作為規(guī)范企業(yè)破產(chǎn)程序、公平清理債權(quán)債務(wù)、保護(hù)債權(quán)人和債務(wù)人合法權(quán)益的企業(yè)破產(chǎn)法，至今已經(jīng)走過(guò)11個(gè)年頭。然而，11年來(lái)，實(shí)施情況卻與當(dāng)年的立法預(yù)期相距甚遠(yuǎn)。

□本社見習(xí)記者 孫夢(mèng)凡

自2007年6月1日實(shí)施至今的《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》（簡(jiǎn)稱企業(yè)破產(chǎn)法），已經(jīng)走過(guò)了11個(gè)年頭。但是，11年的實(shí)施過(guò)程卻不盡如人意。

2017年12月20日，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)行了部署，提出要深化要素市場(chǎng)化配置改革，重點(diǎn)在“破”“立”“降”上下功夫。要大力破除無(wú)效供給，把處置“僵尸企業(yè)”作為重要抓手，推動(dòng)化解過(guò)剩產(chǎn)能，顯示出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的堅(jiān)定決心。

當(dāng)深化改革的重?fù)?dān)傳壓到破產(chǎn)法身上，這部“落灰”的法律又重新受到重視，但當(dāng)下的政策性利好能否打破破產(chǎn)法實(shí)施的僵局，讓破產(chǎn)法走上健康、有效、良性循環(huán)的軌道，依然有待觀望。

破產(chǎn)法實(shí)施效果不盡如人意

從2007年實(shí)施至今，企業(yè)破產(chǎn)法在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中到底扮演了怎樣的角色？

“整體來(lái)說(shuō)，企業(yè)破產(chǎn)法實(shí)施的效果并不盡如人意。”中國(guó)政法大學(xué)破產(chǎn)法與企業(yè)重組研究中心研究員陳夏紅說(shuō)，企業(yè)破產(chǎn)法通過(guò)時(shí)，廣受好評(píng)，既符合國(guó)際趨勢(shì)，也照顧中國(guó)國(guó)情，各方預(yù)期實(shí)施后破產(chǎn)案件應(yīng)飛速上升。

但事實(shí)并非如此。陳夏紅介紹，企業(yè)破產(chǎn)法實(shí)施的11年來(lái)，尤其是前幾年，各方面對(duì)適用該法律積極性并不高，導(dǎo)致破產(chǎn)案件數(shù)量逐年走低。2013年，一年的破產(chǎn)案件數(shù)量是1998件，這是非常低的水平。一年中，七八十萬(wàn)家企業(yè)退出市場(chǎng)，但是破產(chǎn)案件數(shù)量并未與其同步。這其中，大量僵尸企業(yè)依然在擠占信用水分、占用社會(huì)資源，靠政府輸血來(lái)支撐，實(shí)際上已毫無(wú)意義。這種情況與當(dāng)年的立法預(yù)期大相徑庭。

“而且，盡管破產(chǎn)制度旨在優(yōu)先實(shí)現(xiàn)債權(quán)人利益，但在破產(chǎn)程序中，債權(quán)人依然是弱勢(shì)的一方。”陳夏紅說(shuō)，由于管理人由法院指定，債權(quán)人要想更換管理人很難。單個(gè)債權(quán)人不能提出質(zhì)疑，只能通過(guò)債權(quán)人會(huì)議表決，而債權(quán)人會(huì)議的請(qǐng)求依然要移至法院決定。這就把本應(yīng)站在一條線上的管理人與債權(quán)人，常常推到對(duì)立的地步。

企業(yè)破產(chǎn)法的實(shí)施難，與大眾“談破色變”的破產(chǎn)理念有關(guān)。破產(chǎn)似乎代表了企業(yè)的末路�！暗�破產(chǎn)法更多發(fā)揮的是市場(chǎng)拯救機(jī)制的作用”。陳夏紅表示，最早破產(chǎn)法落腳于清理債權(quán)債務(wù)，保護(hù)債權(quán)人債務(wù)人的合法利益，避免陷入債務(wù)泥淖。但如果把一個(gè)企業(yè)拯救下來(lái)，社會(huì)的綜合效益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于清算掉的效益。現(xiàn)在全世界破產(chǎn)法都重視其拯救的角色，而不是簡(jiǎn)單出清的角色。

“盡管企業(yè)破產(chǎn)法實(shí)施效果沒有達(dá)到預(yù)期，但到今天，我們對(duì)企業(yè)破產(chǎn)法的認(rèn)識(shí)，不管是官方還是民間都發(fā)生了很大一個(gè)變化。”陳夏紅說(shuō)，“人們對(duì)企業(yè)破產(chǎn)法功能的認(rèn)識(shí)會(huì)越來(lái)越完善，會(huì)更多意識(shí)到，企業(yè)破產(chǎn)法是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中很重要的一環(huán)。”

企業(yè)破產(chǎn)法

應(yīng)脫離政策化、工具化思維

1986年，《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法（試行）》于12月2日通過(guò)。其中總則第一條提到，為了適應(yīng)社會(huì)主義有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，促進(jìn)全民所有制企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制和民主管理，改善經(jīng)營(yíng)狀況，提高經(jīng)濟(jì)效益，保護(hù)債權(quán)人、債務(wù)人的合法權(quán)益，特制定本法。

“當(dāng)年制定企業(yè)破產(chǎn)法，是為了改善國(guó)有企業(yè)改革。”陳夏紅提到，1986年如此，20世紀(jì)90年代推行政策化破產(chǎn)同樣如此。站在改革開放40年的角度，企業(yè)破產(chǎn)法的制定和實(shí)施，一直沒有脫離工具化、政策化的思維。

政策驅(qū)動(dòng)型破產(chǎn)環(huán)境下，市場(chǎng)的作用常常缺席。

2007年推行的企業(yè)破產(chǎn)法，本是以推動(dòng)企業(yè)破產(chǎn)規(guī)范化、市場(chǎng)化為主要立法目標(biāo)，但實(shí)際并沒有達(dá)到這一效果�！八痉�機(jī)關(guān)尤其是最高人民法院，不得不在破產(chǎn)案件中扮演越來(lái)越重要的作用�！标愊募t說(shuō)，因?yàn)槲覀冊(cè)诹⒎ê托姓�上，沒有跟企業(yè)破產(chǎn)法實(shí)施相關(guān)的機(jī)構(gòu)，加上企業(yè)破產(chǎn)法本身給司法機(jī)關(guān)委以重任，很多事情只能靠司法機(jī)關(guān)推動(dòng)。當(dāng)法院的責(zé)任范圍越大，但很多問(wèn)題又解決不了時(shí)，困境便產(chǎn)生了。

江西賽維案便是一例。賽維LDK太陽(yáng)能有限公司（簡(jiǎn)稱賽維）是全球領(lǐng)先的垂直一體化光伏產(chǎn)品生產(chǎn)商，2016年9月30日，賽維的重整計(jì)劃被江西省新余市中級(jí)人民法院強(qiáng)制裁決執(zhí)行。另外兩家賽維旗下的公司光伏硅、高科技（新余）也被強(qiáng)裁。法院強(qiáng)裁判決書的下達(dá)，意味著國(guó)開行、中行、招行、民生等12家銀行270億元之巨的高額債權(quán)資金僅能收回零頭，250億元巨額資金打水漂。

而法院強(qiáng)制批準(zhǔn)重整計(jì)劃后，卻無(wú)法實(shí)施。在這種情況下，賽維案又?jǐn)[脫企業(yè)破產(chǎn)法，搞了二次重整。陳夏紅認(rèn)為，企業(yè)破產(chǎn)法在司法實(shí)踐中，不應(yīng)該被選擇性實(shí)施，更不應(yīng)該被任意突破，否則便形同虛設(shè)了，最高人民法院在破產(chǎn)審判紀(jì)要中為這種選擇性實(shí)施背書，更不合適。

此外，行政力量在破產(chǎn)案件中一直發(fā)揮著“無(wú)形的手”的作用。陳夏紅說(shuō)，企業(yè)破產(chǎn)法并未明確規(guī)定政府的角色，但在我國(guó)破產(chǎn)法實(shí)施中，越是“看不見的手”，作用越大。破產(chǎn)案件進(jìn)入實(shí)際操作層面后，如果沒有政府機(jī)關(guān)的配合，很多事情無(wú)法推進(jìn)。但這種“無(wú)形的手”應(yīng)轉(zhuǎn)化為“有形的手”——成立跟破產(chǎn)相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)，一方面推進(jìn)企業(yè)破產(chǎn)法的更新與修改，另一方面推出公職管理人，更規(guī)范地推進(jìn)破產(chǎn)事業(yè)的發(fā)展。

企業(yè)家式的優(yōu)秀管理人

近日，一起破產(chǎn)管理人被訴案走入大眾視野。河南一家律所被債權(quán)人訴至法庭。在這起破產(chǎn)管理人被訴案中，該律所被索賠400萬(wàn)元。業(yè)界人士認(rèn)為，在當(dāng)前處置“僵尸企業(yè)”和企業(yè)破產(chǎn)重整的關(guān)鍵時(shí)期，本案足以警示破產(chǎn)管理人，權(quán)力越大，管理人承擔(dān)的責(zé)任也就越大。

破產(chǎn)事業(yè)中，管理人是一個(gè)非常核心的角色�！暗�當(dāng)下管理人制度受制于各種因素，還處于比較孱弱的狀態(tài)�！标愊募t說(shuō)。

陳夏紅指出，企業(yè)破產(chǎn)法把管理人名冊(cè)的編制權(quán)賦予最高人民法院，而最高人民法院又將此權(quán)力委托給各中級(jí)法院，這實(shí)質(zhì)上就是一種不受行政法約束的行政許可，既造成破產(chǎn)職業(yè)市場(chǎng)的地方分割，也成為地方保護(hù)主義的溫床。“律師拿法律職業(yè)資格證、會(huì)計(jì)師拿會(huì)計(jì)師資格證，都可以全國(guó)執(zhí)業(yè)；但做管理人，如果不進(jìn)入地方法院名冊(cè)，卻連執(zhí)業(yè)的機(jī)會(huì)都沒有�！标愊募t認(rèn)為，企業(yè)破產(chǎn)法的市場(chǎng)化實(shí)施，離不開管理人制度的市場(chǎng)化改革。

此外，在具體指定管理人時(shí)，因?yàn)槌楹�、搖號(hào)等不確定性因素，可能會(huì)出現(xiàn)管理人素質(zhì)無(wú)法保證的情況。一些簡(jiǎn)單的案件可能指定一個(gè)最頂級(jí)的管理者去操作；而一些大型案件可能會(huì)匹配到一個(gè)經(jīng)驗(yàn)不足的管理人。能力不匹配的情況下，可能會(huì)耽誤公司拯救的時(shí)機(jī)�！斑@說(shuō)明管理人制度本身，還有很大的完善空間，應(yīng)該推動(dòng)全國(guó)性的管理人分級(jí)體系改革�！标愊募t說(shuō)。

除了管理人的指定，什么樣的人或者機(jī)構(gòu)可以承擔(dān)管理人的角色也值得商榷。企業(yè)破產(chǎn)法第24條規(guī)定，管理人可以由有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)的人員組成的清算組或者依法設(shè)立的律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、破產(chǎn)清算事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)擔(dān)任。

“這種規(guī)定是基于一種假設(shè)，機(jī)構(gòu)比個(gè)人更加注重信譽(yù)。”陳夏紅認(rèn)為，但實(shí)際上個(gè)人可能更加注重自身的信譽(yù)。作為一個(gè)頂級(jí)管理人，更注重自身品牌的最大化。所以我們需要通過(guò)市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)，選出企業(yè)家式的優(yōu)秀管理人，在企業(yè)重整過(guò)程中，作出符合法律規(guī)定的商業(yè)判斷。

企業(yè)破產(chǎn)法亟待修改

5月31日，湖南某高速路口發(fā)生一起一家三口自殺事件。父女兩人身亡，母親受傷。而這一家人正是之前成為輿論熱點(diǎn)、在海南自殺未遂的一家人。此前，女孩“菲妥妥”曾在微博發(fā)布遺書，稱因?yàn)楦赣H欠下巨額高利貸，一家人無(wú)法承受其重，選擇死亡。

由高利貸引發(fā)的暴力討債悲劇層出不窮，而這一家人在高利貸的重壓下選擇死亡。這一事件牽出高利貸、網(wǎng)絡(luò)貸下個(gè)人的借貸困境問(wèn)題。

“當(dāng)下破產(chǎn)法中并沒有個(gè)人破產(chǎn)的內(nèi)容�！标愊募t說(shuō)，一旦個(gè)體因?yàn)?zāi)難、健康等各種因素陷入資金問(wèn)題，個(gè)人無(wú)法進(jìn)入破產(chǎn)程序，便會(huì)陷入債務(wù)困境。

個(gè)人破產(chǎn)的缺失只是破產(chǎn)法現(xiàn)狀的一部分。除此之外，金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)進(jìn)入法律也急需提上日程。陳夏紅稱，金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)也很大，但是目前關(guān)于金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)，幾乎沒有法律可依。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下，破產(chǎn)法重新被推上重要的位置。但政策層面的重視是否代表當(dāng)下破產(chǎn)法的實(shí)施一片利好？

陳夏紅認(rèn)為，雖然當(dāng)前環(huán)境下改變并不容易，但是破產(chǎn)法急需大修。站在立法機(jī)關(guān)的立場(chǎng)上，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)最大化的制度供給。要確保任何債權(quán)人、債務(wù)人碰到任何問(wèn)題，都有相關(guān)制度去解決。但現(xiàn)在問(wèn)題就出在這里，很多事情無(wú)法可依，不能讓司法解釋與相關(guān)紀(jì)要代替法律的位置。

“我們的破產(chǎn)法，就像一個(gè)剛過(guò)18歲的成年人�！标愊募t說(shuō)，企業(yè)破產(chǎn)法雖然越來(lái)越得人心，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮出百分之百的功力。走過(guò)11年，現(xiàn)在對(duì)破產(chǎn)法來(lái)說(shuō)可能是一場(chǎng)成人禮——雖然在法律上已經(jīng)獨(dú)立，但所有東西都還很幼稚。未來(lái)發(fā)展如何，可能還需要一二十年、甚至40年來(lái)進(jìn)化、檢驗(yàn)。