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城中村改造的四大轉(zhuǎn)變及相關(guān)問(wèn)題探討
精品源自中考試題 摘要:伴隨著城中村的改造,城中村所在地域的管理組織和管理體制、經(jīng)濟(jì)組織形式、土地所有制形式及農(nóng)民群眾的身份都將發(fā)生根本性的變化。不過(guò),城中村的改造并不是一帆風(fēng)順的,在制度設(shè)計(jì)與實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中總會(huì)存在著諸多問(wèn)題,這些不僅需要我們從理論上加以分析和把握,更要從現(xiàn)實(shí)過(guò)程中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。
關(guān)鍵詞:城中村;改造;轉(zhuǎn)變;問(wèn)題
“城中村”亦稱(chēng)“都市里的村莊”,它是城市化發(fā)展過(guò)程中,由于城市建設(shè)急劇擴(kuò)張與城市管理體制改革相對(duì)滯后的矛盾所造成的,是我國(guó)大中城市中新生的特有現(xiàn)象。如其名稱(chēng)所示,它仍然實(shí)行農(nóng)村管理體制,在國(guó)家治理范疇上屬于農(nóng)村地域,但是與一般農(nóng)村地域不同的是,它被城市形態(tài)及地域包圍著,成為城市中的鄉(xiāng)村孤島。
城中村改造是指對(duì)城市中仍實(shí)行農(nóng)村管理體制的村莊進(jìn)行城市化改造,建立起城市基層管理體制,即在原城中村農(nóng)民居住的地域建立起城市社區(qū)居民委員會(huì),替代原來(lái)的村民委員會(huì),對(duì)本地域?qū)嵭谐鞘泄芾眢w制。當(dāng)然,城中村改造不僅僅是一個(gè)管理體制改革的問(wèn)題,主要還涉及到經(jīng)濟(jì)組織從集體經(jīng)濟(jì)向股份制經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變,村莊集體所有土地向國(guó)有土地轉(zhuǎn)變,居民從農(nóng)民身份向市民身份和股民身份轉(zhuǎn)變等方面。當(dāng)然,這些改變并不意味著城中村改造的完成,只能說(shuō),這些改造預(yù)示著城中村改造的開(kāi)端,許多問(wèn)題還需要進(jìn)一步探討和解決;而且,后續(xù)問(wèn)題的解決與否以及解決得如何,可能直接制約著城中村改造的進(jìn)程及徹底性,直接決定著城中村改造的成功與否。
一、管理機(jī)構(gòu):從村委會(huì)到居委會(huì)
城鄉(xiāng)二元社會(huì)體制自建國(guó)后已經(jīng)經(jīng)歷了50多年的歷史變遷,至今仍然沒(méi)有發(fā)生結(jié)構(gòu)性的變革。今天的城中村雖然已經(jīng)高度城市化了,但在管理體制上實(shí)行的依然是農(nóng)村社會(huì)管理體制,即村民自治,通過(guò)村民自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù),實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。它包括三個(gè)與管理體制和治理相關(guān)的內(nèi)容:(1)自治的主體是農(nóng)村居民,更確切地說(shuō)應(yīng)該是戶籍在本村的農(nóng)民。這對(duì)普遍意義上的村莊而言是一種常態(tài),但對(duì)城中村來(lái)說(shuō)則有點(diǎn)片面了。城中村因其地域區(qū)位和經(jīng)濟(jì)實(shí)力優(yōu)勢(shì),一般都以二三產(chǎn)業(yè)為主,吸引了超過(guò)村莊戶籍人口數(shù)倍甚至十倍于村莊戶籍人口數(shù)的流動(dòng)農(nóng)民工,他們雖然“工作于斯生活于斯”,但他們的融入主要是“資本雇傭勞動(dòng)”意義上的,他們?nèi)匀粵](méi)有參與本地域公共生活的權(quán)利。(2)自治的地域范圍是農(nóng)村社區(qū)。不過(guò)對(duì)城中村而言,這一農(nóng)村社區(qū)則有新的含義。國(guó)家城市建設(shè)征用了農(nóng)村社區(qū)的集體土地,城中村也就形象地演變?yōu)榈赜蛏系摹安寤ǖ貛А?集體所有地域與國(guó)有地域“犬牙交錯(cuò)”,因而城中村的自治就不是強(qiáng)地域原則意義上的,也不能實(shí)現(xiàn)一般意義上的本地域村民的自治,充其量是戶口在本村的村民自治。(3)自治的內(nèi)容是本村的公共事務(wù)和公益事業(yè),即村務(wù)。這對(duì)城中村而言則更為片面了。城中村自治組織所進(jìn)行的公共事業(yè)僅與其地域上的一小部分人密切相關(guān),其從事公共事務(wù)的內(nèi)容也只與這一小部分人緊密相關(guān)。本地域上絕大多數(shù)從業(yè)人口不享有參與公共事務(wù)的權(quán)利,不直接從村域公共機(jī)構(gòu)那里獲得免費(fèi)的公共福利和服務(wù)。
因此,從城中村的管理體制來(lái)看,公共治理和服務(wù)組織已經(jīng)能適應(yīng)其自身的發(fā)展和需要了,必須對(duì)城中村進(jìn)行改造,在城中村地域建立屬地意義上的城市管理組織——街道辦事處下屬的社區(qū)居民委員會(huì),就近劃歸城市街道辦事處,或根據(jù)管理需要設(shè)立城市街道辦事處,對(duì)城中村地域進(jìn)行城市化管理。相應(yīng)地,這也主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:(1)建立城市社區(qū)居民委員會(huì),替代原地域上的村民委員會(huì),由其對(duì)本地域進(jìn)行按地域分區(qū)管理。這是城中村改造過(guò)程中最大的不同點(diǎn)。社區(qū)居民委員會(huì)的建立標(biāo)志著,城中村區(qū)域已經(jīng)改造成為城市管理區(qū)域,開(kāi)始接受城市化的治理體制和規(guī)則,在街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)下,對(duì)本地域的居民實(shí)行城市化管理,使城市社區(qū)管理開(kāi)始走上良性循環(huán)的軌道。作為社區(qū)居委會(huì)的上級(jí)政府也贏得了管理社會(huì)的主動(dòng)權(quán),為城市社區(qū)的統(tǒng)一規(guī)劃管理降低了管理成本。(2)按地域范圍重新劃分和確立治理區(qū)域和范圍,增容城市管理的相關(guān)內(nèi)容。在這一過(guò)程中,可能會(huì)出現(xiàn)原屬同一個(gè)村莊的村民由于城中村改造而劃歸不同的居民委員會(huì)管理的情況;并且,社區(qū)居民委員會(huì)的職責(zé)相較于村民委員會(huì)的職責(zé)而言也有很大的不同,如實(shí)施新城發(fā)展規(guī)劃、加強(qiáng)計(jì)劃生育管理、強(qiáng)化社會(huì)治安綜合治理、增強(qiáng)道路和公共設(shè)施等基礎(chǔ)建設(shè),等等。(3)改革戶籍制度,將農(nóng)村居民戶口改為城市居民戶口,并統(tǒng)一進(jìn)入社區(qū)自治的主體范圍。它不僅使原屬農(nóng)民的勞動(dòng)群眾正式成為城市的居民,而且還直接參與本地域的公共生活,與城里人一同選舉自己的當(dāng)家人和管理者。他們成為社區(qū)自治的主人。
在城中村改造過(guò)程中,雖然建立居民委員會(huì)簡(jiǎn)單易行,但村改居任務(wù)的完成難度則相當(dāng)大。主要原因是,僅僅通過(guò)一個(gè)自上而下設(shè)立的組織機(jī)構(gòu)用來(lái)取代與資源及體制結(jié)合在一起的農(nóng)村地域管理形態(tài)很難;且從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看,城市社區(qū)居民委員會(huì)建制的地域基礎(chǔ)仍然沿襲著農(nóng)村管理體制時(shí)期的地域。雖然建立了城市社區(qū)居民委員會(huì),雖然農(nóng)民身份已經(jīng)變成了市民或居民,但他們的生活區(qū)域仍然是農(nóng)村時(shí)代的,他們的交往對(duì)象也主要局限于原來(lái)的熟人社會(huì)。這是歷史原因使然,同時(shí)也是村改居過(guò)程中不得不重視的一個(gè)方面。如果改造不徹底的話,改造之后的區(qū)域仍然會(huì)在城市社會(huì)中形成一個(gè)自我封閉的小社會(huì),仍然成為城市社會(huì)管理的死角,并由此形成一種新型的貧民社會(huì)形態(tài)。要解決地域因素在改造過(guò)程中的消極影響,方法也是簡(jiǎn)單易行的,那就是,真正按照地域管理的原則,在城市規(guī)劃的基礎(chǔ)上,重新劃分居民區(qū)范圍,盡可能地分割原來(lái)的村莊地域范圍,將一個(gè)村莊分解為幾個(gè)居民區(qū)域,從地域上破解城中村改造過(guò)程中的地域或歷史因素。
另外一個(gè)問(wèn)題是,城中村改造為城市社區(qū)后,是否應(yīng)當(dāng)將外來(lái)人口納入到管理內(nèi)容之中?答案是肯定的。在原村民委員會(huì)管理體制下,外來(lái)人口一般都是被排除在村莊治理、公共參與、資源分配的范圍之外。而在城市社區(qū)管理體制下,外來(lái)人口管理就成為一個(gè)必不可少的組成部分。這不僅可以反映出社區(qū)特征從農(nóng)村封閉性向城市開(kāi)放性轉(zhuǎn)變,而且還反映出區(qū)域的城市形態(tài)。
二、經(jīng)濟(jì)組織:從集體經(jīng)濟(jì)到股份制經(jīng)濟(jì)
城中村在未改造之前的經(jīng)濟(jì)組織主要有三種形式:第一種形式是尚未進(jìn)行股份制改造的集團(tuán)公司形式,仍然隸屬于村民委員會(huì)管理,對(duì)村民委員會(huì)和農(nóng)民群眾負(fù)責(zé)。第二種形式是進(jìn)行了改造但只有一個(gè)集合式股東的股份制公司。其特點(diǎn)是,在村莊組織框架之外建立股份制公司,集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)與占有權(quán)發(fā)生了分離。第三種形式在第二種形式上更向現(xiàn)代股份制公司邁進(jìn)了一步,即曾經(jīng)進(jìn)行過(guò)股份分割或是增量擴(kuò)股過(guò)程的股份制公司。其特點(diǎn)有三個(gè):一是在公司股東結(jié)構(gòu)中存在著小股東,可以是本村人也可以不是本村人;二是公司在董事會(huì)中一般設(shè)有獨(dú)立董事,代表中小股東的利益,監(jiān)督公司的資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、規(guī)范運(yùn)作和紅利分配;三是利益分配在集體式股東與小股東之間進(jìn)行區(qū)分,小股東依據(jù)其所有股票直接獲得體現(xiàn)其生存和社會(huì)保障權(quán)利的收益,集體式股東獲得的紅利主要用于村莊公共管理和公共產(chǎn)品提供。這三種集體經(jīng)濟(jì)組織形式依據(jù)市場(chǎng)開(kāi)放程度和地域差異呈現(xiàn)出一種階梯式分布的格局:第三種形式主要集中于南部和東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),第二種形式主要集中于中部城市邊緣地帶,而第一種形式則相應(yīng)地推延到中西部剛剛開(kāi)始城市化的城郊村莊。
雖然集體經(jīng)濟(jì)組織形式在不同的地區(qū)表現(xiàn)出不同的現(xiàn)代化程度,但都有一個(gè)共同的特點(diǎn),那就是,其形成的根源和演進(jìn)的路徑都是集體土地所有制,也就是我們常言的集體土地產(chǎn)權(quán)制度。我們知道,我國(guó)的集體土地產(chǎn)權(quán)制度不僅僅是法律意義上的,更是政治和社會(huì)結(jié)構(gòu)意義上的。集體土地作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn),其不僅承擔(dān)了經(jīng)營(yíng)和保值增值的經(jīng)濟(jì)功能,還承擔(dān)了社會(huì)保障功能。
雖然城中村的經(jīng)濟(jì)組織有不同的表現(xiàn)形式,但其財(cái)產(chǎn)權(quán)利結(jié)構(gòu)都沿襲同一的結(jié)構(gòu)性制度規(guī)定。城中村經(jīng)過(guò)幾十年的變遷,雖然已經(jīng)失去了地域強(qiáng)制性意義上的社區(qū)屬性,但政治結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和法律制度規(guī)定仍然使得這一財(cái)產(chǎn)權(quán)利結(jié)構(gòu)得以延續(xù)下來(lái)�，F(xiàn)在進(jìn)行城中村改造,按地域重新劃分管理性社區(qū),就是使地域上的分離成為一種事實(shí);并且,由于現(xiàn)在城中村改造后的社區(qū)居民委員會(huì)設(shè)置不再僅僅源于原來(lái)的農(nóng)村地域劃分,而是一般遵循“規(guī)劃先行”和“便于管理”的原則,這會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民集體的分散,并通過(guò)一種全新的城市化管理體制將農(nóng)民個(gè)體與其原先歸屬的農(nóng)民集體割裂開(kāi)來(lái)。
與其相伴隨的是兩個(gè)彼此相依的分裂過(guò)程:一是村民個(gè)體與農(nóng)民集體的分裂過(guò)程。農(nóng)民個(gè)體就不再天然歸屬于農(nóng)民集體,農(nóng)民集體也就不再呈現(xiàn)出變動(dòng)性的特征,而是必須固定下來(lái),即在城中村改造過(guò)程中必須對(duì)村民“一刀切”,實(shí)行“生不增、死不減、進(jìn)不增、出不減”。以現(xiàn)存的村民數(shù)為財(cái)產(chǎn)分割意義上的農(nóng)民集體,其目的是固化村民并實(shí)現(xiàn)公司股份的固化。二是農(nóng)民集體資產(chǎn)的分割過(guò)程。由于村民個(gè)體與農(nóng)民集體的天然歸屬關(guān)系被割裂開(kāi)來(lái),就必須重新確定原子式村民個(gè)體在村莊集體資產(chǎn)中的份額。這就是鄉(xiāng)村企業(yè)股份制改造中的資產(chǎn)量化和個(gè)人化分配過(guò)程。它使村民都成了村集體經(jīng)濟(jì)的股東,過(guò)去看得見(jiàn)但摸不著的集體資產(chǎn)這回可實(shí)實(shí)在在地落到了村民的手中。在這一過(guò)程中,農(nóng)民個(gè)體與原屬農(nóng)民集體財(cái)產(chǎn)的關(guān)系發(fā)生了顯著的變化。在集體產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下,雖然農(nóng)民自身是農(nóng)民集體中的原子式個(gè)體,然而由于集體財(cái)產(chǎn)權(quán)利的不可分割性和不可轉(zhuǎn)讓性,每個(gè)農(nóng)民個(gè)體還是無(wú)法說(shuō)出他擁有多少資產(chǎn),他可以對(duì)多少份額的資產(chǎn)進(jìn)行個(gè)人經(jīng)濟(jì)理性上的處置。經(jīng)過(guò)資產(chǎn)量化和股份化分配過(guò)程,每個(gè)勞動(dòng)者不僅能夠明白說(shuō)出他擁有多少資產(chǎn)的份額——股票,而且還知道他所擁有的股票在整個(gè)資產(chǎn)中占多少比例;并且,如果他覺(jué)得資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益不理想的話,他還可以在市場(chǎng)上拋出他所擁有的公司股票,公司改造后的經(jīng)營(yíng)和管理者不得干涉。這就是村民作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)人的“用腳投票”的權(quán)利。
當(dāng)然,股票作為公司資產(chǎn)出資者的原始憑證,只能交易而不能夠抽回投資,且規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)也不容許公司的整體性資產(chǎn)被分割。如是,能夠?qū)⑷绱硕嗟墓蓶|和如此細(xì)小的股份統(tǒng)籌起來(lái)的組織就是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和法律意義上的股份制公司了。雖然城中村在改造前的集體經(jīng)濟(jì)組織有三種形式,但是在城中村改造過(guò)程中,另外兩種形式?jīng)]有生命力,只能被一種更符合社會(huì)發(fā)展和市場(chǎng)需要的形式所替代,這就是股份合作制公司。與城中村改造前的股份制公司不同的是,它有一個(gè)資產(chǎn)量化和再分配的過(guò)程,除保留必要的公共管理和基礎(chǔ)建設(shè)、維持公眾福利的股票外(主要用于為未就業(yè)的原村民辦理社會(huì)保險(xiǎn)和其他集體福利事業(yè)),它將集體資產(chǎn)量化的大部分股票都分配給村民,作為其基本生存和生活的保障。這時(shí),公司的產(chǎn)權(quán)才真正明晰化了,公司股本結(jié)構(gòu)也發(fā)生了變化,勞動(dòng)群眾參與公司的投票和 [1] [2] [3] 下一頁(yè) 精品源自中考試題 精品源自中考試題監(jiān)督就不僅是象征意義上的,更是與其自身的利益緊密相關(guān)。
不過(guò),仍然有三個(gè)問(wèn)題值得我們進(jìn)一步去關(guān)注:第一,經(jīng)歷了股份制改造之后,是否仍然還有集體經(jīng)濟(jì)存在?如果沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)或資金注入的話,過(guò)渡階段的公共管理和公共服務(wù)如何進(jìn)行?如何進(jìn)行村莊改造的后續(xù)問(wèn)題特別是舊村灣改造問(wèn)題?在實(shí)際改造和管理過(guò)程中,不論是上級(jí)政府、村級(jí)組織還是普通村民,都對(duì)新時(shí)期集體經(jīng)濟(jì)時(shí)代的好處記憶猶新。在改造后,他們念念不忘的一件事情就是,股份制公司是否還能代表他們整體的利益?集體經(jīng)濟(jì)是否還繼續(xù)存在?如果說(shuō),股改之前的股份制公司仍然能夠代表股民集體利益的話,那么,股份制改造后的公司就是純粹的企業(yè),它不可能代表股份集體的利益,股民的利益只能以個(gè)體的形式表現(xiàn)出現(xiàn)。正因如此,在資產(chǎn)量化和再分配過(guò)程中,保留必要的公共管理和基礎(chǔ)建設(shè)、維持公眾福利的股票就顯得尤其重要。這也為下一步的社區(qū)管理、舊村灣改造、過(guò)渡管理等提供了先決條件。第二,股份制改造帶來(lái)了集體資產(chǎn)流失的危險(xiǎn)。按規(guī)定,股權(quán)轉(zhuǎn)讓和交易應(yīng)有兩個(gè)以上有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估。而對(duì)村莊改造而言,股權(quán)轉(zhuǎn)讓一般不會(huì)經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的評(píng)估,溢價(jià)幅度是雙方談判的結(jié)果。如是,改造的資產(chǎn)究竟價(jià)值幾何?是否得到了真正體現(xiàn)?是否需要引入專(zhuān)業(yè)性的評(píng)估機(jī)構(gòu)?如果引入專(zhuān)業(yè)性的評(píng)估機(jī)構(gòu),評(píng)估過(guò)程透明公開(kāi)的話,是否又會(huì)打消外來(lái)公司或企業(yè)的積極性和主動(dòng)性?也就是說(shuō),在城中村經(jīng)濟(jì)改造過(guò)程中,仍然存在著一個(gè)公平與效益的問(wèn)題,最終的結(jié)果就是要在這兩者之間尋找一個(gè)均衡點(diǎn),既能夠讓改造過(guò)程有序順利進(jìn)行,同時(shí)又能夠起到發(fā)展經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的雙重作用。這是一個(gè)兩難的選擇問(wèn)題,仍然值得政府和研究機(jī)構(gòu)對(duì)此探討出一條可行之路。第三,股份制改造也給社會(huì)治理帶來(lái)了不穩(wěn)定因素。這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是在股份制改造過(guò)程中,出于穩(wěn)定因素的考慮,原來(lái)的公司管理層特別是董事會(huì)一般都是由原村干部擔(dān)任或是由上級(jí)政府指定。經(jīng)歷了一定時(shí)期之后,董事會(huì)屆滿,將重新舉行選舉。如果新董事會(huì)組成人員變化太大,原來(lái)的改制方案、成果可能被推倒重來(lái),出現(xiàn)新的不穩(wěn)定因素。二是未改造之前的村莊公司行使著村民委員會(huì)、社區(qū)和經(jīng)濟(jì)組織的三重管理職責(zé),在股份制改造后一般都下降為職能部門(mén),不再承擔(dān)對(duì)老百姓的責(zé)任,原有各級(jí)組織也因集體經(jīng)濟(jì)不存在而缺少抓手,削弱了基層組織和基層政權(quán),而這些職責(zé)的履行則依賴(lài)于改造后的公司能否按協(xié)議和良心辦事,影響到人心穩(wěn)定和社會(huì)安定。三是股份制改造過(guò)程同時(shí)也是一個(gè)集體資產(chǎn)分解為個(gè)體資產(chǎn)的過(guò)程,在這一過(guò)程中,享受權(quán)利的村民迅速致富,其他鄰近的村莊紛紛打算仿效,逼迫村委、街道辦等表態(tài),態(tài)勢(shì)十分不穩(wěn)定,可能會(huì)影響人心穩(wěn)定和社會(huì)安定。此外,有些村莊改造后迅速兌現(xiàn)股權(quán),原股民迅速轉(zhuǎn)向市場(chǎng),在就業(yè)、投資等方面缺乏經(jīng)驗(yàn),很可能產(chǎn)生新的社會(huì)矛盾。這些問(wèn)題都需要上級(jí)政府在城中村綜合改造之前進(jìn)行細(xì)致的規(guī)劃和預(yù)測(cè),盡可能地把預(yù)防和疏通工作做在前面。
三、村莊土地:從集體所有到國(guó)家所有
從城中村地域的土地歸屬和性質(zhì)來(lái)看,可以劃分為兩類(lèi):一類(lèi)是辦理了國(guó)有土地使用證的土地,一類(lèi)是尚未辦理國(guó)有土地使用證仍歸集體所有的土地。辦理了國(guó)有土地使用證的土地在城中村的改造中不存在著土地性質(zhì)上的變更,因而,城中村改造過(guò)程中的土地性質(zhì)的變更主要是指歸城中村集體所有但尚未辦理國(guó)有土地使用證的土地。這又可分為三類(lèi):第一類(lèi)是宅基地,即村民居住地;第二類(lèi)是進(jìn)入社會(huì)化大生產(chǎn)和流通領(lǐng)域但尚未辦理國(guó)有土地使用證的土地,即主要用于第二、三產(chǎn)業(yè)的用地;第三類(lèi)是村莊公共用地,如學(xué)校、道路和公共基礎(chǔ)設(shè)施等占用的集體土地。毫無(wú)疑問(wèn),這三種類(lèi)型的集體土地在城中村改造的過(guò)程中都會(huì)轉(zhuǎn)變其所屬性質(zhì),歸國(guó)家所有。然而,這三種類(lèi)型的集體土地不會(huì)“一刀切”地轉(zhuǎn)歸國(guó)家所有。這里的關(guān)鍵問(wèn)題是,在城中村的改造過(guò)程中,這三種類(lèi)型的集體所有的土地如何轉(zhuǎn)變其性質(zhì)。迄今為止,集體土地轉(zhuǎn)變其歸屬和性質(zhì)的合法途徑只有一條,即集體土地經(jīng)過(guò)土地征用轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。我國(guó)的土地征用制度是在20世紀(jì)50年代為了適應(yīng)大規(guī)模的國(guó)家建設(shè)需要而建立起來(lái)的,它顯然不適用于城中村改造過(guò)程中土地性質(zhì)的改變,但城中村改造的步伐不會(huì)因此而停止�，F(xiàn)在的問(wèn)題是,在沒(méi)有法律制度規(guī)定的前提下,如何對(duì)城中村的土地進(jìn)行改造?
在城中村集體土地改造的過(guò)程中,廣東省廣州市無(wú)疑走在了全國(guó)的前列。他們對(duì)城中村集體所有土地實(shí)施的改造政策是,在農(nóng)民建制轉(zhuǎn)為城市居民后,村集體所有的土地按《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第二條規(guī)定一次性轉(zhuǎn)為國(guó)有土地,其合法土地使用權(quán)人和用地功能性質(zhì)不改變,對(duì)轉(zhuǎn)制后的土地使用權(quán)人核發(fā)國(guó)有土地使用證。按其規(guī)定來(lái)理解城中村土地改造的過(guò)程:(1)宅基地由政府核實(shí)合法使用權(quán)人后,直接發(fā)給國(guó)有土地使用證給個(gè)人。(2)進(jìn)入社會(huì)化大生產(chǎn)和流通領(lǐng)域但尚未辦理國(guó)有土地使用證的土地按歷史用地辦理建設(shè)用地手續(xù)和土地登記手續(xù),由政府核實(shí)合法使用權(quán)人后,直接發(fā)給國(guó)有土地使用證給改造后的股份制合作組織。如該土地進(jìn)入市場(chǎng)或改變用途,發(fā)生擴(kuò)、加、改建,則按規(guī)定補(bǔ)交國(guó)有土地使用權(quán)出讓金及有關(guān)稅費(fèi)。(3)村莊公共用地一分為二。其中,原由村委會(huì)管理的學(xué)校轉(zhuǎn)由區(qū)教育主管部門(mén)管理,教育用地及校舍和教學(xué)設(shè)施設(shè)備,依照有關(guān)規(guī)定,不得挪作他用;公共道路、基礎(chǔ)設(shè)施等管理納入市政統(tǒng)一管理范圍,其規(guī)劃編制、實(shí)施管理的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和控制指標(biāo)按城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。村莊已經(jīng)開(kāi)發(fā)和投資的公共用地如辦公設(shè)施等所占原集體用地轉(zhuǎn)歸國(guó)家所有,由政府核實(shí)合法使用權(quán)人后,直接發(fā)給國(guó)有土地使用證給改造后的股份合作制組織。
從已有的情況來(lái)看,土地性質(zhì)變更是城中村改造中的最基礎(chǔ)內(nèi)容,并且也是城中村改造能夠完成的關(guān)鍵。但是,它是建立在國(guó)家主動(dòng)放棄土地權(quán)利的基礎(chǔ)上。并且,在這一改造過(guò)程中,它也蘊(yùn)含著集體資產(chǎn)或國(guó)有資產(chǎn)流失的危險(xiǎn)。對(duì)應(yīng)著以上三種性質(zhì)的土地,主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是村民宅基地作為改制的零資產(chǎn),其價(jià)值并不為零,在改造過(guò)程中將會(huì)變成有價(jià)資產(chǎn),其增值只有改造建設(shè)完后才能體現(xiàn)出來(lái)。問(wèn)題是,由于絕大多數(shù)股民已經(jīng)不擁有股份,他們只能得到拆遷還建或貨幣補(bǔ)償?shù)睦?整理出來(lái)的土地增值他們無(wú)法再享有,也無(wú)法主張他們的利益,他們還能享受將來(lái)溢價(jià)部分的價(jià)值嗎?二是沒(méi)有辦完國(guó)有建設(shè)用地手續(xù)的經(jīng)營(yíng)性集體用地,以后其利益代表方是誰(shuí)?土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置費(fèi)付給誰(shuí)?三是非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)中的公用設(shè)施用地,是直接劃撥到相應(yīng)的職能機(jī)構(gòu),還是要通過(guò)政府征用土地程序?如果是后者的話,其征地費(fèi)用由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)?如果增值,其增值部分應(yīng)該由誰(shuí)享有?并且,誰(shuí)享有分配的權(quán)利?享受多少?等等。另外,進(jìn)入評(píng)估程序的土地資產(chǎn)價(jià)值與集體資產(chǎn)一樣,一般不會(huì)經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的評(píng)估,其最終定價(jià)仍然是雙方談判的結(jié)果。這公平或是合理或是科學(xué)嗎?
由此延伸出來(lái)的一個(gè)問(wèn)題是,村民是否享有土地增值帶來(lái)的收益?從《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《民法通則》的內(nèi)容及內(nèi)在邏輯來(lái)看,無(wú)論是農(nóng)民集體還是農(nóng)民個(gè)體都不享有土地使用性質(zhì)變更初始時(shí)的增值部分,而這一部分通過(guò)征地費(fèi)用等形式轉(zhuǎn)移到了代表國(guó)家利益的政府身上。從改造過(guò)程援用的法律法規(guī)來(lái)看,資產(chǎn)量化和分配到個(gè)人整個(gè)過(guò)程雖然合乎法律程序,但從財(cái)產(chǎn)來(lái)源的角度看,這僅是過(guò)程的合法性,并沒(méi)有從來(lái)源上確定農(nóng)民個(gè)體享有分配集體資產(chǎn)特別是土地資產(chǎn)的權(quán)利。如是,在城中村改造過(guò)程中,那些尚未辦理國(guó)有土地使用證的土地和宅基地在城市開(kāi)發(fā)和土地資本運(yùn)作過(guò)程中增值的部分,究竟由誰(shuí)來(lái)享受就成為一個(gè)不得不關(guān)注的問(wèn)題。從實(shí)際改造情況來(lái)看,農(nóng)民個(gè)體已經(jīng)無(wú)權(quán)享受,他們已經(jīng)被排除在可能的增值收益之外,而土地增值部分就極有可能由代表國(guó)家利益的政府和未來(lái)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商共享了。在此,我們擔(dān)心的是,如果地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和預(yù)期的收益極其豐厚的話,就可能形成政府與開(kāi)發(fā)商之間的共謀,這將會(huì)對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利造成潛在的威脅。
四、勞動(dòng)群眾:從農(nóng)民、村民到股民和市民
在城中村改造的過(guò)程中,農(nóng)民群眾的身份必然要發(fā)生兩次根本性的變化:
其一,村民向股民轉(zhuǎn)變。由于村民職業(yè)的轉(zhuǎn)變,伴隨著城中村集體經(jīng)濟(jì)組織的股份合作制改造,村民必然成為享有股份并參與公司決策的股東。由于村莊的城市化進(jìn)程,村莊經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由主要從事第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橐话愣紡氖碌诙�、三產(chǎn)業(yè),村民也一般都在村屬公司和企業(yè)中任職,成為村莊企業(yè)的主人,參與村莊企業(yè)公司的生產(chǎn),并直接從村屬公司那里獲得經(jīng)濟(jì)收益作為其生存和發(fā)展的主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。城中村改造后,村屬意義上的企業(yè)或公司實(shí)體由于地域的分割和原農(nóng)民集體的解體,必然分化為由單個(gè)村民作為公司股東直接參與公司決策的股份合作制企業(yè)。村民作為農(nóng)民集體的政治身份失去了村莊意義,異化為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大潮中的經(jīng)濟(jì)人。作為公司的天然投資者,村民的稱(chēng)謂是股民。由于村莊意義上的農(nóng)民集體的解體,作為股民的村民的社會(huì)行為僅僅與其個(gè)人密切相關(guān),它不再是公司的原子式個(gè)體,不必再受集體公共利益和結(jié)構(gòu)性委托的約束。
其二,農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變。由于戶籍制度的改革,村民由農(nóng)業(yè)性質(zhì)戶口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用駪艨�。戶籍制度不僅是一個(gè)農(nóng)民居住地域的證明,更是其社會(huì)身份的證明。只要農(nóng)村戶口的群眾,不論其走到哪里都脫不了農(nóng)民身份的痕跡。在城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下,農(nóng)民因其農(nóng)業(yè)戶口不僅常常自我感覺(jué)低人一等,更主要的是,國(guó)家提供給城市市民諸多福利待遇和優(yōu)惠政策無(wú)法惠及他們。即使他們“洗腳上岸”并在城市有一份令人羨慕的工作或收入,但他們的身份依然是農(nóng)民,他們是“農(nóng)民工”或者是“高級(jí)打工者”。他們不僅享受不到國(guó)家給予城市居民的公共福利和優(yōu)惠政策,也不能夠參與本社區(qū)的公共事務(wù)和公益活動(dòng)。他們?nèi)匀皇浅鞘猩畹倪吘壢恕３侵写宓母脑鞆氐赘淖冞@了一切,它不僅使原屬農(nóng)民的勞動(dòng)群眾正式成為城市的居民,與城里人一同選舉自己的當(dāng)家人和管理者,他們成為社區(qū)自治的主人;而且,村民的思想觀念不斷更新,逐漸由過(guò)去的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)轉(zhuǎn)變,村民的行為方式也開(kāi)始由過(guò)去的封閉式、家庭式、地緣式向開(kāi)放式、多樣化、現(xiàn)代性(法制化和制度化)等方向轉(zhuǎn)變。并且,隨著居民的城市化和城市文明社區(qū)的現(xiàn)代化建設(shè),城中村在物質(zhì)形態(tài)、社會(huì)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)形態(tài)和人的城市化等方面都將得到提升。城中村的農(nóng)民群眾也開(kāi)始邁上現(xiàn)代文明和生活的道路。
然而,問(wèn)題仍然存在。在農(nóng)民向股民轉(zhuǎn)變的過(guò)程中,股份制改造雖然打破了平均主義,但并沒(méi)有打破大鍋飯思想。原村民成為股東,但思想觀念沒(méi)有發(fā)生根本改變;對(duì)自己手上的股權(quán)并不珍惜,只關(guān)心每年分紅多少,而不關(guān)心公司的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展;沒(méi)有工作崗位的股民對(duì)于有工作崗位的股民意見(jiàn)很大;對(duì)于公司管理層來(lái)說(shuō),壓力也很大,因?yàn)樵诠擅耦^腦中,手中的股份價(jià)值只能升不能降,否則就會(huì)來(lái)鬧事。這些問(wèn)題制約著脫胎于鄉(xiāng)村企業(yè)的股份制公司的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型,還阻礙著股份制公司的資本運(yùn)作和投資發(fā)展、經(jīng)營(yíng)層次和管理體制等。
五、四大改造的協(xié)調(diào)問(wèn)題:政府主動(dòng)和主導(dǎo)
城中村改造是一個(gè)綜合性的改革過(guò)程,以上四個(gè)轉(zhuǎn)變均是其中的一個(gè)方面。當(dāng)然,這四個(gè)方面相互之間也不是絕然分離的,而是相互依存、相互制約的,任何一個(gè)方面的滯后或是不配套都將直接影響著城中村綜合改造的進(jìn)程或成敗。這就要求我們?cè)谶M(jìn)行城中村改造的時(shí)候,應(yīng)該在統(tǒng)籌兼顧、規(guī)劃先行原則的前提下,進(jìn)行綜合性的、整體性的改革規(guī)劃,搞好管理體制、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等方面改革方案和進(jìn)程之間的協(xié)調(diào)工作。
在實(shí)際的改造過(guò)程中,也出現(xiàn)了上一頁(yè) [1] [2] [3] 下一頁(yè) 精品源自中考試題 精品源自中考試題諸多問(wèn)題,如上文提到的各種問(wèn)題。應(yīng)該說(shuō),這些問(wèn)題的產(chǎn)生都有其根源,但是,現(xiàn)在已經(jīng)不是追究原因的時(shí)候,而是到了解決具體實(shí)際問(wèn)題的時(shí)候。這就要求我們,要從現(xiàn)實(shí)社會(huì)中找到解決這些問(wèn)題的辦法或思路,或是尋找到一種可選擇的行為動(dòng)力,運(yùn)用實(shí)際力量來(lái)解決這些問(wèn)題。綜觀這些問(wèn)題的產(chǎn)生及發(fā)展,雖然有這樣的表現(xiàn)或那樣的態(tài)勢(shì),但任何問(wèn)題的解決最終都依賴(lài)于政府的力量和干預(yù)。這就給政府留下了很大的行為空間。這也是本文所要突出的主題。
我們的觀點(diǎn)是,在城中村改造過(guò)程中,各級(jí)政府應(yīng)該把改造的主動(dòng)權(quán)時(shí)刻抓在手里。這是因?yàn)?從現(xiàn)在城中村改造的進(jìn)程來(lái)看,改造過(guò)程一般說(shuō)來(lái)是分步推進(jìn),有序進(jìn)行,但它存在著兩個(gè)難以克服的障礙:
一是把改造進(jìn)程特別是經(jīng)濟(jì)改造的主動(dòng)權(quán)交給了村民集體。這是由村民自治的特性決定的。從現(xiàn)行的法律法規(guī)來(lái)看,賦予村民集體和村委會(huì)過(guò)多的自主決策權(quán),他們不僅可以參與決定改造方案的制定、實(shí)施,還要參與到具體的改造過(guò)程之中。特別是經(jīng)濟(jì)改造方案中,他們享有獨(dú)立自主的決策權(quán)。在這一點(diǎn)上,他們自行其是的結(jié)果往往是,將集體資產(chǎn)一分了之。雖然城中村改造的任務(wù)或目標(biāo)可以完成,但留下的絕對(duì)是一個(gè)千瘡百孔的爛攤子,留給城市規(guī)劃和社區(qū)管理的絕對(duì)是一個(gè)一窮二白的沼澤地。如是,已經(jīng)制定好的社區(qū)重建和城市規(guī)劃也就失去了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),不得不退回到原始的出發(fā)點(diǎn),不得不重新進(jìn)行社區(qū)規(guī)劃和城市建設(shè)。這就要求我們?cè)谶M(jìn)行城中村改造時(shí),既要深刻認(rèn)識(shí)不同城中村的特點(diǎn)和問(wèn)題,針對(duì)不同地區(qū)、不同類(lèi)型城中村的具體情況,制定不同的改造目標(biāo)和改造策略,分別采取全面改造或綜合整治等不同的改造方式,但是在任何時(shí)候,政府都不應(yīng)該把城中村改造的規(guī)劃?rùn)?quán)和管理權(quán)放之任之,而是應(yīng)該牢牢地抓在手里,以政府主導(dǎo)的改造方案或規(guī)劃為指導(dǎo),對(duì)城中村進(jìn)行改造。在這一方面,廣東省深圳特區(qū)的舊城改造工作做得非常好,而湖北省武漢市的改造進(jìn)程則遭遇到了險(xiǎn)灘,主要原因就在于區(qū)級(jí)政府失去了改造方案制定和規(guī)劃的主動(dòng)權(quán),到問(wèn)題出現(xiàn)采取補(bǔ)救措施時(shí)已經(jīng)悔之晚矣。
二是在改造過(guò)程中出現(xiàn)相互之間不配套的情況。這個(gè)問(wèn)題與前一個(gè)問(wèn)題密切相關(guān),但主要表現(xiàn)在不同性質(zhì)的改革方案之間。從城中村改造方案來(lái)看,既有城市規(guī)劃性質(zhì)的,也有管理性的,還有經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的、社會(huì)性質(zhì)的。在這些改造方案中,必須執(zhí)行的是城市規(guī)劃性質(zhì)的改革方案,但整個(gè)改造方案的重心應(yīng)該放在經(jīng)濟(jì)改造方案上。這是因?yàn)?在城中村改造的各種性質(zhì)的方案中,經(jīng)濟(jì)性質(zhì)方案的最大受益者是農(nóng)民群眾,而法律也賦予了他們享受此項(xiàng)權(quán)利的權(quán)利,其他改造方案最終的最大受益者可能是政府,也可能是其他類(lèi)型組織,但絕對(duì)不是農(nóng)民群眾。因此,農(nóng)民可以高度關(guān)注經(jīng)濟(jì)改造方案,可以對(duì)其它改造方案漠不關(guān)心,但政府不能如此。作為政府,作為城市規(guī)劃和管理的主體,政府不僅應(yīng)該尊重農(nóng)民的自主權(quán)利,同時(shí)更應(yīng)該考慮到城市規(guī)劃和城市公共利益,特別是城中村地域未來(lái)的規(guī)劃和發(fā)展問(wèn)題。所以,在城中村改造過(guò)程中特別是經(jīng)濟(jì)改造方案的制定和實(shí)施過(guò)程中,政府不應(yīng)該聽(tīng)之任之,不能因法律賦予農(nóng)民自主決策權(quán)而不管,而是應(yīng)該積極參與到城中村的各項(xiàng)改造方案制訂過(guò)程中,將公共利益和政府利益置于其中,為城中村地域今后的改造、規(guī)劃和發(fā)展奠定基礎(chǔ)。
具體地說(shuō),政府應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)和主動(dòng)的作用,積極投入到城中村的改造過(guò)程中。一方面,政府不僅要對(duì)城中村的改造進(jìn)行規(guī)劃,而且還要深入到城中村改造規(guī)劃的各個(gè)方面,充分發(fā)揮政府作為公共利益代表人的作用,站在城市發(fā)展和社區(qū)建設(shè)的角度,調(diào)控好城中村的規(guī)劃和改造過(guò)程。另一方面,政府必須站在城市發(fā)展和人民利益的角度,展現(xiàn)政府解決問(wèn)題的能力,主動(dòng)做好土地規(guī)劃、社區(qū)規(guī)劃、投資開(kāi)發(fā)、企業(yè)發(fā)展特別是組織規(guī)劃(預(yù)防出現(xiàn)組織和權(quán)力真空),搞好農(nóng)民生產(chǎn)和生活需要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),先期搞好公共產(chǎn)品和公共服務(wù)(特別是日常生活需要的服務(wù))的提供工作,做好社區(qū)安全保障工作,搞好農(nóng)民的社會(huì)福利和保障工作,從解決后顧之憂的角度做好城中村改造的準(zhǔn)備工作。上一頁(yè) [1] [2] [3] 精品源自中考試題
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