|
完善森林生態(tài)效益補償費征收制度
內容摘要:本文介紹了森林生態(tài)效益補償?shù)膬群?重點探討了森林生態(tài)效益補償費征收制度的理論基礎;并提出了建立和健全森林生態(tài)效益補償費征收制度方面的對策與建議,以期為我國森林生態(tài)效益補償制度改革研究充實內容。
關鍵詞:森林生態(tài)效益補償費 可持續(xù)發(fā)展 補償費征收制度
中國森林資源雖然呈現(xiàn)一定好轉趨勢,但形勢依然不容樂觀。制約中國林業(yè)發(fā)展的一些因素依然沒有消除。目前,影響中國森林資源培育的主要因素是森林生態(tài)效益補償制度的不健全,其中原因之一就是森林生態(tài)效益補償資金不足或不能到位。因此,征收森林生態(tài)效益補償費,擴大資金來源渠道以緩解森林生態(tài)效益補償資金不足的壓力,應是一種有效的策略和手段。而森林生態(tài)效益補償費征收制度的建立將為森林生態(tài)效益補償費征收提供強有力的制度保障。
森林生態(tài)效益補償?shù)膬群?
森林不僅為社會、經濟發(fā)展提供木材等有形產品,而且還為社會和經濟發(fā)展提供生態(tài)產品與服務等無形產品。由于森林資源為社會和經濟發(fā)展提供了具有正向外部性的生態(tài)產品與服務,客觀要求對受益群體進行補償費的征收,以實現(xiàn)經濟外部性內部化,從而使生產要素得到最優(yōu)配置。因而,筆者認為森林生態(tài)效益補償不再簡單理解為傳統(tǒng)意義上的生態(tài)效益補償,而包括更為廣泛的內涵,其外延也應得到延伸。既包括對森林生態(tài)產品與服務提供者所帶來的正向激勵,如補償費(補助)、直接投資等,也包括對森林生態(tài)產品與服務受益者所帶來的負向激勵如森林生態(tài)效益補償費征收。
森林生態(tài)效益補償費的理論基礎
經濟理論基礎
公共物品理論 森林資源無形的生態(tài)產品與服務是一種公共產品,大家對其都有使用權,因而個人對此種資源的損耗、枯竭和消費不必承擔相應的成本。由于其缺乏安全、專一、排他性的產權,使得森林資源的生態(tài)產品與服務不能自由地投向最有效的用途,所有人無節(jié)制的追求其經濟效益最大化而置其生態(tài)價值于不顧,這就導致了“公地悲劇”不可避免地發(fā)生。
森林生態(tài)效益補償費征收制度的設立就是為了更好的保護森林生態(tài)價值不被“公地”化,同時又要為市場提供其不能生產的公共物品。鑒于森林生態(tài)價值的內在特點,單純通過市場很難保證其生態(tài)產品與服務價值得到有效的保護。因為在生態(tài)環(huán)境保護領域,個人理性并不必然產生集體理性,個人所追求的最大利益化與集體或社會利益往往是背道而馳的。因此,只能由政府進行必要的干預,即通過對所有森林生態(tài)產品與服務的受益者收取價格的方式來體現(xiàn)森林生態(tài)效益價值。
外部效應理論 所謂外部性,就是行為個體的行動不是通過價格而影響到其他行為個體的情形。當某個人的行動所引起的個人成本不等于社會成本,個人收益不等于社會收益時,就存在外部性。外部性有兩種:一種是負外部性,即它把一些成本轉嫁給社會,森林資源的破壞導致的沙漠化就是最典型的例子。另一種是正外部性,比如造林會給社會帶來正效應,但造林者并不能直接得到這些效益,如果效益的外溢導致造林者收益過少,造林的積極性就會受到抑制。因此,為了有效地解決外部性內部化問題,政府必須做出適宜的制度安排,通過規(guī)章制度的制定或鼓勵措施的實施迫使個人在決策、經營中承認森林的生態(tài)價值,引導森林資源的消費者改變其生產或消費行為,從而確保外部成本內部化。這便是森林生態(tài)補償費征收制度的理論基礎和依據。
可持續(xù)發(fā)展理論基礎
首先,完整意義上的可持續(xù)發(fā)展應是生態(tài)環(huán)境、人類社會與經濟發(fā)展三者協(xié)調一致的結果,是一種具有綜合性和總體性的社會發(fā)展理論�？沙掷m(xù)發(fā)展理論要求從本質上消除向后代延伸的外部性。在我們品嘗前人遺留下來的因森林資源退化而造成的水土流失、洪水泛濫等環(huán)境惡化的苦果時,更應注意在發(fā)展經濟的同時保護好現(xiàn)有的森林資源,否則會將更為嚴重的后果轉嫁給我們的后代�？沙掷m(xù)發(fā)展理論要求政府在保證當前經濟發(fā)展的同時,通過各種手段保留給后代人不少于當代人所擁有的機會。森林生態(tài)效益補償費的征收正是要將這一部分外部成本內部化,真實的反映森林資源的社會邊際成本,讓內含森林生態(tài)價值的價格機制正常地發(fā)揮作用。
其次,在經濟日益全球化的今天,森林生態(tài)效益補償費的征收對一國國內林木產品價格和相關產業(yè)的國際競爭力產生著重大的影響,森林生態(tài)效益補償費征收制的設立及實施更需要國際間的合作和一致。因為與其他市場失靈不同的是森林生態(tài)環(huán)境的破壞所導致的環(huán)境惡化具有超越國界的擴散性。所以以全球可持續(xù)發(fā)展理論為基礎的森林生態(tài)效益補償費征收制度還應涉及各國的木材進出口關稅政策以及相關稅費制度的協(xié)調問題。因此,現(xiàn)代意義的森林生態(tài)效益補償費制度應該基于此理論來構建與設想。
法學理論基礎
法學理論側重于對森林生態(tài)效益補償制中的權利、義務的研究。應該看到,森林(尤其是國有林)并不是無主物,而是全體人民的共有財產,政府只是為了全體國民及其子孫后代管理好這個財產。政府通過管理和利用森林資源參與社會生產和消費活動,從而實現(xiàn)社會的整體利益。因而,政府作為森林資源管理權的主體有權征收森林生態(tài)效益補償費。它利用其政治權力將其上升為具有強制性的法律規(guī)范,就形成了本文所言的森林生態(tài)效益補償費征收制度。
眾所周知,人對其權屬的關系應首先是一種人與物的關系,然后才是人與人的關系。為此,強調人類對森林資源的尊重,賦予森林資源以其固有的、按生態(tài)規(guī)律存在并受尊重的權利,拓寬法律調整的范圍就很有必要。因此從法學的角度來看,森林生態(tài)效益補償制度的設立不僅僅在于平衡人與人之間的權利與義務關系,更將著眼于人與物之間的權利義務關系。 完善森林生態(tài)效益的對策與建議
依托法治完善森林生態(tài)效益補償費征收制度
就我國目前而言,僅僅依賴國家的財政補助是不能滿足森林生態(tài)效益補償?shù)默F(xiàn)實需要,因此推行森林生態(tài)效益補償費征收政策,將彌補我國傳統(tǒng)的森林生態(tài)效益補償制度的不足,為我國林業(yè)生態(tài)建設提供強有力的政策保障和資金支持,為實現(xiàn)林業(yè)跨越式發(fā)展注入新的動力。實行森林生態(tài)效益補償費征收制度,不僅僅是為森林資源的保護管理提供資金來源,實質是對森林生態(tài)效益價值的承認,是從根本上解決林業(yè)發(fā)展的動力和機制問題。而要保證其長期有效的運作,就得依托于法治來鞏固其制度基礎。具體來說,以下幾項措施的確立與完善是不可或缺的:
補償費征收法治化 國家應盡快出臺《森林生態(tài)效益補償費征收管理條例》,《條例》出臺后,各地方要嚴格遵守和執(zhí)行《森林生態(tài)效益補償費征收管理條例》,并結合實際情況,制定實施細則。堅持依法治林,確保補償費征收管理制度化、規(guī)范化和法制化。對補償費的使用要加強監(jiān)督檢查建立資金使用違規(guī)違紀的責任追究制度。具體而言,森林生態(tài)效益補償費征收法治化包括以下幾個方面: (1)征收要素法定性:它的含義是征收補償費要素的全部內容及其程序等必須由法律規(guī)定。國家應通過制定《森林生態(tài)效益補償費征收管理條例》給予明確規(guī)定其相應的補償標準,不得由地方政府機關或領導自行規(guī)定。 (2)合法性:由于森林生態(tài)效益補償費是一項具有強制性的制度,因此在收費要素充分滿足的前提下,有權機關無權自行降低征收標準、確定征收范圍、改變征收環(huán)節(jié)、暫緩征收期限等等,必須依法律的要求和步驟征收。 (3)程序保障性:補償費的征收和繳納是森林生態(tài)效益補償費的實施過程,它必須以適當?shù)某绦蛐惺?而且對其爭議也必須以法律規(guī)定的公正的程序予以解決,這就是法定主義要求的“程序保障性”。如補償費征收制度上的處罰、追溯、爭訟和復審應有公正的程序保障。
立法決策程序民主化 我國可以在制定《森林生態(tài)效益補償費征收管理條例》時,將其納入有關立法決策程序中,引入立法聽證制度。立法聽證是立法主體在立法活動中進行有關涉及到公民、法人或其他組織的權益的立法時,給予利害關系人發(fā)表意見的機會,由立法主體聽取意見的程序的法律制度。制定條例時,要廣泛聽取林農的意見,充分了解事實和林農的意愿。在廣泛聽取各種意見的基礎上集思廣益、正確決策。這樣的立法,既可以兼顧民主與效率,又可以預防立法的偏頗與缺乏,從而保證法律的合理性、可行性,提高立法質量。毫無疑問,進行立法聽證不但是一種有效的宣傳手段,而且也為法案通過后獲得最廣大林農的自覺遵守創(chuàng)造了條件。
提高森林生態(tài)效益補償費在林業(yè)稅費中所占的比重
目前和今后一個相當長的時期,完全由國家承擔森林生態(tài)效益的補助是不現(xiàn)實的。主要原因在于中央財政(包括地方財政)尚難以支撐如此巨大的補償金額。因此只有在不加重國民稅費負擔的基礎上提高森林生態(tài)效益補償費在林業(yè)稅費中所占的比重,才是解決問題的有效途徑。因此,筆者認為應降低林業(yè)稅費中的其它稅費比例。如實行精簡機構,減少人員,把一些由育林基金等供養(yǎng)的人員納入財政預算系列等。這一系列改革將為森林生態(tài)效益補償費的征收開辟更廣闊的通道。
森林生態(tài)效益補償費制度的安排設想
在未來森林生態(tài)效益補償費制度安排中,應著重從幾個方面解決問題:開展森林環(huán)境宣傳運動以提高公眾的環(huán)境意識,并對森林環(huán)境服務受益群體進行教育,以增強其交納補償費的自覺性;建立受益者參與決定環(huán)境服務價格的機制并引進支付系統(tǒng),阻止受益者免費搭車;支持建立受益者管理協(xié)會,依靠內部力量保證所有受益者支付環(huán)境服務并采取更加有效的行動,排除不支付費用的人獲益。嚴格執(zhí)行森林生態(tài)效益補償費征收制度,實行補償費�？顚Ｓ貌⒓訌娧芯抠M改稅的問題。引進機制確保當?shù)毓┙o者參與確定支付水平的高低和收益分配;強化森林資源生態(tài)效益計量與評價方面的研究,并建立適當信息擴散渠道,使計量和評價結果能夠為社會各界所接受。實行“共同但有區(qū)別”的責任承擔原則,加強對弱勢群體的保護;規(guī)范政府尋租和亂收費行為,建立一套有效的監(jiān)督約束機制;調整和完善森林采伐限額制度,推行“收費補償式”的經濟手段替代傳統(tǒng)的“強制命令式”的行政手段。
參考文獻:
1.滕藤,鄭玉歆主編.可持續(xù)發(fā)展的理念、制度與政策[M].北京:社會科學文獻出版社,2004
2.鄭易生主編.中國環(huán)境與發(fā)展評論(第二卷)[M].北京:社會科學文獻出版社,2004
3.呂忠梅,徐詳民主編.環(huán)境資源法 [1] [2] 下一頁 論叢(第三卷)[M].北京:法律出版社,2003
4.[日]富井利安著:環(huán)境法的新展開[M].法律文化出版社,1995上一頁 [1] [2]
|