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新時(shí)期的土地利用總體規(guī)劃
新時(shí)期的土地利用總體規(guī)劃 通過回顧土地利用總體規(guī)劃的歷史變化過程,分析現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的問題和矛盾,提出新一輪規(guī)劃修編中需要解決的問題和一些編制方法。
關(guān)鍵詞:土地規(guī)劃 修編 探討
土地利用總體規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置和部門間合理分配的有效方式,是落實(shí)土地管理法的重要手段。隨著土地管理作為國(guó)家宏觀調(diào)控手段運(yùn)用的不斷深入,不可避免地對(duì)作為土地管理依據(jù)的土地利用總體規(guī)劃編制提出更高要求,正值現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃修編之際,對(duì)規(guī)劃修編方法進(jìn)行探討,具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
一、 土地利用總體規(guī)劃的發(fā)展歷程
第一輪覆蓋全國(guó)范圍的土地利用總體規(guī)劃編制工作于1987年開始展開,到1992年前后在全國(guó)普遍推開,規(guī)劃的目標(biāo)年為2000年。該輪規(guī)劃主要思路是借鑒農(nóng)業(yè)區(qū)劃成果、國(guó)土規(guī)劃成果和聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織(FAO)《土地利用規(guī)劃指南》,以控制建設(shè)用地總規(guī)模,協(xié)調(diào)各部門用地需求為重點(diǎn),提出實(shí)現(xiàn)“一保吃飯,二保建設(shè)”的規(guī)劃目標(biāo)。
第二輪土地利用總體規(guī)劃是在1997年全國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和嚴(yán)格保護(hù)耕地的環(huán)境和政策背景下,結(jié)合中央《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》和修訂《土地管理法》的需要,在全國(guó)范圍內(nèi)開展了第二輪土地利用總體規(guī)劃的修編工作(即現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃)。該輪規(guī)劃基期年為1997年,規(guī)劃目標(biāo)年為2010年,并遠(yuǎn)景展望至2030年。其重要特點(diǎn)是形成了一套較為成熟的土地利用總體規(guī)劃編制技術(shù)路線和規(guī)程及規(guī)劃控制指標(biāo)體系,建立了鄉(xiāng)、縣、市、省和國(guó)家的五級(jí)土地利用規(guī)劃體系和管理方法,為保護(hù)耕地尤其是強(qiáng)化對(duì)基本農(nóng)田的保護(hù),節(jié)約利用土地資源,合理控制建設(shè)用地規(guī)模特別是規(guī)劃建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量,兼顧社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益的統(tǒng)一,保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
第一、二輪土地利用總體規(guī)劃的編制與實(shí)施,加強(qiáng)了對(duì)耕地尤其是基本農(nóng)田的保護(hù),保障了經(jīng)濟(jì)建設(shè)合理的用地需求,一定程度上帶動(dòng)了區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展,優(yōu)化了生產(chǎn)力布局,提升了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量,改善了生態(tài)環(huán)境建設(shè),促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。但是由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和政策制度因素的影響導(dǎo)致規(guī)劃適用性不足,規(guī)劃管理的風(fēng)險(xiǎn)與難度加大,由于在規(guī)劃理念上過分強(qiáng)調(diào)對(duì)農(nóng)用地,特別是耕地的保護(hù),對(duì)保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須的建設(shè)用地強(qiáng)調(diào)不夠,對(duì)生態(tài)環(huán)境變化的影響和需求研究不多,對(duì)社會(huì)的變化和需求考慮的不多,沒有將土地利用規(guī)劃作為促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展,保護(hù)生態(tài)環(huán)境,協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系,貫徹土地可持續(xù)利用的基本手段。土地利用規(guī)劃理論體系,沒有從宏觀(哲學(xué)層次、科學(xué)層次)到微觀(技術(shù)層次)的系統(tǒng)理論,而是諸多理論混雜,讓人無所適從,規(guī)劃編制研究和學(xué)科建設(shè)嚴(yán)重落后于規(guī)劃實(shí)踐,已明顯制約了規(guī)劃工作的發(fā)展。
二、新的規(guī)劃理念和理論
在新的形勢(shì)下,面對(duì)參與國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的新要求,新一輪土地利用總體規(guī)劃修編應(yīng)當(dāng)有新的規(guī)劃理念、規(guī)劃理論、規(guī)劃方法,才能完成歷史賦予我們的使命。
1. 新的規(guī)劃理念:理性發(fā)展
新一輪土地利用總體規(guī)劃應(yīng)該按照“五個(gè)統(tǒng)籌”的要求,在確定規(guī)劃指導(dǎo)思想、原則、規(guī)劃目標(biāo)、建設(shè)用地指標(biāo)分配時(shí),妥善處理好“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與資源保護(hù)”、“人與自然和諧發(fā)展”等方面的關(guān)系,在規(guī)劃修編的操作過程中樹立全局觀念、彈性觀念和動(dòng)態(tài)觀念。在確定規(guī)劃的目標(biāo)時(shí),必須緊緊圍繞人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展這一中心議題,由經(jīng)濟(jì)發(fā)展的單目標(biāo)模式向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的多目標(biāo)模式轉(zhuǎn)變,保證土地資源永續(xù)利用,真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、社會(huì)進(jìn)步目標(biāo)和生態(tài)環(huán)境改善目標(biāo)的高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
2.新的規(guī)劃理論:空間規(guī)劃、可持續(xù)發(fā)展
為適應(yīng)新形勢(shì)和新的規(guī)劃指導(dǎo)思想的需要,新一輪土地利用總體規(guī)劃修編應(yīng)大膽借鑒和吸收相鄰學(xué)科如城市規(guī)劃、地理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、環(huán)境科學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)等的相關(guān)理論。
(1)空間規(guī)劃理論
土地利用規(guī)劃,是綜合協(xié)調(diào)資源供需矛盾,統(tǒng)籌土地利用結(jié)構(gòu)、布局和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的中長(zhǎng)期空間規(guī)劃�？臻g規(guī)劃最基本的特征是地域性。上輪土地利用總體規(guī)劃采用的基本模式為“用地指標(biāo)調(diào)控與規(guī)劃分區(qū)相結(jié)合”,其著重強(qiáng)調(diào)的是規(guī)劃對(duì)用地?cái)?shù)量的指標(biāo)要求,而缺乏空間布局約束,在規(guī)劃的分區(qū)方案中,對(duì)分區(qū)內(nèi)部土地利用的要求過于籠統(tǒng),不能承擔(dān)起有效的控制分區(qū)內(nèi)部用地的功能。
因此,新一輪土地利用總體規(guī)劃修編應(yīng)借鑒西方空間規(guī)劃的理論如:“田園城市”理論、“綠化帶”制度、中心地域理論、“開發(fā)軸系統(tǒng)”理論等,根據(jù)國(guó)家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略,按照資源稟賦和區(qū)位比較優(yōu)勢(shì),完善土地利用總體規(guī)劃等空間規(guī)劃和各專項(xiàng)規(guī)劃,并制定相應(yīng)的土地利用和供應(yīng)政策,進(jìn)而充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用,有效地整合資源,優(yōu)化空間布局,促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的分工協(xié)作和協(xié)調(diào)發(fā)展。規(guī)劃修編要由上輪主要分配建設(shè)用地指標(biāo)、定建設(shè)用地規(guī)模與速度向控制環(huán)境容量、開發(fā)時(shí)序、控制建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變。本輪的土地利用規(guī)劃應(yīng)該是在協(xié)調(diào)和平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公眾利益、環(huán)境以及規(guī)劃部門等各方利益的前提下的空間規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)著重注意農(nóng)用地,特別是基本農(nóng)田,各類建設(shè)用地,生態(tài)環(huán)境保護(hù)用地的空間安排和布局,確定其開發(fā)利用時(shí)序,并通過較大比例尺的地圖如用1:1萬確定城鎮(zhèn)合理發(fā)展邊界,引導(dǎo)地方政府提高城區(qū)建筑密度,實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有城區(qū)土地利用效率的最大化,保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境和基本農(nóng)田,從而解決城鎮(zhèn)無序擴(kuò)張、優(yōu)質(zhì)農(nóng)地嚴(yán)重流失等問題。
(2)可持續(xù)發(fā)展理論
可持續(xù)發(fā)展是指一種既滿足當(dāng)代人的需要, 又不損害后代滿足其未來需求能力的發(fā)展。其中最本質(zhì)的問題是不損及我們所依賴的資源與環(huán)境。而土地是人類賴以生存的寶貴資源, 在正確的管理下, 可以不斷更新和利用。反之, 它會(huì)退化、耗竭。故對(duì)土地的開發(fā)利用, 要限制在土地人口承載力的限度內(nèi), 同時(shí)采用人工生態(tài)措施(包括鄰域或更大的區(qū)域) , 確保土地持續(xù)利用。
目前,土地資源可持續(xù)利用與土地利用規(guī)劃有機(jī)結(jié)合研究的國(guó)際趨向表現(xiàn)為應(yīng)用生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)研究土地利用規(guī)劃,使經(jīng)濟(jì)生態(tài)化,生態(tài)經(jīng)濟(jì)化,協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境與土地利用之間的關(guān)系,保持良好的生態(tài)環(huán)境與土地利用之間的關(guān)系,在保持良好的生態(tài)環(huán)境條件下促進(jìn)土地利用的合理化。
土地是一切社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)和資源,同時(shí)也是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。任何土地利用規(guī)劃的目標(biāo)無非是建設(shè)發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)、健康的環(huán)境和高質(zhì)量的生活,因此強(qiáng)調(diào)人與環(huán)境“和諧相處” 、“不可再生資源永續(xù)利用”的可持續(xù)發(fā)展也就應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前我國(guó)土地利用規(guī)劃的主題。在制定土地利用規(guī)劃過程中把土地可持續(xù)利用的思想和理念貫徹進(jìn)去,實(shí)現(xiàn)土地生產(chǎn)力的持續(xù)增長(zhǎng)和穩(wěn)定性,保證土地資源潛力和防止土地退化,并具有良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益,即達(dá)到生態(tài)合理性、經(jīng)濟(jì)有效性和社會(huì)可接受性。
三、新的規(guī)劃方法
要做好新一輪土地利用總體規(guī)劃修編,除了要用新的規(guī)劃理念、規(guī)劃理論外,應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃修編的要求,嘗試采用一些新的規(guī)劃方法。
1.評(píng)價(jià)方法
規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià):按照國(guó)土資源部的要求,在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編前,各地必須對(duì)上輪規(guī)劃的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià),做出是否進(jìn)行規(guī)劃修編的結(jié)論性的意見。從目前開展的情況來看,效果并不理想,原因是國(guó)土資源部并沒有給出一個(gè)較為詳細(xì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法,各地只能按照自己的理解進(jìn)行,表格、數(shù)據(jù)五花八門,無法進(jìn)行匯總和統(tǒng)計(jì)。因此,有必要統(tǒng)一和規(guī)范土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法。
環(huán)境影響評(píng)價(jià):按照我國(guó)去年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的要求,土地利用總體規(guī)劃也要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。但如何進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)價(jià)目前還缺乏具體的規(guī)程和辦法,還需要進(jìn)行統(tǒng)一和規(guī)范。
2.系統(tǒng)工程方法
土地利用總體規(guī)劃是著眼于調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的高層次、綜合性的規(guī)劃。土地是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本物質(zhì)載體,是國(guó)家最主要、可調(diào)控的資源,這一特點(diǎn)決定了土地利用規(guī)劃在更高層次、更寬領(lǐng)域發(fā)揮作用的必要性和有效性。土地利用總體規(guī)劃編制的過程是多目標(biāo)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)過程。因此,在規(guī)劃過程中采用以數(shù)學(xué)模型為主要手段的系統(tǒng)優(yōu)化方法就成為必然�？梢赃\(yùn)用不同的規(guī)劃方法來解決,按這樣的思路,規(guī)劃的適用性會(huì)大大提高,規(guī)劃對(duì)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一定會(huì)有很好的保障作用和促進(jìn)作用。
3.應(yīng)用地理信息(3S)技術(shù)
本輪規(guī)劃修編要在地籍?dāng)?shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上建立土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫和土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng),作為修訂規(guī)劃成果的主要載體,使規(guī)劃修編與規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)同步進(jìn)行,提高規(guī)劃管理水平,從而提升整體規(guī)劃的技術(shù)水平。
這兩個(gè)數(shù)據(jù)庫和規(guī)劃管理信息系統(tǒng)的建設(shè)應(yīng)當(dāng)以地理信息技術(shù)為基礎(chǔ),重點(diǎn)普及遙感技術(shù)、GIS 技術(shù)、GPS技術(shù)等現(xiàn)代化手段, 使土地規(guī)劃從野外調(diào)查、資料搜集、信息處理、計(jì)算模擬、規(guī)劃成圖到監(jiān)督實(shí)施全過程實(shí)現(xiàn)信息化。同時(shí), 基于土地規(guī)劃中需要解決的許多問題如資源優(yōu)化配置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)同人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展等, 因此, 要特別重視將決策支持系統(tǒng)技術(shù)引入土地規(guī)劃, 通過人- 機(jī)交互系統(tǒng), 為決策者對(duì)半結(jié)構(gòu)化問題進(jìn)行有效決策支持, 提高決策的透明度與決策的科學(xué)性。
4.公眾參與
土地利用總體規(guī)劃作為國(guó)家的宏觀規(guī)劃,其編制應(yīng)該是各級(jí)人民政府的事情,而不是國(guó)土資源管理部門的部門規(guī)劃,因此,規(guī)劃的編制應(yīng)由政府主導(dǎo),各有關(guān)部門、有關(guān)專家和相關(guān)社會(huì)群體共同參與,規(guī)劃的主體要由以政府各職能部門和規(guī)劃管理部門為主向以政府規(guī)劃部門和社會(huì)重要研究機(jī)構(gòu)為主轉(zhuǎn)變。公眾參與不僅是像上輪規(guī)劃一樣為了提供信息資料,而是要參與規(guī)劃目標(biāo)、指標(biāo)的分配和確定,規(guī)劃方案的擬定、協(xié)商和協(xié)調(diào)。
四、還需要把握的幾點(diǎn)
1.必須尋找一個(gè)能夠滿足土地利用總體規(guī)劃管理功能的地理信息系統(tǒng)平臺(tái);
2.土地利用規(guī)劃體系中的各級(jí)規(guī)劃必須在同一個(gè)平臺(tái)上聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行;
3.可以與土地管理其他業(yè)務(wù)工作數(shù)據(jù)成果順利接口;
4.必須能夠按需要的時(shí)段要求,及時(shí)動(dòng)態(tài)反映規(guī)劃實(shí)施情況,如規(guī)劃指標(biāo)定位情況、規(guī)劃指標(biāo)使用數(shù)量、規(guī)劃發(fā)展實(shí)施空間情況等;
5.運(yùn)行和養(yǎng)護(hù)成本低廉,操作界面親切
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