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我國環(huán)境影響評價制度中的公眾參與
我國環(huán)境影響評價制度中的公眾參與 摘 要:伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展,環(huán)境保護問題越來越得到人們的重視,環(huán)境影響評價制度也慢慢的在世界各國確立起來。公眾基于環(huán)境權(quán)和外部性理論有參與環(huán)境影響評價的權(quán)利,而且公眾參與環(huán)境保護的程度,直接體現(xiàn)了一個國家可持續(xù)發(fā)展的水平。我國環(huán)境影響評價制度有了一定的發(fā)展,相應(yīng)的法律法規(guī)也已經(jīng)出臺,但公眾參與環(huán)評的程度和影響還不大,我國環(huán)境影響評價制度中公眾參與的現(xiàn)狀,決定了其中還存在一些需要完善的地方。
關(guān)鍵詞:環(huán)境影響評價;公眾參與;環(huán)境權(quán)
1 公眾參與環(huán)境影響評價的理論基礎(chǔ)
1.1 環(huán)境權(quán)理念的提出
環(huán)境權(quán)是社會權(quán)的重要組成部分,它是指公民要求其所置環(huán)境資源具有基本生態(tài)功能的權(quán)利。環(huán)境權(quán)的提出和研究始于20世紀60年代,第21屆聯(lián)合國大會一致通過的《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》(1966)和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》指出了公民環(huán)境權(quán)的部分內(nèi)涵。緊接著美國密歇根大學的薩克斯教授提出“環(huán)境公共財產(chǎn)論”、“環(huán)境公共委托論”,于是有人便在“公共財產(chǎn)論”和“公共委托論”的基礎(chǔ)上提出了環(huán)境權(quán)的觀點,認為每一個公民都有在良好環(huán)境下生活的權(quán)利,公民的環(huán)境權(quán)是公民最基本的權(quán)利之一,應(yīng)該在法律上得到確認和保護。
公民環(huán)境權(quán),即公民對于其賴以生存、發(fā)展的環(huán)境所享有的一系列權(quán)利,它既是一項實體性權(quán)利,又是一項程序性權(quán)利。從實體權(quán)利方面看,它包括:①優(yōu)良環(huán)境享有權(quán),即公民有要求享受優(yōu)良環(huán)境的權(quán)利;②惡化環(huán)境拒絕權(quán),即公民有拒絕惡化環(huán)境的權(quán)利。程序性環(huán)境權(quán)是實體性環(huán)境權(quán)的重要保障,同時環(huán)境問題自身的專業(yè)性、技術(shù)性等特質(zhì)也需要程序性環(huán)境權(quán)與之契合。作為程序性的環(huán)境權(quán),其基本內(nèi)涵在于公眾參與國家的環(huán)境決策和權(quán)利受到侵害時的救濟。公眾參與環(huán)境決策權(quán)的具體內(nèi)容主要有環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境立法和行政執(zhí)法參與權(quán)以及環(huán)境訴訟權(quán)等。
公民環(huán)境權(quán)是一項社會權(quán)利也是人權(quán)的一部分,是公眾參與環(huán)境保護的一項基本權(quán)利,公眾參與環(huán)評則是其環(huán)境權(quán)的一項非常重要的內(nèi)容,在環(huán)評中,只有讓公眾參與到與其自身關(guān)系密切的環(huán)評工作中,使其權(quán)利真正的得到實現(xiàn),環(huán)評工作的開展才能順利。
1.2 外部性理論分析
外部性是指當不同的人效用函數(shù)和消費函數(shù)相互關(guān)聯(lián)時,由于他們相互施加了收益和成本而產(chǎn)生的收益和成本的非意愿轉(zhuǎn)移,它分為外部經(jīng)濟和外部不經(jīng)濟。具體到環(huán)評中,這種外部不經(jīng)濟表現(xiàn)為由于擬議行為作為一種人類活動會對環(huán)境造成一定的影響,所以擬議行為的實施者追求生產(chǎn)的最大化的同時,很可能會造成所涉公眾的效用函數(shù)的向下運動,效用減少,即產(chǎn)生了一種為了維護原效益而沒有得到定價的“外溢性”成本。在擬議行為的投資者在實施了擬議行為后不愿付出這部分“外溢性”成本,而強迫所涉公眾獨自承擔這種“外溢性”成本顯然是不經(jīng)濟的,而且容易形成雙方的對抗,使不經(jīng)濟擴大。在這個意義上,對擬議行動的環(huán)評的目的就是盡可能的減少擬議行動的外部不經(jīng)濟,這就必須吸收相關(guān)公眾參與到對擬議行動的環(huán)評中來,充分考慮相關(guān)公眾的意見,以決定擬議行動的實施與否和選擇最優(yōu)方案,這是公眾參與環(huán)評的經(jīng)濟根源。
2 公眾參與環(huán)境影響評價的現(xiàn)實狀況
2.1 我國公眾參與環(huán)評的立法現(xiàn)狀
20世紀90年代初,我國開始在環(huán)評制度中推行公眾參與,最早是1993年由國家計委、國家環(huán)保局、財政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強國際金融組織貸款建設(shè)項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》中,首次對公眾參與提出明確要求。
1996年,在修訂的《水污染防治法》第13條中規(guī)定環(huán)境影響報告書中應(yīng)當有建設(shè)項目所在地單位和居民的意見。隨后在《環(huán)境噪聲污染防治法》和《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》中也有了相同規(guī)定。在環(huán)評法出臺之前,由于缺乏具體的法律規(guī)定,我國環(huán)評中公眾參與的廣泛性和深度還處于較低水平。
2003年9月1日頒布實施的《環(huán)境影響評價法》(以下簡稱《環(huán)評法》)進一步完善了公眾參與制度,在公眾參與環(huán)評的范圍、程序和時機作了相應(yīng)的規(guī)定。緊接著,2006年3月18日正式施行的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)是中國環(huán)保領(lǐng)域的第一部公眾參與的規(guī)范性文件,為公眾參與環(huán)評提供了一個可靠的依據(jù),對環(huán)評法的實施中的公眾參與問題有了一個較詳盡和細致的規(guī)定,保障了公眾參與環(huán)評的切實可行。
2.2 公眾參與環(huán)保的現(xiàn)狀
據(jù)中國環(huán)境文化促進會發(fā)布的首個中國公眾環(huán)保民生指數(shù)顯示,盡管環(huán)保在近兩年成為了公眾關(guān)注的社會熱點,但公眾環(huán)保參與的程度還很低。僅有6.3%的公眾在最近三個月參加過環(huán)保活動;知道“12369”環(huán)境問題免費舉報電話的不足20%;環(huán)境信息下情上達的不通暢竟位居公眾最不滿意的環(huán)境問題之首。造成這種局面的根本原因,不僅僅是公眾環(huán)境意識程度較低,公眾缺乏獲得環(huán)境信息和參與環(huán)保事務(wù)的有效機制也是很重要的一部分原因。公眾參與環(huán)境保護的狀況是這樣,參與環(huán)評的狀況就更不用說了。正如圓明園湖底防滲工程環(huán)評聽證會我們可以看到,環(huán)評法的落實情況不太樂觀,公眾參與環(huán)評的制度顯然在很大一定程度上都沒有落到實處。
3 我國公眾參與環(huán)評制度中存在的不足
3.1 公眾可參與的環(huán)評的范圍較窄
在《環(huán)評法》中規(guī)定:“對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃” 和“對環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目”,才允許公眾參與評價�！稌盒修k法》限定了適用范圍為建設(shè)項目環(huán)評中的公眾參與,對于專項規(guī)劃的環(huán)評還是沿襲了《環(huán)評法》的規(guī)定,一方面要滿足這兩個條件才有可能讓公眾參與,這樣的限制過于嚴格,另一方面這樣的標準非常容易受項目和規(guī)劃編制機關(guān)的主觀因素的影響。另外對土地利用的有關(guān)規(guī)劃、區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃的環(huán)評只是建議性的規(guī)定,可以參照《暫行辦法》征求公眾意見。這種規(guī)定更是給本來參與環(huán)評范圍就很小的公眾加了一個“緊箍咒”。
3.2 公眾參與環(huán)評的可操作性存在欠缺
我國的環(huán)評機制起步較晚,發(fā)展還不成熟,在可操作性上還有欠缺。由于環(huán)評技術(shù)規(guī)范的不健全,還沒有具體明確規(guī)定不同項目類型、規(guī)模、復雜程度、敏感程度、占地面積、項目選擇公眾代表的人數(shù),采用何種調(diào)查方式、如何確保公眾的代表性。評價單位一般只是根據(jù)工作經(jīng)驗而定,難免忽略了一些公眾的意見。
3.3 公眾的環(huán)境知識儲備不足
公眾參與中各方面的群眾,由于文化程度的差異、環(huán)境保護意識的強弱以及社會背景和各自利益的不同,在環(huán)境保護與發(fā)展經(jīng)濟思想認識上存在一定的差距,較難以形成集中的意見。而且由于部分公眾不能正確理解發(fā)展、污染與環(huán)保之間的關(guān)系,對可持續(xù)發(fā)展觀的認識不科學,調(diào)查結(jié)果有時不能正確反映實際情況,這些都在很大程度上限制了環(huán)評目的的實現(xiàn)。
3.4 公眾參與環(huán)評的保障機制不完善我國的《環(huán)評法》和《暫行辦法》等都從實體法的角度規(guī)定了公眾參與環(huán)評的權(quán)利,但是如何來監(jiān)督和保障這些權(quán)利義務(wù)的實現(xiàn)呢?從當今我國的現(xiàn)狀來看,在我國現(xiàn)行的環(huán)評制度中,環(huán)保部門對環(huán)評機構(gòu)的監(jiān)督,主要靠行政手段。雖然《暫行辦法》明確規(guī)定了公眾有參與環(huán)評的權(quán)利,但是這里卻缺少相應(yīng)的監(jiān)管、問責機制,這一點在《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》中有一些規(guī)定,但是并不具體。如果規(guī)劃編制單位、項目建設(shè)單位及環(huán)評機構(gòu)對于公眾參與環(huán)評認識不足,如果他們的積極性調(diào)動不起來,在這個環(huán)評工作中不主動履行自己應(yīng)盡的義務(wù),誰來對他們進行問責。還有,當公眾的意見不一致,或者出現(xiàn)分歧的時候,誰來做最終的決斷?這在《暫行辦法》中無明確的規(guī)定。
4 對我國公眾參與環(huán)評制度的建議
4.1 出臺《環(huán)境影響評價技術(shù)導則——公眾參與》
《暫行辦法》第三十八條規(guī)定公眾參與環(huán)評的技術(shù)性規(guī)范,由《環(huán)境影響評價技術(shù)導則——公眾參與》規(guī)定。但是《暫行辦法》實行兩年多來,《環(huán)境影響評價技術(shù)導則——公眾參與》一直是“待字閨中”,這不得不讓《暫行辦法》的實施和技術(shù)操作大打折扣。而且,從現(xiàn)今的技術(shù)導則來看《環(huán)境影響評價技術(shù)導則——聲環(huán)境》等在環(huán)評的實踐中發(fā)揮了舉足輕重的左右,可見技術(shù)導則的重要性,特別是在我國公眾參與環(huán)評制度還不成熟的情況下。為了保障公眾參與環(huán)評的切實實現(xiàn)和避免像圓明園湖底防滲工程環(huán)評聽證會這種現(xiàn)實操作和法律脫軌的情況的重演,建議相關(guān)部門盡快出臺《環(huán)境影響評價技術(shù)導則——公眾參與》。
4.2 擴大公眾參與環(huán)評的范圍
公眾參與環(huán)評的基礎(chǔ)是環(huán)境權(quán)的存在和外部不經(jīng)濟可能出現(xiàn),因此,存在擬建項目中的可能出現(xiàn)的外部不經(jīng)濟和公民環(huán)境權(quán),公眾就有必要參與擬建項目的環(huán)評。我國目前法律的限定顯然不利于公眾環(huán)境權(quán)的實現(xiàn),存在環(huán)評就應(yīng)該存在公眾參與。環(huán)評的目的是實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,預防因規(guī)劃和建設(shè)項目實施后對環(huán)境造成不良影響,促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。而在對環(huán)境的不良影響中,公眾是最直接的受害者,而且受害最嚴重,因此,環(huán)評中必定要求所涉公眾參與,即每一個環(huán)評中都需要公眾反應(yīng)他們的意見,參與到其中,為其利益而行使合法權(quán)利。
4.3 提高公眾的環(huán)保知識和意識
一方面要求社會組織和政府多開展宣傳,積極利用各種媒體(如報紙、電視、廣播、互聯(lián)網(wǎng)等)加大宣傳力度,逐漸提高公眾的環(huán)保知識及環(huán)保參與意識,使環(huán)保意識由教育強化成一種習慣,從而使環(huán)保參與成為一種自覺行為。同時也要幫助公眾改變觀念,由高消費向“生態(tài)消費”轉(zhuǎn)變,建立科學的環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展觀。另一方面要求公眾注重自身對環(huán)境的關(guān)注、對自身環(huán)保素質(zhì)和環(huán)保法律知識掌握程度的提高,真正用科學的公正的眼光看待環(huán)評和自己的權(quán)利。
4.4 建立權(quán)利保障機制和媒體監(jiān)督機制
從司法救濟角度來講,在相關(guān)的法律中,結(jié)合我國的具體情況,引進公民的環(huán)境訴訟權(quán)利的規(guī)定,賦予其獲得因其權(quán)利受到侵犯而額外支付的沒有定價的“外溢性”成本的權(quán)利,提高違法成本,使公眾的環(huán)境權(quán)能得到有效的司法保障。另外,介于媒體在社會生活中的特殊地位和特殊作用和環(huán)評中對被評價項目和規(guī)劃的信息披露的要求,建議在公眾參與環(huán)評中借用媒體的監(jiān)督和宣傳作用。
參考文獻
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