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城中村改造中的若干法律問題
精品源自高考試題 [摘 要]城中村改造工作是一個非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程,不僅涉及巨大的利益關(guān)系,而且大規(guī)模的改造過程可能對城市房地產(chǎn)市場和居住環(huán)境造成重大影響。本文對深圳市城中村形成的歷史、現(xiàn)狀作了一個簡單的回顧,對改造時出現(xiàn)的法律缺位提出了自己的解決建議,對市法院審理城中村改造中出現(xiàn)的部分民商事案件,提出了整體審理思路。
[關(guān)鍵詞]城中村改造;土地產(chǎn)權(quán);房屋拆遷
一、城中村改造問題的提出
(一)基本概念
廣義而言,城中村是指農(nóng)村的土地已納入城市總體規(guī)劃發(fā)展區(qū)內(nèi),且農(nóng)業(yè)用地很少或沒有,居民也基本上屬于非農(nóng)化的村落;狹義而言,城中村特指那些農(nóng)地與居民早已非農(nóng)化,村莊也已經(jīng)轉(zhuǎn)制為城市建設(shè),只是習慣上仍稱為村的社區(qū)部落。本文指涉的城中村包含上述兩層意思。居民職業(yè)結(jié)構(gòu)與生存方式的主要指標已完成向城市社區(qū)的轉(zhuǎn)型,但在基本素質(zhì)上仍缺乏城市社區(qū)的內(nèi)涵特征。
城中村普遍存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、建設(shè)混亂、環(huán)境惡劣、治安復(fù)雜等問題,影響了城市化進程的推進、城市整體功能的發(fā)揮和城市綜合競爭力的提升,為此,城中村常被形容為城市健康軀體上的“毒瘤”。政府出于公共利益的需要,調(diào)整城市規(guī)劃,擴充城市的區(qū)域空間,將城郊的農(nóng)村納入統(tǒng)一管理,這是城中村改造的最直接原因。改造城中村,使其擺脫自身發(fā)展的惡性循環(huán)并與周邊城市環(huán)境銜接,已成為刻不容緩的任務(wù)。
(二)深圳城中村的歷史、現(xiàn)狀、特點和改造目標、難點
早在1992年,深圳特區(qū)內(nèi)的羅湖、福田、南山區(qū)便進行了城市化改造,173個自然村的4萬農(nóng)民改變身份成為“城里人”;11年后的2003年,深圳開始了第二次城市化,截止到2004年底,寶安、龍崗兩區(qū)的27萬農(nóng)民也全部“洗腳上田”,變成城市居民。深圳成為全國第一個沒有農(nóng)村的城市。
2005年11月9日,《深圳市城中村(舊村)改造總體綱要(2005—2010)》正式出臺。在綱要中,未來5年改造的目標是:特區(qū)內(nèi)城中村的拆除重建規(guī)模達到總量的20%,特區(qū)外拆除重建規(guī)模達到總量的5%,5年城中村改造控制的總量為拆除建筑面積1150萬平方米,重建建筑面積2590萬平方米,綜合整治建筑面積3370萬平方米,推動特區(qū)內(nèi)外一體化建設(shè)。改造中會出現(xiàn)5大難點:一是改造規(guī)模龐大,任務(wù)艱巨;二是拆遷補償難,法律規(guī)定不完善;三是違建改造矛盾突出;四是產(chǎn)權(quán)和租賃期限模糊,難理清;五是部分房屋產(chǎn)權(quán)人聯(lián)系難。
二、城中村改造中遇到的法律缺陷
(一)城中村土地的產(chǎn)權(quán)障礙
根據(jù)我國現(xiàn)行法律,城市所有土地的產(chǎn)權(quán)歸國家所有,而農(nóng)村和城郊土地的產(chǎn)權(quán)歸集體所有,在城市化的過程中,國家可以征用作為農(nóng)民生產(chǎn)資料的農(nóng)用地,但難以征用作為農(nóng)民生活資料的宅基地。城中村改造的最根本障礙就在于這種二元土地制度。
(二)城中村土地流轉(zhuǎn)舉步維艱
在那些土地沒有完全國有化的城中村,集體土地和宅基地的流轉(zhuǎn)非常困難。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展,城中村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)民就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化,許多勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè),隨時會有失業(yè)的風險。集體土地負擔著經(jīng)濟與保障的雙重職能,如果難以流轉(zhuǎn),大量的土地資源,或利用率低下,或由于拋荒而浪費,同時勞動力也得不到有效配置。
(三)集體土地所有權(quán)征用制度的缺陷
加快城市化進程遇到的首要問題是土地所有形式的改變,由此產(chǎn)生土地征用問題。在我國,集體土地征用制度存在諸如土地征用權(quán)濫用、征地補償范圍過窄、標準過低、征用程序不嚴格不民主等一系列問題,這無不與土地征用法律法規(guī)不完善和土地征用管理不當有關(guān)。
(四)城中村改造中房屋拆遷補償?shù)姆擅c
城中村改造中最復(fù)雜、最關(guān)鍵的是集體土地上房屋拆遷及相應(yīng)補償問題,目前還沒有一個獨立完整的集體土地上的房屋拆遷安置補償?shù)膰壹壌蠓�。拆遷是在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)還是城市規(guī)劃區(qū)外,其法律意義是不同的。比較棘手的問題是,城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城中村的集體所有土地上的房屋拆遷活動,是適用《拆遷條例》還是適用《土管法》的規(guī)定存在爭議。適用的法律不同,補償標準、當事人的權(quán)利和義務(wù)也會不同。
(五)城中村違法建筑拆除的困境
違法建筑的原因很多,但最關(guān)鍵的兩個因素是產(chǎn)權(quán)不清和利益驅(qū)動。違法建筑往往處于城中村內(nèi)經(jīng)濟繁華的樞紐地帶,投資少、經(jīng)濟效益好,村民、投資者以及基層單位、公職人員通過違法建筑牟取了經(jīng)濟利益,甚至形成了利益同盟,對制止違法建筑形成巨大的阻力。另一方面,違法建筑的產(chǎn)權(quán)混亂,如果承認違法建筑的產(chǎn)權(quán),則鼓勵了違法行為,引發(fā)新的搶建風;不承認產(chǎn)權(quán),考慮到法律依據(jù)不足及違法行為的普遍性,對已經(jīng)存在的違法建筑難以強制拆除,令改造無所適從。政府的這種兩難境地也為違法建筑的迅速膨脹培養(yǎng)了土壤。到2000年,深圳市各種違法建筑達1.21億平方米,占全市建筑總面積的1/3多。
(六)深圳市龍崗區(qū)舊改模式和法律盲點
在過去的4—5年里,深圳市龍崗區(qū)舊城改造的速度可稱得上摧枯拉朽、勢不可擋,尤其是單體項目的改造規(guī)模超過深圳其他幾個行政區(qū)。但龍崗舊改模式在操作推廣時也遇到法律盲點。《深圳市城中村(舊村)改造暫行規(guī)定》(下稱“暫行規(guī)定”)推進城中村改造僅限于舊村改造,而龍崗區(qū)舊改則包括舊城鎮(zhèn)、舊村及舊工業(yè)園三個層面,城中村改造多為綜合整治(穿衣戴帽)與局部相連,涉及的大多是公共利益,比如安全隱患、水電配套等,需要政府投資,而舊城鎮(zhèn)與舊工業(yè)園改造則涉及私人利益,改造后多為經(jīng)營性項目。另外,舊改的拆遷補償法律規(guī)定,也很難在短時間在全市范圍統(tǒng)一各方的利益均衡,《暫行規(guī)定》的指導(dǎo)標準,也僅僅針對合法且有明晰產(chǎn)權(quán)的城中村住宅。
三、城中村改造中民商事法律問題的解決與司法實務(wù)
(一)城中村改造的核心是土地產(chǎn)權(quán)問題
在現(xiàn)行的土地法律制度框架下,要真正實現(xiàn)農(nóng)村的城市化,就要使農(nóng)村的土地能夠在市場上合法地自由流通,實現(xiàn)流通的唯一辦法就是改變集體土地的所有權(quán)性質(zhì),使其徹底國有化。消除改造的產(chǎn)權(quán)障礙,一般只有通過土地征用才能實現(xiàn),但此種方式將使大多數(shù)地方政府陷入不可自拔的財政壓力。筆者通過認真研究現(xiàn)行法律制度后認為,實行集體土地國有化轉(zhuǎn)制,使村集體通過盤活土地資產(chǎn)獲得改造所需資金,使政府能夠統(tǒng)一、有效地利用土地,不失為一個好辦法。
1.集體土地國有化轉(zhuǎn)制。是指集體經(jīng)濟比較發(fā)達、整體建設(shè)水平較高的城市周邊地區(qū)或城市內(nèi)部的村鎮(zhèn)在城市化過程中,以農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員全部由農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民,并實現(xiàn)撤村改居的過渡為前提,通過行政命令的方式,將原屬農(nóng)村集體所有的土地整體性、一次性地轉(zhuǎn)歸為國家所有,并基本不改變原有的土地用途和使用權(quán)歸屬,即國有土地派生出的使用權(quán)仍由集體經(jīng)濟組織(股份公司)享有。
轉(zhuǎn)制是在現(xiàn)有制度體制下順應(yīng)城市化發(fā)展而出現(xiàn)的一種社會現(xiàn)象,也是一種法律現(xiàn)象,在一定程度上可以說是社會發(fā)展相對于法律制度的超前。因為其間涉及重大的財產(chǎn)權(quán)屬變更和利益關(guān)系協(xié)調(diào)問題,《土管條例》第2條第(5)項規(guī)定應(yīng)當說是國有化轉(zhuǎn)制最主要的法律依據(jù)。
2.征用制度與國有化轉(zhuǎn)制的比較。雖然集體土地國有化轉(zhuǎn)制與征用最終都是通過政府行政命令、政府公告的方式來實現(xiàn)的,實現(xiàn)方式上都有一定的強制性,但比較而言,兩者仍有較大的區(qū)別:一方面,征用是以實現(xiàn)具體的建設(shè)項目為目的,以特定的建設(shè)用地為特定對象而分片、分期進行的,集體土地國有化轉(zhuǎn)制具有整體性、一次性的特點,更多的是從城市整體規(guī)劃的角度考慮,對具體改造形式和對象,政府并不要求具體的目標;另一方面,征用后的土地用途可能由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,土地使用權(quán)也將轉(zhuǎn)歸建設(shè)單位享有,而集體土地轉(zhuǎn)歸國有時,不改變原土地用途和原土地使用者。
3.國有化轉(zhuǎn)制的步驟。研究近些年廣州市和深圳市龍崗區(qū)、寶安區(qū)的城市化過程,改制范圍內(nèi)的農(nóng)村已經(jīng)基本實現(xiàn)了三個轉(zhuǎn)變:一是將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的全體成員一次性轉(zhuǎn)為城市居民;二是撤銷原村委建制,以城市社區(qū)居委會取而代之;三是將原由村委會管理的集體經(jīng)濟實體轉(zhuǎn)制為由集體法人股東持股的股份制企業(yè)。這樣,農(nóng)村土地房產(chǎn)也分三步走,第一步是實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變,即農(nóng)轉(zhuǎn)非和撤農(nóng)轉(zhuǎn)居;第二步是以政府令的形式,將列入轉(zhuǎn)制范圍的集體土地一次性轉(zhuǎn)為國有土地;第三步是按轉(zhuǎn)制后確認土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的配套規(guī)定,對合法的土地使用權(quán)人和房屋所有權(quán)人核發(fā)國有土地使用權(quán)證和房產(chǎn)證,對取得合法權(quán)屬證明的土地、房產(chǎn)在繳納相應(yīng)的稅費后,允許其進入房地產(chǎn)交易市場。
(二)城中村房屋拆遷補償?shù)姆蛇x擇
1.法律適用。近年來,全國一些省市陸續(xù)出臺的有關(guān)拆遷的地方性法規(guī)、規(guī)章中,可以找到涉及城中村集體土地房屋拆遷的相關(guān)內(nèi)容。歸納起來,基本采用以下三種補償安置辦法的其一或組合:一是“參照法”,即參照城市房屋拆遷進行補償;二是“征地法”,即先將土地變性質(zhì)征用,再依國有土地上的房屋補償;三是“協(xié)商法”,即由拆遷主體和被拆遷主體相互商量決定補償。
一般認為,對于集體土地上的房屋,因國家建設(shè)需要拆除并給予安置補償?shù)?是將集體土地上的房屋作為地上附著物處理的,應(yīng)使用土地管理的相關(guān)法律規(guī)范。但筆者持不同看法,借鑒廣州、深圳等地的做法,將上述后兩種辦法組合使用,其中“征地法”應(yīng)改成以“集體土地國有化轉(zhuǎn)制”為前提。理由如下:(1)城中村改造的土地問題不能與一般的集體土地征用補償完全等同,土地征用制度是目前集體土地轉(zhuǎn)為國有的唯一系統(tǒng)化制度,而國家對集體土地國有化轉(zhuǎn)制只有框架性規(guī)定。相比之下,轉(zhuǎn)制的適用范圍更狹窄一些,必須符合《土管條例》第2條的規(guī)定。(2)補償程度有差別。在土地征用時,《土管法》第47條規(guī)定,“征用土地的,按照被征用土地的原用途給予補償�！钡珜Τ侵写逯幸苑课轂橹鞯霓r(nóng)民私有財產(chǎn)拆遷補償卻采取忽略或放任態(tài)度,甚至沒有房屋的概念,房屋僅被包含在“附著物”中。該法第47條第4款規(guī)定,地上的附著物及青苗補償標準由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。這樣轉(zhuǎn)授權(quán)力,結(jié)果會導(dǎo)致集體土地征用補償和地上房屋拆遷補償截然分開,政府需要支付兩部分費用。而集體土地轉(zhuǎn)歸國有時,原則上具有無補償性。由于集體土地的國有化轉(zhuǎn)制不是為具體建設(shè)項目而發(fā)生,沒有具體建設(shè)單位置于其間,即沒有補償費用的承擔者,并且集體土地在國有化后由原使用者繼續(xù)使用,農(nóng)村集體及其成員一般不會因此得到特別補償。
因此,國有化轉(zhuǎn)制后的土地上的房產(chǎn)在因城市化改造開發(fā)而拆遷時,將按照國務(wù)院《拆遷條例》和各地的實施細則標準,由拆遷當事人簽訂拆遷補償協(xié)議。
&nbs [1] [2] 下一頁 精品源自高考試題 精品源自高考試題p; 2.房屋拆遷法律關(guān)系的性質(zhì)。筆者認為,房屋拆遷法律關(guān)系具有行政和民事雙重屬性,前者是指拆遷過程中,房屋拆遷管理部門行使拆遷行政管理權(quán),從而與拆遷當事人之間所形成的管理與被管理、監(jiān)督與被監(jiān)督的法律關(guān)系。后者指拆遷人(商業(yè)拆遷的發(fā)展建設(shè)單位)和被拆遷人作為平等的市場主體之間、拆遷人與房屋拆遷單位之間,根據(jù)公平、誠信、等價有償?shù)脑瓌t產(chǎn)生的法律關(guān)系。
3.城中村房屋拆遷的民商事法律糾紛及解決。拆遷問題表面上看是一個城建糾紛問題,實際上它已牽涉法律、政府職能、公眾利益等多個方面。在城中村房屋拆遷中,由于拆遷管理工作不到位、拆遷補償標準確定機制不完善等多方面的原因,致使拆遷過程中的侵權(quán)、違約現(xiàn)象屢禁不止,使相關(guān)當事人的權(quán)益得不到相應(yīng)的保護。
在商業(yè)性拆遷過程中,拆遷人與被拆遷人之間發(fā)生的民事關(guān)系主要是拆遷補償安置協(xié)議以及拆遷人與房屋拆遷單位之間委托拆遷關(guān)系。
拆遷民事糾紛經(jīng)常是拆遷人與被拆遷人對補償形式和補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷過渡方式和過渡期限等達成協(xié)議后發(fā)生爭議,未經(jīng)行政機關(guān)裁決,當事人可以向法院提起民事訴訟。
(三)違法用地和違建拆除的法律爭議及解決思路
在城中村改造過程中,法院受理的民商事案件主要集中在土地轉(zhuǎn)讓和違建清查兩類。
法院在立案審查因城中村改造過程中違法建筑、違法用地查處和其他民商事糾紛案件時,對涉及建筑、用地是否違法或符合市政規(guī)劃要求,屬不屬于拆除范圍,如何拆除,能否補辦產(chǎn)權(quán)的定性問題,應(yīng)遵循行政處理前置原則。此類案件雖經(jīng)政府做過處理,但其性質(zhì)仍屬民事權(quán)益糾紛。法院在審理此類案件時仍以原爭議雙方為訴訟當事人,按民事糾紛案件處理。其審理的總體原則是:對無過錯方或善意第三方人的合法權(quán)益,依法保護;對主張因違法建筑獲取的利潤,不予支持。
總之,城中村改造實質(zhì)是調(diào)節(jié)政府、業(yè)主與改造單位三方的利益,其中政府代表公共利益,處于主導(dǎo)地位。但政府主導(dǎo)并不在于大包大攬,而在于遵循市場經(jīng)濟規(guī)律,通過市場化運作,培育市場和發(fā)現(xiàn)微觀利益主體,促使市場主體自行組織資金力量來推動城中村土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)濟的發(fā)展。而法院主要是依法公正審理相關(guān)案件,明晰產(chǎn)權(quán),理順關(guān)系,化解各方矛盾,為城中村改造掃清障礙。上一頁 [1] [2] 精品源自高考試題
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