為進(jìn)一步以法律手段規(guī)范和引導(dǎo)規(guī)模龐大的企業(yè)投資活動(dòng)，國(guó)務(wù)院制定公布《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》，該條例是我國(guó)固定資產(chǎn)投資領(lǐng)域第一部行政法規(guī)，在轉(zhuǎn)變政府投資管理職能、鞏固企業(yè)投資主體地位方面具有重大意義。一是規(guī)范企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)與備案。二是此次制定的條例在具體制度設(shè)計(jì)上體現(xiàn)了備案的強(qiáng)制性，要求企業(yè)在開(kāi)工前備案，確保了國(guó)家在實(shí)施宏觀調(diào)控時(shí)可以獲得其所需要的項(xiàng)目信息。此外根據(jù)條例，若已備案項(xiàng)目信息發(fā)生較大變更，企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知備案機(jī)關(guān)。三是鞏固企業(yè)投資主體地位。出臺(tái)條例的根本目的，是通過(guò)加強(qiáng)投資領(lǐng)域法治建設(shè)，落實(shí)企業(yè)投資自主權(quán)，確立企業(yè)的投資主體地位。該條例“正確處理了政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，并更好地發(fā)揮政府作用”。四是為防止企業(yè)在固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目方面做出“任性”行為，條例也要求核準(zhǔn)機(jī)關(guān)、備案機(jī)關(guān)以及其他相關(guān)部門(mén)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，采取在線監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)核查等方式，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督檢查，并對(duì)核準(zhǔn)機(jī)關(guān)、備案機(jī)關(guān)及其工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊等行為規(guī)定了明確的法律責(zé)任。

由于發(fā)改系統(tǒng)涉及項(xiàng)目核準(zhǔn)備案的領(lǐng)域和行業(yè)眾多，本文僅以食品藥品等領(lǐng)域?yàn)槔�展開(kāi)分析。中共中央總書(shū)記習(xí)近平在主持中央政治局第二十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要切實(shí)加強(qiáng)食藥領(lǐng)域安全監(jiān)管，用最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)，加快建立科學(xué)完善的食藥領(lǐng)域安全治理體系，嚴(yán)把從農(nóng)田到餐桌、從實(shí)驗(yàn)室到醫(yī)院的每一道防線。四個(gè)“最嚴(yán)”的要求凸顯了黨中央對(duì)人民群眾切身利益實(shí)實(shí)在在的重視和關(guān)心。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步完善，食藥產(chǎn)業(yè)在高速發(fā)展的同時(shí)，暴露出的問(wèn)題呈現(xiàn)多樣化、影響大、波及遠(yuǎn)等一系列特點(diǎn)，特別是很多問(wèn)題是從小到大，逐步演變成了涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪，處置起來(lái)變得更加困難。反映了我國(guó)當(dāng)前食藥領(lǐng)域面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)，從中也能窺見(jiàn)我國(guó)食藥監(jiān)管的水平和能力亟待突出重圍、迎來(lái)一次“脫胎換骨式”的改革。

食藥領(lǐng)域涉眾型經(jīng)濟(jì)行為

背后存在的問(wèn)題

（一）法律體系不健全，食藥領(lǐng)域安全的法規(guī)體系還有待加強(qiáng)。一是法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系有待完善。例如適應(yīng)國(guó)家《食品安全法》的地方性配套法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)迫切需要修訂，相關(guān)法律法規(guī)之間銜接不暢，地方性法規(guī)制定滯后，大部分地區(qū)尚未制定針對(duì)食藥領(lǐng)域生產(chǎn)加工、食品經(jīng)營(yíng)者的管理辦法；二是現(xiàn)有法規(guī)缺乏更為細(xì)致的實(shí)施辦法，監(jiān)管部門(mén)在履職過(guò)程中認(rèn)識(shí)不清、職責(zé)不明、措施不當(dāng)，無(wú)法滿(mǎn)足監(jiān)管需要，甚至出現(xiàn)一些空白和盲區(qū)，給行政、司法各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)配合帶來(lái)了一定的難度。在一個(gè)具體案件中，有時(shí)需要食藥監(jiān)、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、工商、銀監(jiān)及公、檢、法等多家機(jī)關(guān)合作，往往很難達(dá)成共識(shí)；三是法律責(zé)任界定和法律處罰偏輕，導(dǎo)致違法成本較低，無(wú)法形成震懾力。

（二）過(guò)分注重事前審批，事中事后監(jiān)管相對(duì)薄弱，體制機(jī)制及相關(guān)建設(shè)滯后。一是食藥領(lǐng)域作為關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)，從事相關(guān)行業(yè)必須要具備一定的資質(zhì)和門(mén)檻。雖然我國(guó)自十八大以來(lái)大力推進(jìn)行政審批制度改革，積極推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)。但由于長(zhǎng)期形成的思維、體制和模式，事前審批依然是食藥領(lǐng)域管理的重要方式，事項(xiàng)和程序依然繁瑣，且缺乏統(tǒng)一審批尺度，泥沙俱下；二是事中事后監(jiān)管體制沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有效果。只注重審核批準(zhǔn)之權(quán)，不重視日常監(jiān)管之責(zé)，只注重面上的監(jiān)督管理，不重視深入實(shí)際發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，導(dǎo)致食藥領(lǐng)域監(jiān)管存在漏洞。一方面有形監(jiān)管之手把關(guān)不嚴(yán)、懲戒動(dòng)之皮毛、無(wú)關(guān)痛癢，另一方面在食藥領(lǐng)域生產(chǎn)、銷(xiāo)售、使用等上下游鏈條和環(huán)節(jié)上，不法企業(yè)、無(wú)良商家和少數(shù)從業(yè)人員之間形成了龐大的黑色利益鏈條，而且食藥領(lǐng)域批發(fā)零售渠道比較專(zhuān)業(yè)和封閉，給發(fā)現(xiàn)和查處違法犯罪行為造成了很大障礙；三是食藥領(lǐng)域安全監(jiān)管機(jī)制有待完善。我國(guó)食藥領(lǐng)域一直存在監(jiān)管方式單一、主體單一、手段單一和運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法等問(wèn)題。事先監(jiān)管不到位，事后查處時(shí)卻又面臨著違規(guī)成本低、消費(fèi)者維權(quán)難的問(wèn)題。監(jiān)管信息不能共享，信息化建設(shè)相對(duì)滯后，監(jiān)管應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)還需加大力度推進(jìn)，尚未滿(mǎn)足對(duì)進(jìn)入市場(chǎng)的食藥領(lǐng)域全過(guò)程、可追溯電子監(jiān)管的要求。

（三）行政執(zhí)法與刑事偵查工作之間缺乏有效銜接。一是雖然行政執(zhí)法部門(mén)與公安等刑事犯罪偵查部門(mén)之間建立了一定的案件移交辦理機(jī)制，但是現(xiàn)實(shí)中行政機(jī)關(guān)移送案件主動(dòng)性不高，對(duì)于案件移送不及時(shí)。而公安等部門(mén)對(duì)于移送的食藥案件接收方面存在“有選擇查辦”的問(wèn)題；二是地方保護(hù)主義等容易對(duì)食藥案件查辦造成干擾。例如一些地區(qū)由于在財(cái)政稅收上依賴(lài)當(dāng)?shù)厥乘幃a(chǎn)業(yè)，對(duì)于本地查辦食藥違法案件不熱心不積極甚至干擾阻撓，妄求“大事化小”“小事化無(wú)”，最終導(dǎo)致問(wèn)題被掩蓋而長(zhǎng)期得不到解決；三是由于行政執(zhí)法和刑事偵查在證據(jù)調(diào)取、證據(jù)保存、辦案人員素養(yǎng)、法定要件等方面存在較大差異，因此使得單純建立部門(mén)聯(lián)席機(jī)制顯得力度不夠，部分案件由于證據(jù)處理不當(dāng)?shù)儒e(cuò)過(guò)了最佳查辦時(shí)機(jī)，使得法律不彰。

食藥領(lǐng)域

涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪的法治應(yīng)對(duì)

食藥領(lǐng)域事關(guān)社會(huì)安定和人民福祉，對(duì)于食藥領(lǐng)域涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪的法治應(yīng)對(duì)，其前提和基礎(chǔ)是因?yàn)槭乘庮I(lǐng)域問(wèn)題風(fēng)險(xiǎn)巨大，稍有不慎就容易被無(wú)限放大。因此對(duì)于食藥領(lǐng)域涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪的法治應(yīng)對(duì)，應(yīng)是對(duì)其風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)評(píng)估和認(rèn)識(shí)并以法治為基礎(chǔ)的系統(tǒng)性、綜合性應(yīng)對(duì)。近年來(lái)，我國(guó)對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估越來(lái)越重視，特別是在事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重大事項(xiàng)都要通過(guò)第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)定，這足以說(shuō)明對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的重視和謹(jǐn)慎。食藥領(lǐng)域安全風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，就是要通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)原則、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)處置、秩序恢復(fù)等一系列工作，主動(dòng)防范和化解風(fēng)險(xiǎn)，要將事前預(yù)防、事中監(jiān)控、事后處置有機(jī)結(jié)合起來(lái)，抓住風(fēng)險(xiǎn)管理的體制機(jī)制，要實(shí)現(xiàn)從行政推動(dòng)到法制規(guī)范的轉(zhuǎn)變，法規(guī)制度建設(shè)必須為風(fēng)險(xiǎn)管理提供支撐，法治必須成為應(yīng)對(duì)的核心和關(guān)鍵。

（一）以法制建設(shè)為前提，完善立法及相關(guān)制度。以食藥領(lǐng)域安全風(fēng)險(xiǎn)管理為切入點(diǎn)，加強(qiáng)食藥領(lǐng)域安全的法制建設(shè)。完善食藥領(lǐng)域法律法規(guī)政策體系的建設(shè)，加快建立與國(guó)家法律體系相配套、與國(guó)外先進(jìn)理念相銜接、與人民群眾食藥質(zhì)量安全需求相適應(yīng)的食藥領(lǐng)域管理法律法規(guī)體系。完善的法律法規(guī)體系是食藥領(lǐng)域涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪的制度保障。立法部門(mén)、政府行政執(zhí)法、司法部門(mén)要根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要和形勢(shì)發(fā)展，加強(qiáng)法律和行政法規(guī)的有效銜接，加強(qiáng)對(duì)食藥領(lǐng)域涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪理論和實(shí)證研究。

（二）強(qiáng)化政府特別是地方政府在食藥領(lǐng)域的主導(dǎo)作用，建立健全各類(lèi)主體共同參與的食藥領(lǐng)域大監(jiān)管格局。進(jìn)一步強(qiáng)化服務(wù)和改革意識(shí)，深化行政審批制度改革，創(chuàng)新審批方式，規(guī)范審批程序，推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，減少自由裁量空間。建立健全食藥領(lǐng)域行政執(zhí)法體系建設(shè)，完善食藥領(lǐng)域監(jiān)管重大決策聽(tīng)證、論證、公示制度。積極借助食藥行業(yè)協(xié)會(huì)、專(zhuān)業(yè)學(xué)會(huì)、網(wǎng)信部門(mén)、網(wǎng)絡(luò)服務(wù)商、公安網(wǎng)監(jiān)等各部門(mén)和社會(huì)主體，分清政府和社會(huì)組織的地位職能，發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，共同推進(jìn)食藥產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。充分發(fā)揮社會(huì)各界對(duì)食藥領(lǐng)域行業(yè)的監(jiān)督作用，形成政府監(jiān)管、行業(yè)自律、社會(huì)公眾廣泛參與、媒體輿論深入跟進(jìn)的監(jiān)督體系。

（三）加大食藥領(lǐng)域經(jīng)濟(jì)犯罪知識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)的宣傳力度，增強(qiáng)社會(huì)公眾抵御防范意識(shí)和能力。加強(qiáng)社會(huì)公眾特別是互聯(lián)網(wǎng)食藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)及高級(jí)管理人員的食藥領(lǐng)域安全法律法規(guī)和科普知識(shí)宣教，重點(diǎn)在學(xué)校、社區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部、偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)廣泛開(kāi)展食藥領(lǐng)域安全知識(shí)教育。食藥領(lǐng)域執(zhí)法機(jī)關(guān)要根據(jù)自身辦案實(shí)際，經(jīng)常發(fā)出食藥領(lǐng)域提示風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，以案說(shuō)法，以案說(shuō)理，一方面提高公眾自身安全防范意識(shí)，一方面提高公眾維權(quán)意識(shí)和處理此類(lèi)突發(fā)事件的能力，為食藥領(lǐng)域筑起安全屏障，使食藥領(lǐng)域犯罪無(wú)處遁形。

結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，我國(guó)食藥領(lǐng)域公共安全形勢(shì)總體是好的。同時(shí)，我們要警鐘長(zhǎng)鳴，提高危機(jī)意識(shí)，真正認(rèn)識(shí)到食藥領(lǐng)域問(wèn)題的根源在網(wǎng)絡(luò)之外，安而不忘危、治而不忘亂，增強(qiáng)憂患意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。以維護(hù)食藥領(lǐng)域公共安全為己任，從人民群眾反映最強(qiáng)烈的問(wèn)題入手，特別是要高度重視并切實(shí)解決食藥領(lǐng)域涉眾型經(jīng)濟(jì)犯罪，補(bǔ)齊短板、堵塞漏洞、消除隱患，不斷提高食藥領(lǐng)域公共安全水平，真正為人民群眾和子孫后代鑄造起食藥安全的“綠色長(zhǎng)城”。