為進一步以法律手段規(guī)范和引導(dǎo)規(guī)模龐大的企業(yè)投資活動，國務(wù)院制定公布《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》，該條例是我國固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域第一部行政法規(guī)，在轉(zhuǎn)變政府投資管理職能、鞏固企業(yè)投資主體地位方面具有重大意義。一是規(guī)范企業(yè)投資項目核準(zhǔn)與備案。二是此次制定的條例在具體制度設(shè)計上體現(xiàn)了備案的強制性，要求企業(yè)在開工前備案，確保了國家在實施宏觀調(diào)控時可以獲得其所需要的項目信息。此外根據(jù)條例，若已備案項目信息發(fā)生較大變更，企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時告知備案機關(guān)。三是鞏固企業(yè)投資主體地位。出臺條例的根本目的，是通過加強投資領(lǐng)域法治建設(shè)，落實企業(yè)投資自主權(quán)，確立企業(yè)的投資主體地位。該條例“正確處理了政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，并更好地發(fā)揮政府作用”。四是為防止企業(yè)在固定資產(chǎn)投資項目方面做出“任性”行為，條例也要求核準(zhǔn)機關(guān)、備案機關(guān)以及其他相關(guān)部門加強事中事后監(jiān)管，采取在線監(jiān)測、現(xiàn)場核查等方式，加強對項目實施的監(jiān)督檢查，并對核準(zhǔn)機關(guān)、備案機關(guān)及其工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊等行為規(guī)定了明確的法律責(zé)任。

由于發(fā)改系統(tǒng)涉及項目核準(zhǔn)備案的領(lǐng)域和行業(yè)眾多，本文僅以食品藥品等領(lǐng)域為例展開分析。中共中央總書記習(xí)近平在主持中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，要切實加強食藥領(lǐng)域安全監(jiān)管，用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，加快建立科學(xué)完善的食藥領(lǐng)域安全治理體系，嚴(yán)把從農(nóng)田到餐桌、從實驗室到醫(yī)院的每一道防線。四個“最嚴(yán)”的要求凸顯了黨中央對人民群眾切身利益實實在在的重視和關(guān)心。隨著市場經(jīng)濟的逐步完善，食藥產(chǎn)業(yè)在高速發(fā)展的同時，暴露出的問題呈現(xiàn)多樣化、影響大、波及遠等一系列特點，特別是很多問題是從小到大，逐步演變成了涉眾型經(jīng)濟犯罪，處置起來變得更加困難。反映了我國當(dāng)前食藥領(lǐng)域面臨的嚴(yán)峻形勢，從中也能窺見我國食藥監(jiān)管的水平和能力亟待突出重圍、迎來一次“脫胎換骨式”的改革。

食藥領(lǐng)域涉眾型經(jīng)濟行為

背后存在的問題

（一）法律體系不健全，食藥領(lǐng)域安全的法規(guī)體系還有待加強。一是法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系有待完善。例如適應(yīng)國家《食品安全法》的地方性配套法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)迫切需要修訂，相關(guān)法律法規(guī)之間銜接不暢，地方性法規(guī)制定滯后，大部分地區(qū)尚未制定針對食藥領(lǐng)域生產(chǎn)加工、食品經(jīng)營者的管理辦法；二是現(xiàn)有法規(guī)缺乏更為細致的實施辦法，監(jiān)管部門在履職過程中認(rèn)識不清、職責(zé)不明、措施不當(dāng)，無法滿足監(jiān)管需要，甚至出現(xiàn)一些空白和盲區(qū)，給行政、司法各部門之間的協(xié)調(diào)配合帶來了一定的難度。在一個具體案件中，有時需要食藥監(jiān)、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、工商、銀監(jiān)及公、檢、法等多家機關(guān)合作，往往很難達成共識；三是法律責(zé)任界定和法律處罰偏輕，導(dǎo)致違法成本較低，無法形成震懾力。

（二）過分注重事前審批，事中事后監(jiān)管相對薄弱，體制機制及相關(guān)建設(shè)滯后。一是食藥領(lǐng)域作為關(guān)系國計民生的重要行業(yè)，從事相關(guān)行業(yè)必須要具備一定的資質(zhì)和門檻。雖然我國自十八大以來大力推進行政審批制度改革，積極推動簡政放權(quán)。但由于長期形成的思維、體制和模式，事前審批依然是食藥領(lǐng)域管理的重要方式，事項和程序依然繁瑣，且缺乏統(tǒng)一審批尺度，泥沙俱下；二是事中事后監(jiān)管體制沒有發(fā)揮應(yīng)有效果。只注重審核批準(zhǔn)之權(quán)，不重視日常監(jiān)管之責(zé)，只注重面上的監(jiān)督管理，不重視深入實際發(fā)現(xiàn)問題，導(dǎo)致食藥領(lǐng)域監(jiān)管存在漏洞。一方面有形監(jiān)管之手把關(guān)不嚴(yán)、懲戒動之皮毛、無關(guān)痛癢，另一方面在食藥領(lǐng)域生產(chǎn)、銷售、使用等上下游鏈條和環(huán)節(jié)上，不法企業(yè)、無良商家和少數(shù)從業(yè)人員之間形成了龐大的黑色利益鏈條，而且食藥領(lǐng)域批發(fā)零售渠道比較專業(yè)和封閉，給發(fā)現(xiàn)和查處違法犯罪行為造成了很大障礙；三是食藥領(lǐng)域安全監(jiān)管機制有待完善。我國食藥領(lǐng)域一直存在監(jiān)管方式單一、主體單一、手段單一和運動式執(zhí)法等問題。事先監(jiān)管不到位，事后查處時卻又面臨著違規(guī)成本低、消費者維權(quán)難的問題。監(jiān)管信息不能共享，信息化建設(shè)相對滯后，監(jiān)管應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)還需加大力度推進，尚未滿足對進入市場的食藥領(lǐng)域全過程、可追溯電子監(jiān)管的要求。

（三）行政執(zhí)法與刑事偵查工作之間缺乏有效銜接。一是雖然行政執(zhí)法部門與公安等刑事犯罪偵查部門之間建立了一定的案件移交辦理機制，但是現(xiàn)實中行政機關(guān)移送案件主動性不高，對于案件移送不及時。而公安等部門對于移送的食藥案件接收方面存在“有選擇查辦”的問題；二是地方保護主義等容易對食藥案件查辦造成干擾。例如一些地區(qū)由于在財政稅收上依賴當(dāng)?shù)厥乘幃a(chǎn)業(yè)，對于本地查辦食藥違法案件不熱心不積極甚至干擾阻撓，妄求“大事化小”“小事化無”，最終導(dǎo)致問題被掩蓋而長期得不到解決；三是由于行政執(zhí)法和刑事偵查在證據(jù)調(diào)取、證據(jù)保存、辦案人員素養(yǎng)、法定要件等方面存在較大差異，因此使得單純建立部門聯(lián)席機制顯得力度不夠，部分案件由于證據(jù)處理不當(dāng)?shù)儒e過了最佳查辦時機，使得法律不彰。

食藥領(lǐng)域

涉眾型經(jīng)濟犯罪的法治應(yīng)對

食藥領(lǐng)域事關(guān)社會安定和人民福祉，對于食藥領(lǐng)域涉眾型經(jīng)濟犯罪的法治應(yīng)對，其前提和基礎(chǔ)是因為食藥領(lǐng)域問題風(fēng)險巨大，稍有不慎就容易被無限放大。因此對于食藥領(lǐng)域涉眾型經(jīng)濟犯罪的法治應(yīng)對，應(yīng)是對其風(fēng)險的科學(xué)評估和認(rèn)識并以法治為基礎(chǔ)的系統(tǒng)性、綜合性應(yīng)對。近年來，我國對于社會穩(wěn)定風(fēng)險評估越來越重視，特別是在事關(guān)國計民生的重大事項都要通過第三方專業(yè)機構(gòu)進行專門的風(fēng)險評定，這足以說明對風(fēng)險的重視和謹(jǐn)慎。食藥領(lǐng)域安全風(fēng)險應(yīng)對，就是要通過風(fēng)險意識、風(fēng)險原則、風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險處置、秩序恢復(fù)等一系列工作，主動防范和化解風(fēng)險，要將事前預(yù)防、事中監(jiān)控、事后處置有機結(jié)合起來，抓住風(fēng)險管理的體制機制，要實現(xiàn)從行政推動到法制規(guī)范的轉(zhuǎn)變，法規(guī)制度建設(shè)必須為風(fēng)險管理提供支撐，法治必須成為應(yīng)對的核心和關(guān)鍵。

（一）以法制建設(shè)為前提，完善立法及相關(guān)制度。以食藥領(lǐng)域安全風(fēng)險管理為切入點，加強食藥領(lǐng)域安全的法制建設(shè)。完善食藥領(lǐng)域法律法規(guī)政策體系的建設(shè)，加快建立與國家法律體系相配套、與國外先進理念相銜接、與人民群眾食藥質(zhì)量安全需求相適應(yīng)的食藥領(lǐng)域管理法律法規(guī)體系。完善的法律法規(guī)體系是食藥領(lǐng)域涉眾型經(jīng)濟犯罪的制度保障。立法部門、政府行政執(zhí)法、司法部門要根據(jù)現(xiàn)實需要和形勢發(fā)展，加強法律和行政法規(guī)的有效銜接，加強對食藥領(lǐng)域涉眾型經(jīng)濟犯罪理論和實證研究。

（二）強化政府特別是地方政府在食藥領(lǐng)域的主導(dǎo)作用，建立健全各類主體共同參與的食藥領(lǐng)域大監(jiān)管格局。進一步強化服務(wù)和改革意識，深化行政審批制度改革，創(chuàng)新審批方式，規(guī)范審批程序，推進政務(wù)公開，減少自由裁量空間。建立健全食藥領(lǐng)域行政執(zhí)法體系建設(shè)，完善食藥領(lǐng)域監(jiān)管重大決策聽證、論證、公示制度。積極借助食藥行業(yè)協(xié)會、專業(yè)學(xué)會、網(wǎng)信部門、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商、公安網(wǎng)監(jiān)等各部門和社會主體，分清政府和社會組織的地位職能，發(fā)揮各自優(yōu)勢，共同推進食藥產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。充分發(fā)揮社會各界對食藥領(lǐng)域行業(yè)的監(jiān)督作用，形成政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會公眾廣泛參與、媒體輿論深入跟進的監(jiān)督體系。

（三）加大食藥領(lǐng)域經(jīng)濟犯罪知識和風(fēng)險的宣傳力度，增強社會公眾抵御防范意識和能力。加強社會公眾特別是互聯(lián)網(wǎng)食藥品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)及高級管理人員的食藥領(lǐng)域安全法律法規(guī)和科普知識宣教，重點在學(xué)校、社區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、偏遠農(nóng)村地區(qū)廣泛開展食藥領(lǐng)域安全知識教育。食藥領(lǐng)域執(zhí)法機關(guān)要根據(jù)自身辦案實際，經(jīng)常發(fā)出食藥領(lǐng)域提示風(fēng)險預(yù)警，以案說法，以案說理，一方面提高公眾自身安全防范意識，一方面提高公眾維權(quán)意識和處理此類突發(fā)事件的能力，為食藥領(lǐng)域筑起安全屏障，使食藥領(lǐng)域犯罪無處遁形。

結(jié)語

當(dāng)前，我國食藥領(lǐng)域公共安全形勢總體是好的。同時，我們要警鐘長鳴，提高危機意識，真正認(rèn)識到食藥領(lǐng)域問題的根源在網(wǎng)絡(luò)之外，安而不忘危、治而不忘亂，增強憂患意識和責(zé)任意識。以維護食藥領(lǐng)域公共安全為己任，從人民群眾反映最強烈的問題入手，特別是要高度重視并切實解決食藥領(lǐng)域涉眾型經(jīng)濟犯罪，補齊短板、堵塞漏洞、消除隱患，不斷提高食藥領(lǐng)域公共安全水平，真正為人民群眾和子孫后代鑄造起食藥安全的“綠色長城”。