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“城中村”問題形成的原因及對策
隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展,城市化進程不斷加快,城鄉(xiāng)結(jié)合部的村落已逐漸位于中心城區(qū)之中,形成了“城市里的村莊”,即所謂的“城中村”�！俺侵写濉钡拇嬖谝殉蔀橛绊懗鞘薪ㄔO,制約城市發(fā)展的一大頑疾。毋庸置疑,破解這一難題,是一項復雜的系統(tǒng)工程,消除體制障礙是關(guān)鍵,改革產(chǎn)權(quán)制度是根本。
一、“城中村”存在問題的分析
“城中村”是城市急劇膨脹與城市管理體制改革相對滯后所產(chǎn)生的結(jié)果,其無序化建設和發(fā)展給現(xiàn)代城市帶來了諸多問題。一是因土地制度的城鄉(xiāng)差異,造成“城中村”土地權(quán)屬和使用混亂,建筑密度大,土地利用率低,違法用地和違章建筑屢禁不止,接吻樓、握手樓、貼面樓比比皆是。二是村內(nèi)道路等級很低且不成體系,道路狹窄彎曲,消防車、救護車難以進入,安全隱患多,抗災能力極低。三是村內(nèi)環(huán)境衛(wèi)生、生活服務等公共配套服務設施缺乏,市政及公共配套設施不足,“臟、亂、差”現(xiàn)象嚴重,與城市景觀極不協(xié)調(diào)。四是社會治安問題突出,大部分隨城市發(fā)展涌入城市的外來人員多愿意選擇租金較低、又接近就業(yè)地或交通便利的“城中村”居住。結(jié)果一方面,由于受經(jīng)濟利益的驅(qū)動,造成違章建筑屢禁不止,層出不窮;另一方面,“城中村”人口結(jié)構(gòu)復雜,村民、外來人員、居民混合,“黃、賭、毒”等社會問題突出,各項管理措施嚴重滯后,社會綜合治理壓力很大。五是傳統(tǒng)農(nóng)村文化尚未與現(xiàn)代城市文明接軌,私房出租的巨大收益并未帶來村民素質(zhì)的提高,富裕之后不思進取,不工作、不讀書的現(xiàn)象在中青年村民中蔓延。等等這些使“城中村”改造成為必然。
二、“城中村”問題形成的原因
“城中村”是我國城市化發(fā)展到一定階段的特殊現(xiàn)象,追根溯源,其形成主要有三個方面的原因:
(一)城鄉(xiāng)二元體制并存是“城中村”的主要成因。從20世紀50年代開始,我國逐步建立了高度集中的計劃經(jīng)濟體制,在戶口遷移、糧食供應、就業(yè)安排、福利保障等方面嚴格區(qū)分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口,城鄉(xiāng)分割明確。改革開放以后,隨著社會經(jīng)濟快速發(fā)展,城市化進程大大加快,政府出于公共利益的需要,不斷擴充城市的區(qū)域空間,將城郊農(nóng)村納入統(tǒng)一管理,由于村落特有的獨立性和封閉性,這些村莊仍保留和實行農(nóng)村集體所有制和農(nóng)村經(jīng)營體制,即形成了城市里的農(nóng)村社區(qū)——“城中村”。管理政策存在的巨大差異,導致行政管理制度條塊分割,原有的行政區(qū)劃缺乏科學性,被征用后的村鎮(zhèn)始終未被國家同步從制度上納入城市社區(qū)管理的范疇,在城市中逐步形成一個特殊區(qū)域,無法與城市同步協(xié)調(diào)發(fā)展。
(二)土地產(chǎn)權(quán)模糊也是城中村問題形成的一個重要原因�！吨腥A人民共和國土地管理法》規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除法律規(guī)定屬于國家所有以外,屬于集體所有;宅基地和自留山,屬于集體所有�！庇梢�(guī)定可知,我國存在國有產(chǎn)權(quán)制度和集體產(chǎn)權(quán)制度兩種形式,一般而言,城市中實施國有產(chǎn)權(quán)制度,農(nóng)村和城郊中采用集體產(chǎn)權(quán)制度。由于城市的向外發(fā)展,必然向農(nóng)村擴張,城郊結(jié)合部的土地變得稀缺,土地價值增值,但農(nóng)村土地集體產(chǎn)權(quán)制度本身就是一種極其模糊的產(chǎn)權(quán)安排,容易形成類似“公地悲劇”的經(jīng)濟現(xiàn)象,造成土地資源的濫用。
中國農(nóng)村在上世紀實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任感,家庭承包制下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)特點是“集體所有、分戶經(jīng)營”,既保護了土地的集體所有制,又賦予農(nóng)民在承包期內(nèi)對土地的經(jīng)營權(quán)。承包制的實行,取得了舉世矚目的成就。但這種土地產(chǎn)權(quán)制度安排并不是一次完整的產(chǎn)權(quán)變革,在經(jīng)過一段時間帕累托改進后,該種土地產(chǎn)權(quán)制度安排的邊際效用漸漸減弱,已呈現(xiàn)制度上的缺陷。上述“城中村”問題的出現(xiàn)就是土地集體產(chǎn)權(quán)模糊的典型表現(xiàn)。
農(nóng)村土地所有權(quán)法律上明確規(guī)定屬于集體,但集體對土地的產(chǎn)權(quán)是殘缺的,表現(xiàn)在以下方面:1.在《憲法》中,集體土地產(chǎn)權(quán)被籠統(tǒng)地界定為集體所有;在《民法通則》中則被界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有。法律對土地所有權(quán)究竟屬于哪一級集體經(jīng)濟組織沒有明確界定,也沒有進一步明確由誰來行使所有權(quán)。所有權(quán)實際處于虛置狀態(tài),這導致土地產(chǎn)權(quán)主體的多元化,各主體為爭奪所有權(quán)而發(fā)生沖突。2.《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定,“任何單位和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”,使所有權(quán)成了一種抽象的法律象征,土地產(chǎn)權(quán)難以轉(zhuǎn)讓。
當城市向農(nóng)村擴張的過程中,城郊土地資源稀缺,由于土地集體產(chǎn)權(quán)安排的殘缺,各利益主體處于自身的考慮,必然導致行為的短期化,才會誘發(fā)“城中村”現(xiàn)象。
(三)“城中村”形成是多頭利益博弈的必然結(jié)果。在城市化進程中,城市政府往往通過征用近郊農(nóng)村土地來實現(xiàn)其擴張,其間,必然要處理好村民的現(xiàn)實利益和最終出路。平衡好政府、村民、村集體和開發(fā)商等各方面利益。作為經(jīng)濟個體的村民,與公司、政府具有追求收益最大化的相同理性。一方面,村民沒有別的自然資源,也較少具備管理、文化等社會優(yōu)勢,土地便成為村民所擁有的最重要、最熟悉并且也是最有效的資源,在生存和利益驅(qū)動下,農(nóng)民濫用土地搭建私宅;另一方面,由于政府財力有限,為規(guī)避巨額成本,在初期的城市郊區(qū)化、產(chǎn)業(yè)分散化以及鄉(xiāng)村城市化演進過程中,城市政府常常選擇繞開村落的迂回發(fā)展思路,導致“城中村”普遍存在。第三方面,在市場規(guī)律的作用下,投資者要獲得適當利潤,必然會想方設法躲避或跳開利益沖突大、各種矛盾復雜、交易成本相對較高的農(nóng)村地塊去尋求開發(fā),這就在客觀上促使城市中農(nóng)村社區(qū)的獨立存在與封閉。
三、解決“城中村”問題的舉措
黨的十六大規(guī)劃了全面建設小康社會的宏偉藍圖,在急劇推進城鄉(xiāng)一體化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)城市化過程中,如果說“城中村”改造已成為各地城市所必須面對的一個緊要問題,那么,如何超前規(guī)劃城市布局,提前改革現(xiàn)有的不適應的戶籍、土地、行政管理等制度,抓緊消除城鄉(xiāng)二元體制壁壘,從源頭上減少或杜絕一邊改造“城中村”,一邊產(chǎn)生“城中村”現(xiàn)象的發(fā)生則顯得更為迫切。
(一)變革產(chǎn)權(quán)制度、從源頭上解決“城中村”問題。解決“城中村”問題的治本之舉在于變革現(xiàn)有模糊的土地產(chǎn)權(quán)制度安排,否則,“城中村”問題會隨城市的發(fā)展呈現(xiàn)出同心圓似擴大的趨勢。土地集體產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新應遵循小平同志的“是否有利于生產(chǎn)力發(fā)展”的原則,最大限度地發(fā)揮土地產(chǎn)權(quán)的激勵作用,充分發(fā)揮市場機制對土地資源的配置作用。筆者認為,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變革的根本出路是使土地產(chǎn)權(quán)具有清晰的排他性和可轉(zhuǎn)讓性。如可以確立土地私有產(chǎn)權(quán)制度或排他性和流動性強的國有土地產(chǎn)權(quán)制度和共有土地產(chǎn)權(quán)制度。
(二)逐步變革城鄉(xiāng)二元管理體制。 我國應逐步取消嚴格區(qū)分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的城鄉(xiāng)二元管理體制,打破城鄉(xiāng)之間在戶口遷移、糧食供應、就業(yè)安排、福利保障等方面的明顯分割。逐步取消村委會和居委會,使居民都納入社區(qū)管理范圍,讓社會保障體系覆蓋至全社會,農(nóng)村實施農(nóng)戶加公司組織模式。這是解決“城中村”問題的根本。
(三)對既有“城中村”問題的對策。對已經(jīng)形成的“城中村”問題,應采取相應措施予以逐步解決。具體步驟如下:
1.對“城中村”中所有的資產(chǎn)進行確權(quán),特別是土地、房產(chǎn)和村屬企業(yè)的產(chǎn)權(quán)歸屬問題。
2.制定相應政策在村民、外來戶和地方政府之間合理分配土地和房產(chǎn)價值升值收益,使“城中村”中的土地和房產(chǎn)納入現(xiàn)行正規(guī)的土地和房產(chǎn)管理框架內(nèi)。
3.轉(zhuǎn)變居民的身份,完成由村民到居民的轉(zhuǎn)換。
4.在條件具備的情況下,運用拆遷重建的方法徹底改造“城中村”問題。
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