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《電力法》需要確立新的制度體系
《電力法》需要確立新的制度體系 摘要 我國電力法的立法基礎(chǔ)已發(fā)生了重大變化。本文擬在探索性地概括出我國電力法的體系框架的基礎(chǔ)上提出電力法修訂的主要方向及內(nèi)容,對相關(guān)制度的系統(tǒng)構(gòu)建提出幾點立法對策建議。
關(guān)鍵詞 電力法 制度 立法
Abstract The legislative base of our electric power law has varied greatly. The article plans to exploringly recapitulate system frame of our electric power law. Then, it brings forward leading directions and contents for electric power law amendment.
Key Words electric power law system legislation
我國現(xiàn)行《電力法》是1995年12月28日由八屆全國人大常委會第十七次會議通過,并于1996年4月1日起施行的。這一法律共十章七十五條,對電力建設(shè)、電力生產(chǎn)與電網(wǎng)管理、電力供應(yīng)與使用、電價與電費、農(nóng)村電力建設(shè)和農(nóng)業(yè)用電、電力設(shè)施保護以及相關(guān)的法律責(zé)任等作出了具體規(guī)定。
《電力法》自實施以來,在保障和促進電力事業(yè)持續(xù)、健康發(fā)展,滿足經(jīng)濟和社會發(fā)展對電力需求方面發(fā)揮了積極作用。但隨著電力體制改革的推進,我國電力法制建設(shè)不能夠滿足當(dāng)前形勢發(fā)展的要求�，F(xiàn)行的電力法律法規(guī)已嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟的發(fā)展和電力體制改革的需要,電力法律法規(guī)與其他部門法之間發(fā)生沖突,法律責(zé)任制度不夠完善,立法上缺少爭議處理機制的規(guī)定等。
要想建立競爭、有序的電力市場,迫切需要對現(xiàn)行《電力法》進行修改。電力立法的理念及原則要以具體的制度作為支撐。修改后的《電力法》應(yīng)建立以下制度體系:
一、建立經(jīng)濟調(diào)控制度
我國《憲法》規(guī)定:“國家加強經(jīng)濟立法,完善宏觀調(diào)控�！焙暧^調(diào)控是經(jīng)濟法的突出功能,其他傳統(tǒng)部門法都無法承擔(dān)這一任務(wù)。修改后的《電力法》要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),按照市場經(jīng)濟規(guī)律,全面協(xié)調(diào)電力發(fā)展、經(jīng)濟增長、環(huán)境保護、資源有效利用等目標(biāo)之間的關(guān)系,使之互相促進。摒棄傳統(tǒng)的投資項目審批制和所謂的核準(zhǔn)制的弊端,按照公開、透明、科學(xué)、民主的原則,實行誰決策、誰負(fù)責(zé)的法律責(zé)任。建立重大決策的程序制度,實現(xiàn)由行政手段調(diào)控為主向法律手段調(diào)控為主的跨越,實現(xiàn)計劃經(jīng)濟管理向市場經(jīng)濟規(guī)范的根本性轉(zhuǎn)變。為電力改革提供法律保障,使利益各方對改革有一個預(yù)期,有效避免停滯和混亂。
二、建立電力行政執(zhí)法制度
要進一步明確各電力行政管理部門的權(quán)責(zé),規(guī)范國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控的綜合執(zhí)政能力,從根本上克服行政權(quán)力部門化、部門權(quán)力個人化、個人權(quán)力利益化、利益主體集團化的惡性怪圈,抓住當(dāng)前改革和發(fā)展的大好時機,真正理順電源的發(fā)展速度和電網(wǎng)的發(fā)展方向。
電力法的執(zhí)法主體是各級政府行政部門,從執(zhí)法行為上,要將行政許可、經(jīng)濟監(jiān)督、行政處理及處罰與行政復(fù)議、行政訴訟、國家賠償或補償?shù)确芍贫冉Y(jié)合運用,強化監(jiān)管職能和協(xié)調(diào)職能,實現(xiàn)許可、監(jiān)督、處理等法律手段的制約性和建設(shè)性。從執(zhí)法程序上,要確立公開、公正、聽證、說明理由、排除偏私、時限等最基本的公正程序制度,從程序上防止克服濫用行政權(quán)力的可能,保證透明度和公眾參與度。
按照《國家電監(jiān)會2007年立法工作計劃》,電力行業(yè)八大重點立法項目已正式啟動,列入本年度計劃的八個重點立法項目分別為:制定電力監(jiān)管報告規(guī)定、供用電監(jiān)督資格證管理辦法、發(fā)電企業(yè)監(jiān)管辦法、可再生能源發(fā)電上網(wǎng)和電量收購監(jiān)管辦法、電力可靠性監(jiān)管辦法、電力建設(shè)施工安全監(jiān)管辦法,修訂電力安全監(jiān)管辦法和電力安全生產(chǎn)事故調(diào)查規(guī)定。
此外,電監(jiān)會還將抓緊研究電力監(jiān)管機構(gòu)聽證規(guī)定、電力監(jiān)管機構(gòu)行政復(fù)議與行政應(yīng)訴規(guī)定等9件立法項目。這些工作對《電力法》、《電力設(shè)施保護條例》、《電網(wǎng)調(diào)度管理條例》、《電力供應(yīng)與使用條例》的修改會起到積極推動作用。
三、建立電力市場主體制度
國有企業(yè)的改革動向,與電力企業(yè)發(fā)展息息相關(guān)。然而,電力企業(yè)至今仍未按照現(xiàn)代企業(yè)制度改制成為真正的市場主體,電力市場仍然是單一購買模式,尚未形成公平、競爭的氛圍。
電力市場建設(shè)必須有獨立的、符合現(xiàn)代企業(yè)制度要求的電力企業(yè),但目前我國電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)實施的是層層國有全資子公司的模式,發(fā)電企業(yè)國有資本一股獨大的現(xiàn)象又十分普遍,全國絕大部分地市供電公司都是省電力公司的分公司,不具備獨立的法人地位和市場主體資格。
按照我國市場經(jīng)濟體制的內(nèi)在要求,電力市場的主體必須是依法成立,具備相應(yīng)的經(jīng)濟實力,有相應(yīng)的責(zé)任能力的獨立性法人。才能在公平有序的市場競爭中被賦予獨立的法人地位和市場主體資格。要抓緊建立現(xiàn)代企業(yè)制度,推動資產(chǎn)重組,培育市場主體。
因此,電力市場主體制度的建立,首先要明確發(fā)電企業(yè)、輸電企業(yè)、配電企業(yè)和售電企業(yè)的分類及其地位;其次要建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)通暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度;第三要推進投資主體多元化,完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。四、建立電力監(jiān)管制度
在我國建立依法、獨立、公正、透明、誠信的電力監(jiān)管制度,是電力監(jiān)管制度所面臨的的首要問題。需要從以下幾個方面加以解決。
(一)明確電監(jiān)會的法律地位。電監(jiān)會在成立之初就面臨“無法可依”的窘境。雖然電監(jiān)會行使職能的權(quán)力已被賦予,但這些權(quán)力卻掌握在不同的部門手中。在舊有的電力行業(yè)管理格局中,項目審批、價格管理屬計委,產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)管理屬國家經(jīng)貿(mào)委,企業(yè)財務(wù)管理屬財政部。
首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)教授、電力改革專家劉紀(jì)鵬指出:“只有在取消目前國家計委的行政審批電價和還本付息電價的基礎(chǔ)上,電監(jiān)會的作用才能真正發(fā)揮出來。”
但與此相比《電力法》的滯后,卻使電監(jiān)會下一步的工作漸行漸難。積極倡導(dǎo)《電力法》的修改,明確電監(jiān)會的法律地位是當(dāng)務(wù)之急。
(二)明確監(jiān)管職能。1996年頒布實施的《電力法》,在電力體制改革取得實質(zhì)性步伐后,其可操作性差和政企不分、壟斷經(jīng)營的市場結(jié)構(gòu)等很多地方已與現(xiàn)實不相適應(yīng)。其中,關(guān)于電力環(huán)保、對可再生能源的制度設(shè)計、電價的規(guī)定、消費者權(quán)益保護規(guī)定等,難以尋找到法律依據(jù)。電價審批、市場準(zhǔn)入、投融資管理、成本監(jiān)控等監(jiān)管內(nèi)容,環(huán)環(huán)相扣,必須密切協(xié)同,才能取得預(yù)期的監(jiān)管效果。
電力監(jiān)管是專業(yè)性、技術(shù)性很強的現(xiàn)代管理方式。當(dāng)前,應(yīng)抓緊理順電監(jiān)會與有關(guān)政府部門的關(guān)系,樹立監(jiān)管權(quán)威,賦予電監(jiān)會實現(xiàn)履行電力監(jiān)管的職權(quán),并按照依法、獨立、公開的原則,進一步規(guī)范監(jiān)管行為。
(三)明確監(jiān)管技術(shù)和手段,規(guī)范監(jiān)管程序。電監(jiān)會成立后,修改后的《電力法》應(yīng)該對增加監(jiān)管機構(gòu)、監(jiān)管原則、監(jiān)管權(quán)力、監(jiān)管技術(shù)與手段、監(jiān)管程序以及對監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督等作出明確規(guī)定。建立對監(jiān)管的制約機制,廣泛實施公眾參與和民主監(jiān)督,建立一套監(jiān)督、仲裁制度,以規(guī)范企業(yè)的競爭行為,保護電力消費者的利益。
五、建立電力市場運行制度
電力市場運行制度應(yīng)以市場化改革和建立競爭性電力市場為核心,以建立新型電力工業(yè)體制和促進持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展為重點,對市場準(zhǔn)入、市場交易、市場競爭進行規(guī)范。
修改后的《電力法》一是要確立電力調(diào)度和交易中心的獨立地位,確保公平調(diào)度;二是要降低電力市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)一電網(wǎng)服務(wù)內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn),建立重要用戶對供電商的自由選擇制度,促進電力市場競爭;三是要完善產(chǎn)權(quán)交易制度,為電力企業(yè)的產(chǎn)權(quán)重組、所有制改革以及外資的進入提供法律依據(jù)和交易安全保障;四是要確立電力市場運營制度,徹底打破壟斷,促進和規(guī)范有效競爭;五是要完善供用電合同制度,使廠網(wǎng)分開、輸配分開、配售分開具有法律制度基礎(chǔ),各方的合法權(quán)益切實得到保障,糾紛得以迅速有效的解決;六是要完善電價形成機制,明確政府定價與市場價格形成的不同標(biāo)準(zhǔn)與方式,建立價格調(diào)節(jié)制度,將電價從成本定價轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨┣箨P(guān)系為基礎(chǔ)的市場調(diào)節(jié)定價。
六、建立法律責(zé)任制度
現(xiàn)行《電力法》責(zé)任制度不明確、不規(guī)范,影響了法律的獨特性、操作性和權(quán)威性。建立完善電力法責(zé)任制度,應(yīng)針對薄弱環(huán)節(jié),既有傳統(tǒng)的民事、行政、刑事責(zé)任規(guī)范的運用,又有符合電力運行特點的新內(nèi)容。一是根據(jù)權(quán)責(zé)對等原則,加強對行政機關(guān)、監(jiān)管部門的制約,明確規(guī)定其濫用職權(quán)、不履行職權(quán)、不按規(guī)定程序履行職權(quán)所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任;二是根據(jù)權(quán)利義務(wù)對等原則,加強對電力責(zé)任事故法律責(zé)任的認(rèn)定,解決長期以來關(guān)于電力責(zé)任事故損害賠償?shù)臓幾h;三是根據(jù)電力運行特點,規(guī)范盜竊電能的認(rèn)定及法律責(zé)任;四是建立經(jīng)濟仲裁及經(jīng)濟調(diào)解制度,解決電力市場糾紛;五是建立和健全經(jīng)濟訴訟制度,使公益訴訟獲得訴訟之救濟,以實現(xiàn)社會權(quán)益保護目標(biāo)。
經(jīng)濟要發(fā)展,電力須先行�！峨娏Ψā返男薷囊芽滩蝗菥�,只有解決立法上的基本問題,才能統(tǒng)一認(rèn)識、明確方向、加快進程,為電力體制改革奠定堅實的法律基礎(chǔ),為電力工業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。在修改的方式上,單純的技術(shù)線路和小修小改,于事無補。以理念、基本原則和具體制度為框架的分析與建構(gòu),需要總攬全局的眼光和專業(yè)立法技術(shù),不僅要梳理比較豐厚的理論成果,汲取寶貴的實踐經(jīng)驗,還要以國際經(jīng)驗為參照,將前瞻性與可操作性貫穿修改的始終,并關(guān)注部門法的配套與銜接,使之體系化,才能促進《電力法》的修改進程并使《電力法》真正成為主導(dǎo)電力工業(yè)改革與發(fā)展的基本法。
本文系沈陽工程學(xué)院2007年立項“建立我國電力法立法體系的法律問題研究”課題成果
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