為了完成銷售任務(wù)，只能采取這樣的方法配合“尋租”，并且可以附帶賺取一種“嫁接”的壟斷利潤(rùn)（比如紅包、好處費(fèi)等等）。

　　這樣的分析并不是要完全否定現(xiàn)行的煙草專賣監(jiān)管制度，而只是指出其在規(guī)制限制競(jìng)爭(zhēng)行為時(shí)存在的種種不足。換言之，這種監(jiān)管體制是針對(duì)煙草專賣初期假煙、私煙現(xiàn)象猖獗而設(shè)立的，事實(shí)證明對(duì)這些行為也是行之有效的。但是限制競(jìng)爭(zhēng)行為的發(fā)生，其根源卻在于煙草專賣制度本身，在于國(guó)家對(duì)煙草專賣實(shí)行的壟斷行為本身存在著諸多缺陷。從而真正切實(shí)有效地規(guī)制這些限制競(jìng)爭(zhēng)行為，就必須從法律制度的完善和重構(gòu)入手。

　　三  反壟斷法的制訂與經(jīng)濟(jì)公益訴訟制度的建設(shè)

　　根據(jù)《煙草專賣法》第一條，“為實(shí)行煙草專賣管理，有計(jì)劃地組織煙草專賣品的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)，提高煙草制品質(zhì)量，維護(hù)消費(fèi)者利益，保證國(guó)家財(cái)政收入，制定本法�！庇纱丝梢哉J(rèn)為煙草行業(yè)實(shí)行的是國(guó)家壟斷。對(duì)于這種國(guó)家壟斷的合理性在此存而不論，但就上述限制競(jìng)爭(zhēng)行為而言，顯然是與該法精神相違背，從而必須進(jìn)行規(guī)制的。從經(jīng)濟(jì)法的角度來(lái)看，壟斷及其他限制競(jìng)爭(zhēng)行為侵害的是“社會(huì)利益”，[9]具體來(lái)說(shuō)，煙草公司的限制競(jìng)爭(zhēng)行為對(duì)于整個(gè)平等競(jìng)爭(zhēng)的卷煙零售市場(chǎng)造成了侵害。而“禁止競(jìng)爭(zhēng)限制行為，從來(lái)就是構(gòu)成壟斷禁止法中心的規(guī)制手段，是禁止這些制約競(jìng)爭(zhēng)行動(dòng)的行為”，[10]從而制訂反壟斷法，從經(jīng)濟(jì)法的層面對(duì)這些限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行規(guī)制，是迫在眉睫之舉。

　　我國(guó)目前尚無(wú)專門的反壟斷立法，極少數(shù)的規(guī)定散見于《反不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等法律法規(guī)之中，對(duì)于這種立法嚴(yán)重滯后的情況，許多學(xué)者都呼吁盡快制訂“反壟斷法”。[11]下面從《煙草專賣法》與“反壟斷法”的關(guān)系角度入手對(duì)此問(wèn)題作一番探討。有些日本學(xué)者認(rèn)為：“如果把壟斷禁止法作為經(jīng)濟(jì)法的基本法和一般法，那么，就應(yīng)把規(guī)制事業(yè)法作為與此相對(duì)的特別法和例外法來(lái)把握，并作為達(dá)到必要的政策目的而修正壟斷禁止法原理的規(guī)則來(lái)理解�！盵12]我們基本贊同這種主張，同時(shí)認(rèn)為，按照法理解釋，“法既包括形式意義上的法，也包括實(shí)質(zhì)意義上的法。”[13]具體到反壟斷法而言，除了作為經(jīng)濟(jì)法基本法的“反壟斷法”，《煙草專賣法》中具體的反壟斷或反限制競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)容也屬于廣義的反壟斷法體系的范疇。循此思路，《煙草專賣法》應(yīng)當(dāng)作如下修改：

　　首先，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定卷煙生產(chǎn)以市場(chǎng)為導(dǎo)向。這里需要澄清一個(gè)問(wèn)題，煙草行業(yè)由國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)，目的是為了促使資源的有效配置和保證提供的產(chǎn)品符合消費(fèi)者的利益。但這并不意味著煙草專賣行業(yè)經(jīng)營(yíng)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)都具有國(guó)家壟斷性，即使具有國(guó)家壟斷性的業(yè)務(wù)也并不意味著必須采取行政計(jì)劃的方式安排生產(chǎn)。[14]如同上文分析中所指出的，搭售卷煙的根源在于客觀上暢銷煙與滯銷煙并存而且滯銷煙的銷售任務(wù)必須按計(jì)劃完成，這種并存的根源又在于卷煙的生產(chǎn)是以計(jì)劃為根據(jù)而不是以市場(chǎng)為導(dǎo)向。卷煙生產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)的計(jì)劃主導(dǎo)對(duì)市場(chǎng)的弊害以及滋生搭售的天然缺陷不再贅述，在此重點(diǎn)分析其對(duì)卷煙專賣行業(yè)本身產(chǎn)生的惡劣影響。由于卷煙生產(chǎn)以計(jì)劃指令為主導(dǎo)，卷煙生產(chǎn)企業(yè)就不需要考慮生產(chǎn)與銷售的對(duì)接，這樣其內(nèi)部也就失去了改進(jìn)卷煙生產(chǎn)、提高質(zhì)量、開拓市場(chǎng)之類的諸多動(dòng)力，造成這些企業(yè)生產(chǎn)效率低下，進(jìn)而從源頭上造成了煙草專賣行業(yè)的效率難以持續(xù)、大幅度提高。卷煙生產(chǎn)應(yīng)該以市場(chǎng)為導(dǎo)向，行政主管部門對(duì)卷煙生產(chǎn)履行的應(yīng)該是這樣一種職責(zé)：加強(qiáng)打擊假煙私煙以及無(wú)證生產(chǎn)的力度；督促卷煙生產(chǎn)企業(yè)提高產(chǎn)煙技術(shù)、降低焦油含量等等，為卷煙生產(chǎn)企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)良好的服務(wù)環(huán)境。

　　其次，明確禁止卷煙流通領(lǐng)域的地方保護(hù)主義行為，并規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任。在國(guó)家壟斷性行業(yè)中，極易出現(xiàn)地方保護(hù)主義行為。以煙草專賣行業(yè)為例，各個(gè)省際之間的地方保護(hù)主義十分嚴(yán)重，跨省的卷煙流動(dòng)困難重重，各種地稅壁壘和行政壁壘在全國(guó)的煙草市場(chǎng)上豎起了一道又一道“銅墻鐵壁”，進(jìn)而嚴(yán)重阻礙了卷煙產(chǎn)品的合理流通。地方保護(hù)主義還庇護(hù)了本地方內(nèi)的卷煙生產(chǎn)，使那些質(zhì)量差、標(biāo)準(zhǔn)低、價(jià)格高的卷煙和卷煙廠大行其道，嚴(yán)重破壞了自由公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。從一定程度上說(shuō)，地方保護(hù)主義行為也是滋生煙草公司搭售現(xiàn)象以及私開營(yíng)業(yè)部現(xiàn)象的一個(gè)根源。國(guó)家壟斷使壟斷性國(guó)有企業(yè)具有了市場(chǎng)支配地位，但這決不等于使這些企業(yè)濫用其支配地位從事限制競(jìng)爭(zhēng)行為也具有了正當(dāng)性。中國(guó)各行各業(yè)正處于由計(jì)劃向市場(chǎng)全面轉(zhuǎn)軌的時(shí)期，多年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在各個(gè)行業(yè)中都“劣跡斑斑”，特別是在壟斷性國(guó)有企業(yè)中，行政職能和經(jīng)濟(jì)職能的糾纏不清，“剪不斷，理還亂”的現(xiàn)象，地方保護(hù)主義難辭其咎。有鑒于此，在卷煙流通領(lǐng)域，必須加強(qiáng)對(duì)地方保護(hù)主義的進(jìn)一步規(guī)制，盡快實(shí)現(xiàn)全國(guó)卷煙流通市場(chǎng)的真正全面的統(tǒng)一。[15]

　　第三，在卷煙批發(fā)銷售領(lǐng)域，明確規(guī)定實(shí)行“模擬競(jìng)爭(zhēng)”，即在每一級(jí)煙草專賣的銷售領(lǐng)域，設(shè)置多家煙草公司經(jīng)營(yíng)批發(fā)業(yè)務(wù)，改變目前“一級(jí)一設(shè)”的格局，從而在卷煙批發(fā)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)模擬的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)必須明文禁止從事批發(fā)業(yè)務(wù)的煙草公司從事零售業(yè)務(wù)。在卷煙銷售領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，是規(guī)制煙草公司限制競(jìng)爭(zhēng)行為的最直接措施，也是用市場(chǎng)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制弱化煙草專賣行業(yè)過(guò)于強(qiáng)大的行政職能的一種有效途徑。這種“模擬競(jìng)爭(zhēng)”實(shí)質(zhì)上是一種“激勵(lì)性的管制機(jī)制”，它使經(jīng)營(yíng)卷煙批發(fā)業(yè)務(wù)的煙草公司彼此之間展開競(jìng)爭(zhēng)，從而提高服務(wù)質(zhì)量，改善服務(wù)環(huán)境，為卷煙零售戶以及廣大消費(fèi)者創(chuàng)造一個(gè)公平健康的市場(chǎng)環(huán)境。這種“模擬競(jìng)爭(zhēng)”機(jī)制在中國(guó)民航業(yè)的改革過(guò)程中取得了巨大成功，實(shí)踐和理論都已證明，這種“模擬競(jìng)爭(zhēng)”是切實(shí)可行并且行之有效的。[16]

　　但是，為了切實(shí)有效地對(duì)這些限制競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行規(guī)制，僅僅在實(shí)體法上羅列相關(guān)的法律責(zé)任是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須建設(shè)相應(yīng)的訴訟制度�！俺绦蚍ㄊ菍�(shí)體法的手段和方法，沒(méi)有程序法，實(shí)體法就無(wú)從實(shí)現(xiàn)；程序法是實(shí)體法發(fā)展的重要基礎(chǔ)，實(shí)體法的充實(shí)和發(fā)展依賴于程序法；程序法是法治的核心，程序法的完備程度標(biāo)志著一個(gè)國(guó)家法治化的實(shí)現(xiàn)程度�！盵17]對(duì)于這種限制競(jìng)爭(zhēng)行為，雖然我們可以從《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《煙草專賣法》以及其他相關(guān)法律法規(guī)中尋找到處罰的依據(jù)，但是卻缺乏與其相配套的訴訟程序。因?yàn)闊o(wú)論是民事、行政還是刑事訴訟，其調(diào)整對(duì)象都與這種限制競(jìng)爭(zhēng)行為引發(fā)的訴訟有很大區(qū)別。[18]類似的情況還出現(xiàn)在其他擾亂社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的案件、侵犯國(guó)有及集體所有資產(chǎn)案件和妨害國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)管理秩序的案件中，這些案件所形成的法律關(guān)系都迫切需要建立新的訴訟制度加以調(diào)整。這種新型的訴訟被大多數(shù)學(xué)者稱為“經(jīng)濟(jì)公益訴訟”，對(duì)這種新型訴訟的研究已經(jīng)成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法學(xué)和訴訟法學(xué)研究的前沿課題。限于篇幅，對(duì)這一問(wèn)題的基本理論不作系統(tǒng)闡述，下面只就其在煙草公司限制競(jìng)爭(zhēng)行為中的具體應(yīng)用作一些簡(jiǎn)單的探討：

　　1、關(guān)于經(jīng)濟(jì)公益訴訟主體的問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)公益訴訟法律關(guān)系的主體包括法院、當(dāng)事人和其他訴訟參與人。其中又以當(dāng)事人最為重要，特別是原告的資格問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)公益訴訟應(yīng)當(dāng)弱化對(duì)原告適格的要求，“經(jīng)濟(jì)公益訴訟的原告未必要求必須是與本案有直接利害關(guān)系的人”，“原告可以自己的名義提起訴訟，也可以國(guó)家的名義提起訴訟�！� [19]同時(shí)，共同訴訟、集團(tuán)訴訟等訴訟形式也可以廣泛應(yīng)用到經(jīng)濟(jì)公益訴訟中來(lái)。具體到煙草專賣的個(gè)案中，各個(gè)卷煙零售戶可以通過(guò)個(gè)別或聯(lián)合方式對(duì)實(shí)施限制競(jìng)爭(zhēng)行為的煙草公司提起訴訟，可將不同級(jí)別的煙草公司作為共同被告。對(duì)于提起訴訟的卷煙零售戶，無(wú)須要求其一定受到了特定的利益損害，只要存在煙草公司的限制競(jìng)爭(zhēng)行為即可。

　　2、關(guān)于經(jīng)濟(jì)公益訴訟中的舉證責(zé)任問(wèn)題。任何訴訟都必須涉及到舉證責(zé)任問(wèn)題。在經(jīng)濟(jì)公益訴訟中，由于通常情況下原告和被告力量懸殊，傳統(tǒng)的“誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”原則很多時(shí)候并不能夠保證原告的正當(dāng)訴訟請(qǐng)求，無(wú)法達(dá)到實(shí)質(zhì)上的公平。所以應(yīng)該適當(dāng)加強(qiáng)引進(jìn)“舉證責(zé)任倒置”原則，即只要原告指明加害行為和損害事實(shí)即可，而由實(shí)施抗辯的被告承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。具體到煙草公司的個(gè)案中，只要卷煙零售戶指明了煙草公司的搭售行為和私設(shè)營(yíng)業(yè)部行為的存在以及這些行為給他們?cè)斐傻膶?shí)際損害，煙草公司若不能對(duì)自己的行為作出合法的舉證，法院即應(yīng)當(dāng)依法追究有關(guān)煙草公司的法律責(zé)任。

　　最后需要指出的是，任何一種制度的建立都必須有相應(yīng)的基礎(chǔ)。公益訴訟源于羅馬法，是指一定的機(jī)關(guān)或公民為了維護(hù)公共利益，依法對(duì)違反法律法規(guī)，給國(guó)家、社會(huì)公益造成損害的行為提起訴訟，追究其法律責(zé)任的訴訟活動(dòng)。[20]所以，經(jīng)濟(jì)公益訴訟雖然與民事訴訟有著很大的區(qū)別，但是，對(duì)于經(jīng)濟(jì)公益訴訟制度的構(gòu)建，在一些方面是可以借鑒民事訴訟程序的，在程序機(jī)制建設(shè)許多方面，兩者并不必然排斥。比如一些基本原則和制度、主管和管轄、訴訟程序等方面，都有許多相似之處。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)公益訴訟的法制化建設(shè)有待進(jìn)一步探索，包括相應(yīng)審判庭的重新設(shè)置問(wèn)題，需要另行研究，在此不作論述。

　　注釋：

　　[1] “21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道”，2002年12月26日，第8版。

　　[2] 蘇力著：《送法下鄉(xiāng)――中國(guó)基層司法制度研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年出版，第10頁(yè)。

　　[3] 這里的“正當(dāng)性”、“合法性”都是針對(duì)理論研究而言，分別指研究的必要程度和科學(xué)程度。參見梁志平編：《法律的文化解釋》（增訂本），生活？讀書？新知三聯(lián)書店1998年第2版，第5頁(yè)。

　　[4] 資料來(lái)源：國(guó)家煙草專賣局主編：《中國(guó)煙草年鑒》（1998－1999版），經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社1999年出版，第38頁(yè)。

　　[5] J. Van Velsen，“Extended Case Method and Situational Analysis”，in A.L.Epstein（ed.），The Crafts of Anthropology （Tavistock，1968） pp.131，136. 轉(zhuǎn)引自[日]棚瀨孝雄著：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年出版，第5頁(yè)。

　　[6] 姜明安編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年聯(lián)合出版，第113頁(yè)。

　　[7] 蔣安著：《經(jīng)濟(jì)法理論研究新視點(diǎn)》，中國(guó)檢察出版社2002年出版，第111頁(yè)—115頁(yè)。

　　[8] 王全興著：《經(jīng)濟(jì)法基礎(chǔ)理論若干專題研究》，中國(guó)檢察出版社2002年出版，第483頁(yè)—485頁(yè)。

　　[9] [日]金澤良雄著《經(jīng)濟(jì)法概論

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