8月29日，湖南省森林植物園，長沙市光愛之家志愿者正在和殘疾人朋友聊天。圖/記者王歡

對于長沙的社會組織來說，2013年，是希望之年。

經(jīng)過一年時間的所謂“孵化”，近日，包括長沙光愛之家等在內(nèi)的5家社會組織順利“出殼”，由之前的“散打軍”變成民政局登記在冊的正規(guī)軍。與此同時，長沙愛心圈等公益組織成為第二批孵化單位，入駐基地孵化。

在此之前，這個默默運(yùn)轉(zhuǎn)了一年、名字叫“長沙市社會組織孵化基地”的機(jī)構(gòu)并未進(jìn)入公眾視野。媒體報(bào)道后，有識之士嗅到了事件背后的深厚意味——這是地方對中央某一重大信號的積極回應(yīng)。

對此，長沙市民政局局長曹再興說，孵化基地的確有它的誕生背景，但從時間上來推算，長沙要先于國家號召做出嘗試。

“這個嘗試，現(xiàn)在我們都知道是政府向社會組織購買公共服務(wù)。但長沙并非是為了應(yīng)對國家政策，而是城市社會發(fā)展的必然，是市場和政府共同的需求，我們只是順應(yīng)了這種需求�！�

劉江平用一個案例說明了他所理解的“政府為什么要向社會組織購買公共服務(wù)”。

去年年底，他所負(fù)責(zé)的長沙光愛之家助殘服務(wù)中心接收到一條來自殘疾人網(wǎng)友群的信息，長沙一個搞樂器的51歲男子，在自己突然遭遇失明的痛苦后，一直閉門不出，已經(jīng)有3年時間了。

該男子的家人告訴志愿者，有社區(qū)工作者逢年過節(jié)送點(diǎn)油和米過來，反倒讓他火冒三丈，每次都會說，“謝謝你們啊，下次別來了！”搞得大家都很尷尬。后來他跟劉江平說，因?yàn)樗�覺得這些人都是走過場的，拍幾張照片就走了，而給予他的這種物質(zhì)上的施舍，并不是他想要的。劉江平登門，跟他聊了兩個多小時，從他自己的經(jīng)歷講起（16歲失明，之后開過酒店，做過生意），慢慢讓他打消了對外人的敵意。之后，劉江平又找?guī)讉�人自掏腰包湊錢給他買了部手機(jī)，用自己的身份證給他辦好了卡，并把手機(jī)送到他手里。對方感動得當(dāng)場落淚。

“他現(xiàn)在過得很好，經(jīng)常參加我們的活動，還主動要求教小孩子學(xué)口琴，”劉江平說，相比社區(qū)工作人員，社會工作者更知道對方要什么，也不會把這個事情當(dāng)成一種工作，而是發(fā)自內(nèi)心的關(guān)心與幫助，不圖名利。

為什么要做這樁“生意”

長沙光愛之家，是首批“孵化出殼”的5家社會組織之一。而隨著長沙市愛心圈等10家社會組織的入駐，孵化基地第二批社會組織開始進(jìn)入全面孵化階段。

對此，曹再興直言不諱，“我們花費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力培育社會組織，只有一個目的，就是適應(yīng)政府和市場的需求�！�

據(jù)了解，長沙目前共有3213家社會組織登記備案，沒有備案的也有3000多家，其中行業(yè)協(xié)會和商會占了前者的重頭。長沙市民間組織管理局局長李紅輝透露，3A級以上的社會組織，長沙總共有26家，但民間草根類社會組織基本集體缺席。

“相比國外和國內(nèi)一些發(fā)達(dá)城市，長沙的社會組織發(fā)展現(xiàn)狀不容樂觀�！崩罴t輝算過一筆賬，全市700萬人口，社會組織覆蓋率卻不到千分之一，而在人口不過700萬的香港，卻有超過1萬家民間組織，承擔(dān)了大量社會管理和服務(wù)的功能。

數(shù)量上不足，質(zhì)量也跟政府和市場的要求相去甚遠(yuǎn)，從而也導(dǎo)致了到目前為止，拿得出手的政府購買公共服務(wù)的模板和案例幾乎沒有。

長沙市政府在2009年曾嘗試過利用社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，不過買賣方并非社會組織，而是街道及社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心。具體做法是，對長沙市包括年滿70周歲的散居“三無”老人等在內(nèi)的六類援助服務(wù)對象，各區(qū)發(fā)放一定數(shù)量的服務(wù)券，由居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）提供以日常生活照料為主的上門服務(wù)和日托服務(wù)。

所有費(fèi)用均列入財(cái)政年度預(yù)算，市財(cái)政承擔(dān)30%，區(qū)財(cái)政承擔(dān)70%——這就真正實(shí)現(xiàn)了政府買單與社會運(yùn)作機(jī)制相結(jié)合的模式，雖區(qū)別于國際社會普遍的公共服務(wù)購買（社會組織參與，公平競爭，招標(biāo)購買），也被看作是一種可貴嘗試。

十八大召開后，政府向民間購買公共服務(wù)的呼聲越來越高。7月31日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，要求推進(jìn)政府向社會力量購買公共服務(wù)。

長沙民政學(xué)院教授、長沙市社會組織孵化基地主任史鐵爾說，此次會議釋放出非常重要的信號，那就是政府改革和轉(zhuǎn)變職能的決心，其目標(biāo)和方向就是實(shí)現(xiàn)“小政府大社會”。

談到政府購買公共服務(wù)的必要性，史鐵爾說，目前，中國的社會群體結(jié)構(gòu)多元化，群體的訴求也會多元和個別化，老百姓幸福指數(shù)要求高，社會要和諧，光靠政府提供服務(wù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足的，需要社會組織來彌補(bǔ)這個不足。

“我們的社會組織實(shí)際上都是針對特定人群特定服務(wù)的，政府要‘瘦身’，就要將其不應(yīng)承擔(dān)的社會事務(wù)切割出來，讓社會組織去做，去‘制定菜單’，政府和老百姓來‘點(diǎn)菜’。這一塊在發(fā)達(dá)國家非常普遍，國內(nèi)一些發(fā)達(dá)城市也有成功經(jīng)驗(yàn)�！辈茉倥d說。

他同時分析了為什么公益性社會組織是適合承接公共服務(wù)的�！笆紫�，公益性社會組織與政府一樣，是不以盈利為目的；其次，公益性社會組織機(jī)制比政府更加靈活，可通過市場機(jī)制、志愿服務(wù)和慈善等提供公共服務(wù)，但政府不便使用這些機(jī)制，三、社會組織更加專業(yè)，能夠提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)�！�

“長沙的經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展相對發(fā)達(dá)地區(qū)較緩，這一塊的步子也邁得晚了些，但無論如何，我們已經(jīng)起步了，并且走在了中西部地區(qū)的前列�！�

買什么，怎么買

曹再興回憶，長沙最早的公共服務(wù)購買行為應(yīng)該發(fā)生在上個十年，當(dāng)時是長沙市交通局委托交通行業(yè)協(xié)會制定全市“十一五”的交通發(fā)展規(guī)范。此后，政府向社會組織購買服務(wù)零散發(fā)生過，但基本都是小打小鬧，沒有形成規(guī)范和體制。

2010年，邵東縣綜治辦將縣城城區(qū)夜間治安防控承包給邵東縣保安服務(wù)有限責(zé)任公司，在當(dāng)?shù)匾�起爭議，并引發(fā)了關(guān)于把治安外包是否妥當(dāng)?shù)挠懻摗?/P>

“之所以引起爭議，一方面是公共服務(wù)購買的范圍缺乏制度上的厘清和規(guī)范，另一方面是人們擔(dān)心治安外包會導(dǎo)致公權(quán)力濫用�！痹鴧⑴c世界銀行《政府向社會組織購買公共服務(wù)研究中國與世界經(jīng)驗(yàn)分析》課題研究的中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院講師王清博士說。

曹再興也認(rèn)為，這是導(dǎo)致政府觀念不能很快轉(zhuǎn)變的原因之一，“就覺得交給社會組織去做，會不會有些不必要的麻煩呢？一旦出事，責(zé)任主體是誰？”

2003年，《政府采購法》正式實(shí)施，但在采購范圍中，對于服務(wù)的理解僅限于政府自身運(yùn)作的后勤服務(wù)，而范圍更廣泛、更重要的公共服務(wù)并沒有被列入采購范圍，這讓有心購買公共服務(wù)的一些地方政府無所適從。

即便是上述提到的長沙市政府向社區(qū)購買養(yǎng)老服務(wù)的案例，在運(yùn)行過程中也暴露出很多不足。長沙民政學(xué)院教師李靜曾撰文分析過原因。他說，首先是購買程序不規(guī)范，社會組織被動運(yùn)作。

“居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）只是長沙市政府意志的執(zhí)行者，而不是真正購買模式中獨(dú)立的一方主體，政府并沒有從眾多的社會組織中來選擇，而是指定唯一的居家養(yǎng)老服務(wù)中心（站）來提供服務(wù)，違背了契約化購買模式中主體獨(dú)立性與程序公平性原則。”

其次，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入不足，購買力度不夠。再次，社會組織的獲取資源能力不足。很多社會組織，尤其是一些草根組織不知從哪里獲得資源，如何獲得，“結(jié)果是大部分資源集中在與政府有行政或其他隸屬關(guān)系的組織里，而真正需要資助的草根組織無法獲取資源�！弊詈�，評價(jià)機(jī)制不完善，評估形式化。

對于哪些服務(wù)可以購買，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授王名提供了建議，王名說，第一類是政府需要轉(zhuǎn)移出來的職能的目錄，第二類是政府向社會組織購買服務(wù)的目錄，包括服務(wù)的內(nèi)容、名稱、項(xiàng)目、價(jià)格。第三類是承接公共服務(wù)的主體——社會組織的目錄。

“賣家”從何而來

成立孵化基地，被看作是長沙市社會組織建設(shè)“起步”的標(biāo)志性事件。

事實(shí)上，早在2010年，曹再興就尋思著在長沙成立一個這樣的孵化基地了。他多次帶隊(duì)去南京、上海等地考察，試圖吸取當(dāng)?shù)亟?jīng)驗(yàn)，把它們帶回長沙。

2012年初，曹再興把史鐵爾以及長沙知名公益組織活動家周浪謙召集到一起，商量成立長沙自己的社會組織孵化基地。先期，由長沙市民政局提供辦公場地，并拿出200萬元福彩基金用于基地日常運(yùn)轉(zhuǎn)。

孵化基地目前的主要工作人員7個人，史鐵爾和周浪謙分別擔(dān)任正副主任，具體工作交由長沙仁與公益組織處理——從某種程度上說，基地的建成就是市民政局與仁與之間的一次購買行為。

孵化基地要干些什么？曹再興說，分批扶持一些社會組織，特別是沒有業(yè)務(wù)主管部門的公益類社會組織完成轉(zhuǎn)型，通過專業(yè)培訓(xùn)、考核評估等方式，讓它們身份合法化、運(yùn)作規(guī)范化、資金管理專業(yè)化。

“同時，社會組織合法化后，它有法人代表了，可以承擔(dān)起相關(guān)的法律責(zé)任和義務(wù)了，也方便政府管理。”

這也意味著，只有發(fā)育尚不成熟的社會組織才能進(jìn)入基地進(jìn)行孵化，考慮到公益類社會組織沒有行業(yè)主管部門，缺少資金且沒有合法資質(zhì)，先期將優(yōu)先對它們開放，不僅提供辦公場地，還將免費(fèi)做培訓(xùn)，在孵化期間和出殼一年后將獲得總共2萬元的發(fā)展基金。

李紅輝透露，基地最開始在民政信息網(wǎng)上發(fā)布招募公告，有數(shù)十家社會組織報(bào)名，其中包括發(fā)育相對成熟的社會組織，比如長沙厚天消防義工組織、長沙友愛之家等等，最終都以“發(fā)展已經(jīng)規(guī)范，不具備孵化條件”而拒絕。

2012年8月，長沙市民政局、民間管理局、孵化基地三個單位的負(fù)責(zé)人通過實(shí)地走訪與評估，最終確定5家社會組織入駐孵化基地，分別是長沙市光愛之家助殘服務(wù)中心，長沙市中大陽光社工服務(wù)中心、長沙市怡欣心理服務(wù)中心、長沙市工之友服務(wù)中心、長沙市綠動社區(qū)環(huán)境發(fā)展服務(wù)中心�？紤]到社會組織服務(wù)人群的錯開性，盡量避免重復(fù)。

8月27日，在長沙民政學(xué)院社工沙龍室，5家社會組織與長沙市孵化基地簽訂入駐協(xié)議，正式開始為期一年的“孵化”。

然而，從草根組織轉(zhuǎn)型為具有法律資質(zhì)、而且某種程度上需要接受政府規(guī)范與考核的“正規(guī)軍”，最先讓組織感到“蛻變”之痛的，卻不是身份的轉(zhuǎn)變。

“孵化”期間，基地社工黎素云注意到，剛“入殼”時，5家社會組織都表現(xiàn)出極大的不適應(yīng)，“每個星期需要在基地辦公3天，且有嚴(yán)格的上班時間，每周有例會，每次例會必須上交活動策劃書、工作總結(jié)等等，這讓‘放養(yǎng)’慣了的社會組織負(fù)責(zé)人感到頭疼�！�

不過好在一年的培訓(xùn)之后，從觀念到實(shí)際，這5家組織都已漸趨規(guī)范。長沙市光愛之家助殘中心負(fù)責(zé)人劉江平說，這種規(guī)范是來自對規(guī)范本身的認(rèn)同。“之前搞活動是‘運(yùn)動式’，大家來了激情就搞一下，開心一下，搞完就散了。現(xiàn)在不同了，我們要形成數(shù)字化管理，數(shù)據(jù)都要入庫，工作人員和社工也要通過嚴(yán)格的規(guī)章制度進(jìn)行規(guī)范，這是一個造血過程，是為組織長久計(jì)�！�

還存在哪些問題

有一種說法是，政府購買公共服務(wù)節(jié)奏要跟當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、社會需求相一致。相對而言，在市場機(jī)制較完善、公民社會發(fā)育良好的地區(qū)，可加快推進(jìn)。

在史鐵爾看來，長沙的市場經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)育成熟，但公共服務(wù)還處在“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代”，發(fā)展空間很大。

發(fā)展瓶頸很大程度體現(xiàn)在資金缺口上。史鐵爾直言，“廣州GDP6個億，每年會拿出1個億用在政府購買公共服務(wù)上。長沙的情況是，市民政局去年和今年總共拿出福彩基金400萬，這個錢是民政局自己的錢�！�

對此，曹再興顯然更樂觀，他說，一般來說，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，公共服務(wù)需求的多樣化和精細(xì)化要求就越高，公共服務(wù)購買的需求就越強(qiáng)烈，“廣州經(jīng)濟(jì)總量是長沙的3到4倍，作為沿海較發(fā)達(dá)城市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和社會文明度都要高，所以在社會建設(shè)這塊，投入確實(shí)要大得多。長沙一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，是完全可以辦到的�！�

他說，獲得政府財(cái)政的支持是早晚的事情，現(xiàn)在的問題是，長沙的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府觀念的問題，這兩個問題解決好了，后面的事情就好辦了。

對此，史鐵爾頗為尖銳地指出，“政府觀念這個東西很復(fù)雜，因?yàn)闋縿拥嚼�益，牽動到舊體制，不會那么容易改變�！�

從全國來看，市場化程度較高的廣東在政府購買公共服務(wù)方面可謂走在前列。但和一些發(fā)達(dá)國家以及中國香港地區(qū)相比，還存在不小的差距。

以深圳市羅湖區(qū)為例，目前全區(qū)政府購買公共服務(wù)的金額占預(yù)算支出的比重僅為10.4%，規(guī)模不算大。

“造成這種現(xiàn)象的一個重要原因，就是‘新格局’與既有利益格局的沖突�！笔疯F爾分析說，公共服務(wù)購買時遭遇利益沖突是一種常態(tài)，“因?yàn)槲覈�大部分公共服�?wù)曾由政府部門或者事業(yè)單位壟斷提供，制度的變革必然引起既得利益者受損或者不安�！薄巴瑯右豁�(xiàng)服務(wù)，對于政府來說，交給居委會去辦，哪怕花更多的錢，也比交給社會組織去辦更讓他們有安全感，因?yàn)樗麄冇X得居委會是自己人，好管理，沒那么多麻煩。”

“不僅僅是感情上的難以適應(yīng)，在現(xiàn)有體制下，事權(quán)的減少更意味著可支配資源和權(quán)力的減少�！�

然而，曹再興卻不這么看，他依然堅(jiān)持認(rèn)為，政府觀念跟社會組織的成長一樣只是時間問題，“可能需要一到兩個五年計(jì)劃，即五到十年時間�！�

雖然是“摸著石頭過河”，但長沙已經(jīng)做出表率。去年，長沙宣布已取消工商經(jīng)濟(jì)、社會服務(wù)、社會福利和公益慈善4類社會組織的前置審批，實(shí)行民政部門直接登記，這在中西部地區(qū)來說，都是第一次。而作為“回應(yīng)”，據(jù)李紅輝透露說，今年5月份以來，每天到市民政局辦理登記的社會組織排起了長隊(duì)。

據(jù)了解，今年年底，中央將對地方政府購買公共服務(wù)出臺指導(dǎo)性意見，長沙目前也在起草相關(guān)文件，預(yù)計(jì)緊隨中央之后，即時發(fā)布。

“政府‘買服務(wù)’，

責(zé)任主體須明晰”

瀟湘晨報(bào)：政府為什么會在這樣一個時期明確提出要深入推進(jìn)“四分開”（政企、政資、政事、政社），號召要求政府向社會力量購買公共服務(wù)？

唐鈞（中國社科院社會政策研究中心秘書長）：政府購買公共服務(wù)，是從國際上的政府采購觀點(diǎn)延伸過來的，商品可以采購，那么服務(wù)也是可以的�，F(xiàn)在我們政府的出發(fā)點(diǎn)是，以前自己干，效益很差，現(xiàn)在各種社會問題都暴露出來，需要一些更了解民眾需求、更接地氣的社會組織去完成。

鄧國勝（清華大學(xué)公共管理學(xué)院創(chuàng)新與社會責(zé)任研究中心主任，教授）：政府從提高效率和質(zhì)量的角度出發(fā)，民間組織很大程度上在技術(shù)上表現(xiàn)更專業(yè)，這就跟我們搞國營企業(yè)，同時也要搞民營企業(yè)道理一樣，在科教文衛(wèi)環(huán)保等方面，社會組織表現(xiàn)出了它的優(yōu)越性。

史鐵爾（長沙民政學(xué)院教授）：目前來看，中國的社會結(jié)構(gòu)和西方的社會結(jié)構(gòu)存在的差異是“民間組織”這個中間環(huán)節(jié)缺失。一有社會問題，西方國家社會組織往往先期介入，而中國卻往往政府沖鋒在前，強(qiáng)調(diào)“政府包打天下”，這與“小政府大社會”的社會管理要求是格格不入的。而且事實(shí)上，政府也不可能包打天下，因?yàn)檫@意味著政府的權(quán)限無限大，責(zé)任無限大、同樣成本也無限大，幾乎是不可能持續(xù)的社會管理模式。

瀟湘晨報(bào)：要搞好這一塊，難點(diǎn)在哪？

唐鈞：公共服務(wù)，實(shí)際上主體和受體都是人，它跟商品不一樣。但現(xiàn)實(shí)情況是，政府對于社會組織的人工這塊的培養(yǎng)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

另外，社會組織本身的發(fā)展也有問題�，F(xiàn)在我們很多民間組織不知道政府需要什么服務(wù)，它們拿不到這個資源，或者說，這個資源被按照政府意志給了其中某一個社會組織，其他社會組織壓根不知道，這不僅不能形成良性公開競爭所帶來的優(yōu)越，反而會造成另外一些不好的后果。

鄧國勝：目前我們還沒有專門針對政府購買公共服務(wù)的法律條規(guī)，機(jī)制不完善，不僅對具體的購買流程缺乏約束和統(tǒng)一，對于“責(zé)任主體”這塊的劃分也是不夠清晰的。哪些可以買，怎么買，大家都不知道，容易形成權(quán)力尋租空間，造成腐敗。責(zé)任主體不清晰的話，在民間容易被看做是“政府甩包袱”嫌疑，在實(shí)際操作過程當(dāng)中，政府和社會組織之間也容易扯皮。這些問題，都是我們在操作過程當(dāng)中，要想辦法避免的。

史鐵爾：觀念很重要。任何一個新生事物都不會一開始就順暢的，這跟改革開放之初對于發(fā)展國企還是民企，還是鼓勵兩個一起搞，道理是一樣的。領(lǐng)導(dǎo)的觀念解放了，后面的事會容易很多。

瀟湘晨報(bào)：目前來看，有沒有特別成功的經(jīng)驗(yàn)或者模式？

唐鈞：做得最好的應(yīng)該是深圳、廣州那塊，具體怎么做我沒研究過，但我認(rèn)為，一個真正成熟的社會組織發(fā)展，應(yīng)該是這樣一個模式，由三部分組成，政府直接撥款+政府投資（把這個東西當(dāng)事業(yè)來做）、社會組織向社會進(jìn)行募捐、面對服務(wù)群體有一些非營利性的收費(fèi)，但是現(xiàn)在來看，社會組織依然是政府意愿的一種延伸，是它們的下屬機(jī)構(gòu)，這就是另外一種形式的“政府包辦”了，沒多大意義的。

鄧國勝：廣東那邊學(xué)習(xí)香港，這一塊還是比較先進(jìn)的，具體表現(xiàn)在，購買程序公開透明，招標(biāo)投標(biāo)引入競爭機(jī)制。

史鐵爾：廣州投入大，做得比較好。他們的觀念跟我們不一樣，我們?nèi)タ疾欤�隨便一個區(qū)縣的小領(lǐng)導(dǎo)都知道這個事情的重要意義，而且道理講起來一套一套，真是讓人吃驚。

新聞來源：瀟湘晨報(bào)