在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，“征收拆遷”成為當(dāng)下關(guān)注度高且又十分敏感的詞匯。最高法相繼發(fā)布了兩批次征收拆遷典型案例，旨在通過(guò)訴訟監(jiān)督，“倒逼”行政機(jī)關(guān)及時(shí)糾正在征收拆遷中的違法行為，切實(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政管理相對(duì)人訴權(quán)、產(chǎn)權(quán)的雙重保護(hù)。

62歲的羅毅山（化名）站在被推倒的房屋前淚流滿面，他的兒子不停地催促羅毅山離開(kāi)。盡管知道自己的房屋會(huì)被拆遷，但這棟房屋承載著羅毅山太多的人生回憶——孩子的出生地，老伴的故去之所，隨著房屋的消失都將泯沒(méi)于此。

2016年年初的時(shí)候，羅毅山就知道自己家所在的位置要成為新開(kāi)發(fā)區(qū)，他明白最終要離開(kāi)這片土地了。同村的劉善（化名）因不滿拆遷補(bǔ)償正與政府打官司。對(duì)此，羅毅山更想早點(diǎn)安穩(wěn)下來(lái)，不愿意“折騰”。

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化進(jìn)展的加速，一些老舊村莊、城市的重新規(guī)劃和整理納入了這一進(jìn)程中，使“征收拆遷”成為當(dāng)下關(guān)注度高且又十分敏感的詞匯，由此產(chǎn)生了個(gè)體利益與公共利益的碰撞，并延伸出了大量的糾紛。

據(jù)最高人民法院調(diào)研統(tǒng)計(jì)，2015年、2016年、2017年，全國(guó)法院一審受理征收拆遷類(lèi)訴訟分別約為2.9萬(wàn)件、3.1萬(wàn)件及3.9萬(wàn)件，占當(dāng)年行政訴訟案件總量的13%、14%和17%左右。這組數(shù)據(jù)說(shuō)明，征收拆遷仍是社會(huì)矛盾的集中領(lǐng)域。

為了滿足老百姓的個(gè)體利益，更是讓依法執(zhí)政的法治理念深入權(quán)力機(jī)關(guān)，2014年8月29日最高人民法院發(fā)布了第一批征收拆遷典型案例，今年5月15日又發(fā)布了第二批典型案例。

這些案例的典型性不僅對(duì)于法院正確履職、統(tǒng)一裁判尺度有重要作用，更是通過(guò)訴訟監(jiān)督，“倒逼”行政機(jī)關(guān)及時(shí)糾正在征收拆遷中的違法行為，同時(shí)確認(rèn)行政機(jī)關(guān)合法行為的效力，切實(shí)實(shí)現(xiàn)了對(duì)行政管理相對(duì)人訴權(quán)、產(chǎn)權(quán)的雙重保護(hù)。

被告是誰(shuí)？法院要智慧判定

江蘇省泰興市泰興鎮(zhèn)（現(xiàn)濟(jì)川街道）南郊村張堡二組的村民陸繼堯在取得村里138平方米的集體土地使用權(quán)并辦理了相關(guān)證件，這個(gè)勤懇的農(nóng)民除了在該地塊上出資建房外，還在房屋北側(cè)未領(lǐng)取權(quán)證的空地上栽種樹(shù)木，建設(shè)附著物。

2015年12月9日上午，陸繼堯后院內(nèi)的樹(shù)木被人鏟除，道路、墩柱及圍欄被人破壞，拆除物被運(yùn)離現(xiàn)場(chǎng)。當(dāng)時(shí)有濟(jì)川街道辦事處（以下簡(jiǎn)稱(chēng)街道辦）的工作人員在場(chǎng)。此外，作為陸繼堯持有權(quán)證地塊上房屋的動(dòng)遷主體，街道辦曾多次與其商談房屋的動(dòng)遷情況，其間也涉及房屋后院的搬遷事宜。

陸繼堯認(rèn)為，在無(wú)任何法律文書(shū)為依據(jù)、未征得其同意的情況下，街道辦將后院拆除搬離的行為違法，故以街道辦為被告訴至法院，請(qǐng)求判決確認(rèn)拆除后院的行為違法，并恢復(fù)原狀。

泰州醫(yī)藥高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)人民法院一審認(rèn)為，涉案附著物被拆除時(shí)，街道辦有工作人員在場(chǎng)，盡管其辯稱(chēng)系因受托征收項(xiàng)目在附近，并未實(shí)際參與拆除活動(dòng)，但未提交任何證據(jù)予以證明。經(jīng)查，陸繼堯房屋及地上附著物位于街道辦的行政轄區(qū)內(nèi)，街道辦在強(qiáng)拆當(dāng)天日間對(duì)有主的地上附著物采取了有組織的拆除運(yùn)離，且街道辦亦實(shí)際經(jīng)歷了該次拆除活動(dòng)。作為陸繼堯所建房屋的動(dòng)遷主體，街道辦具有推進(jìn)動(dòng)遷工作，拆除非屬動(dòng)遷范圍之涉案附著物的動(dòng)因，故從常理來(lái)看，街道辦稱(chēng)系單純目擊而非參與的理由難以成立。據(jù)此，在未有其他主體宣告實(shí)施拆除或承擔(dān)責(zé)任的情況下，可以推定街道辦系該次拆除行為的實(shí)施主體。

一審法院遂認(rèn)定街道辦為被告，確認(rèn)其拆除陸繼堯房屋北側(cè)地上附著物的行為違法。一審判決后，原、被告雙方均未提起上訴。

最高法行政庭副庭長(zhǎng)王振宇介紹，不動(dòng)產(chǎn)征收當(dāng)中最容易出現(xiàn)的問(wèn)題是，片面追求行政效率而犧牲正當(dāng)程序，甚至不作書(shū)面決定就直接強(qiáng)拆房屋的事實(shí)行為也時(shí)有發(fā)生。強(qiáng)制拆除房屋以事實(shí)行為面目出現(xiàn)，往往會(huì)給相對(duì)人尋求救濟(jì)造成困難。按照行政訴訟法的規(guī)定，起訴人證明被訴行為系行政機(jī)關(guān)而為是起訴條件之一，但是由于行政機(jī)關(guān)在強(qiáng)制拆除之前并未制作、送達(dá)任何書(shū)面法律文書(shū)，相對(duì)人要想獲得行為主體的相關(guān)信息和證據(jù)往往很難。如何在起訴階段證明被告為誰(shuí)，有時(shí)成為制約公民、法人或者其他組織行使訴權(quán)的主要因素，尋求救濟(jì)就會(huì)陷入僵局。如何破局？如何做到既合乎法律規(guī)定，又充分保護(hù)訴權(quán)，讓人民群眾感受到公平正義，就是人民法院必須回答的問(wèn)題。本案中，人民法院注意到強(qiáng)拆行為系動(dòng)遷的多個(gè)執(zhí)法階段之一，通過(guò)對(duì)動(dòng)遷全過(guò)程和有關(guān)規(guī)定的分析，得出被告街道辦具有推進(jìn)動(dòng)遷和強(qiáng)拆房屋的動(dòng)因，為行為主體的推定奠定了事理和情理的基礎(chǔ)，為案件處理創(chuàng)造了情理法結(jié)合的條件。

王振宇解釋?zhuān)�在行政�?zhí)法不規(guī)范造成相對(duì)人舉證困難的情況下，人民法院不宜簡(jiǎn)單以原告舉證不力為由拒之門(mén)外，在此類(lèi)案件中要格外關(guān)注訴權(quán)保護(hù)。另外事實(shí)行為是否系行政機(jī)關(guān)而為，人民法院應(yīng)當(dāng)從基礎(chǔ)事實(shí)出發(fā)，結(jié)合責(zé)任政府、誠(chéng)信政府等法律理念和生活邏輯作出合理判斷。

最高人民法院行政庭審判長(zhǎng)于泓告訴記者，最高人民法院2012年出臺(tái)了《關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定》。陸繼堯的訴訟，法院在審查未作書(shū)面決定直接強(qiáng)制拆除房屋的事實(shí)行為時(shí)，合理分配舉證責(zé)任解決了原告在起訴階段證明被告是誰(shuí)這一制約公民、法人或者其他組織行使訴權(quán)的難題，通過(guò)對(duì)動(dòng)遷全過(guò)程和有關(guān)規(guī)定的分析得出街道辦是適格被告的結(jié)論，既合乎法律規(guī)定，又充分保護(hù)訴權(quán)，讓人民群眾感受到公平正義。

如何補(bǔ)償？法院應(yīng)適度審查

2015年4月8日，吉林省永吉縣人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)永吉縣政府）作出房屋征收決定，決定對(duì)相關(guān)的棚戶區(qū)實(shí)施改造，同日發(fā)布永政告字（2015）1號(hào)《房屋征收公告》并張貼于拆遷范圍內(nèi)的公告欄。永吉縣龍達(dá)物資經(jīng)銷(xiāo)處（以下簡(jiǎn)稱(chēng)經(jīng)銷(xiāo)處）所在地段處于征收范圍。

2015年4月27日至29日，永吉縣房屋征收經(jīng)辦中心作出選定評(píng)估機(jī)構(gòu)的實(shí)施方案，并于4月30日召開(kāi)選定大會(huì)，確定改造項(xiàng)目的評(píng)估機(jī)構(gòu)。2015年9月15日，永吉縣政府依據(jù)評(píng)估結(jié)果作出永政房征補(bǔ)（2015）3號(hào)房屋征收補(bǔ)償決定。經(jīng)銷(xiāo)處認(rèn)為，該征收補(bǔ)償決定存在認(rèn)定事實(shí)不清、程序違法，評(píng)估機(jī)構(gòu)的選定程序和適用依據(jù)不合法，評(píng)估價(jià)格明顯低于市場(chǎng)價(jià)格等諸多問(wèn)題，故以永吉縣政府為被告訴至法院，請(qǐng)求判決撤銷(xiāo)上述房屋征收補(bǔ)償決定。

吉林市中級(jí)人民法院一審認(rèn)為，被訴房屋征收補(bǔ)償決定依據(jù)的評(píng)估報(bào)告從形式要件看，分別存在沒(méi)有評(píng)估師簽字，未附帶設(shè)備、資產(chǎn)明細(xì)或者說(shuō)明，未標(biāo)注或者釋明被征收人申請(qǐng)復(fù)核評(píng)估的權(quán)利等不符合法定要求的形式問(wèn)題；從實(shí)體內(nèi)容看，在對(duì)被征收的附屬物評(píng)估和資產(chǎn)、設(shè)備評(píng)估上均存在評(píng)估漏項(xiàng)的問(wèn)題。上述評(píng)估報(bào)告明顯缺乏客觀性、公正性，不能作為被訴房屋征收補(bǔ)償決定的合法依據(jù)。遂判決撤銷(xiāo)被訴房屋征收補(bǔ)償決定，責(zé)令永吉縣政府60日內(nèi)重新作出行政行為。永吉縣政府不服提起上訴，吉林省高級(jí)人民法院二審以與一審相同的理由判決駁回上訴、維持原判。

王振宇說(shuō)，在征收拆遷案件當(dāng)中，評(píng)估報(bào)告作為確定征收補(bǔ)償價(jià)值的核心證據(jù)，人民法院能否依法對(duì)其進(jìn)行有效審查，已經(jīng)在很大程度上決定著案件能否得到實(shí)質(zhì)解決，被拆遷人的合法權(quán)益能否得到充分保障。本案中，人民法院對(duì)評(píng)估報(bào)告的審查是嚴(yán)格的、到位的，因而效果也是好的。在認(rèn)定涉案評(píng)估報(bào)告存在遺漏評(píng)估設(shè)備、沒(méi)有評(píng)估師的簽字蓋章、未附帶資產(chǎn)設(shè)備的明細(xì)說(shuō)明、未告知申請(qǐng)復(fù)核的評(píng)估權(quán)利等系列問(wèn)題之后，對(duì)這些問(wèn)題的性質(zhì)作出評(píng)估，得出了兩個(gè)結(jié)論。一是評(píng)估報(bào)告不具備合法的證據(jù)形式，不能如實(shí)地反映被征收人的財(cái)產(chǎn)情況。二是據(jù)此認(rèn)定評(píng)估報(bào)告缺乏客觀公正性、不具備合法效力。在上述論理基礎(chǔ)上撤銷(xiāo)了被訴房屋征收補(bǔ)償決定并判令行政機(jī)關(guān)限期重作。本案對(duì)評(píng)估報(bào)告所進(jìn)行的適度審查，可以作為此類(lèi)案件的一種標(biāo)桿。

法院應(yīng)依法公正審理財(cái)產(chǎn)

征收征用案件

針對(duì)法院公布的典型案例，最高人民法院行政庭庭長(zhǎng)黃永維認(rèn)為，無(wú)論是征收農(nóng)村集體土地，還是征收城市國(guó)有土地上房屋，都事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)和民生保障。增進(jìn)民生福祉是國(guó)家發(fā)展的根本目的。全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，要求行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法實(shí)踐中運(yùn)用法治思維和法治手段，把“嚴(yán)格、規(guī)范、文明”執(zhí)法落實(shí)到實(shí)處，持續(xù)保障人民群眾的獲得感、幸福感和安全感。地方政府既要完成好征收拆遷任務(wù)，保障建設(shè)項(xiàng)目及時(shí)用地，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)跨越式發(fā)展，還要保障被征收群眾的合法權(quán)益，維護(hù)好社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

于泓說(shuō)，征收拆遷案件常常面臨公共利益與私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的平衡問(wèn)題。如何在現(xiàn)有法律框架內(nèi)平衡二者關(guān)系，切實(shí)化解矛盾，是當(dāng)前行政審判面臨的主要責(zé)任之一。2016年11月4日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見(jiàn)》明確指出，完善土地、房屋等財(cái)產(chǎn)征收征用法律制度，合理界定征收征用適用的公共利益范圍，不將公共利益擴(kuò)大化，細(xì)化規(guī)范征收征用法定權(quán)限和程序。最高人民法院也同期出臺(tái)了《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作用切實(shí)加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)的意見(jiàn)》，明確要求依法公正審理財(cái)產(chǎn)征收征用案件，維護(hù)被征收征用者的合法權(quán)益。

于泓告訴記者，在審理征收拆遷類(lèi)案件過(guò)程中，人民法院通過(guò)合理界定公共利益范圍，審查涉案征收項(xiàng)目是否合乎公益要求和比例原則，堅(jiān)決防止公共利益擴(kuò)大化。為切實(shí)保障民眾的知情權(quán)，遵循及時(shí)合理補(bǔ)償原則，完善國(guó)家補(bǔ)償制度，人民法院將依法公正審理征收補(bǔ)償協(xié)議等案件，達(dá)到通過(guò)補(bǔ)償復(fù)原被征收人因征收而受損的權(quán)益的目的，充分保護(hù)被征收人的合法權(quán)益，促進(jìn)法治政府和政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)。

另外，黃永維說(shuō)，為更好地保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，最高人民法院爭(zhēng)取盡快出臺(tái)有關(guān)國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償?shù)乃痉ń忉專(zhuān)�明晰司法�?shí)踐中的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題，統(tǒng)一裁判尺度，進(jìn)一步明確補(bǔ)償?shù)姆秶�、形式和�?biāo)準(zhǔn)，給予被征收征用者公平合理補(bǔ)償，保障人民群眾安居樂(lè)業(yè)，為改革開(kāi)放保駕護(hù)航。