|
農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識
農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)的認(rèn)識 1.1我國農(nóng)村環(huán)保立法滯后,法律體系不健全
改革開放歷經(jīng)20多個(gè)春秋以來,我國的環(huán)境保護(hù)立法,已初步形成了一個(gè)以1989年12月通過實(shí)施的{中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法}為主體的法律法規(guī)體系川,此體系主要包括:①憲法關(guān)于環(huán)境保護(hù)的規(guī)定;②環(huán)境保護(hù)基本法,即1989年12月26日頒布的{環(huán)境保護(hù)法};③環(huán)境保護(hù)單行法規(guī);④環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。我國目前共頒布了300多項(xiàng)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn);⑤其他部門法中的環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范,地方性法規(guī)和規(guī)章。這些環(huán)境法都涉及了農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù),并對農(nóng)村環(huán)保事業(yè)的發(fā)展起到了一定的推動(dòng)作用。但隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立,這一法律法規(guī)體系遠(yuǎn)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。首先,從其建立的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與達(dá)到的目標(biāo)上來看,這一法律體系是建立在靠行政指令來實(shí)施的計(jì)劃.經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上,實(shí)現(xiàn)一種人治型的經(jīng)濟(jì)范疇。而我國目前是一個(gè)以價(jià)值規(guī)律調(diào)節(jié)為主、宏觀調(diào)控為輔的市場經(jīng)濟(jì)體制,要求建立起一種法治型經(jīng)濟(jì)范疇;其次,從此體系的大致內(nèi)容上來看,現(xiàn)行此體系中調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)行政關(guān)系的行政法律規(guī)范性質(zhì)的農(nóng)村環(huán)保法律法規(guī)不多,而符合市場經(jīng)濟(jì)要求的調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)民事關(guān)系的民事法律規(guī)范性質(zhì)的農(nóng)村環(huán)保法律法規(guī)更少。同時(shí),市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)是要求市場上各生產(chǎn)要素都能自由流通和各個(gè)市場主體能夠公平、平等競爭的經(jīng)濟(jì)關(guān)系,而保證這一關(guān)系的以民商法性質(zhì)為主體的環(huán)保法律法規(guī)也很少,遠(yuǎn)跟不上市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。最后,此法律體系不健全。此體系中“沒有綜合性的農(nóng)業(yè)環(huán)境資源保護(hù)法規(guī)或條例。作為綜合性環(huán)境保護(hù)法的<環(huán)境保護(hù)法》對農(nóng)業(yè)環(huán)境雖有涉及,但很簡單,而且未能將農(nóng)業(yè)環(huán)境與農(nóng)業(yè)自然資源的保護(hù)協(xié)調(diào)起采[1],。另外,一些重要環(huán)境領(lǐng)域還存在立法空白,如程序法方面的有關(guān)環(huán)境評價(jià)法、排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例、農(nóng)藥使用造成環(huán)境污染法等。從而使我國農(nóng)村環(huán)保立法跟不上國際環(huán)保發(fā)展的趨勢,不利于環(huán)保事業(yè)的發(fā)展.
1.2現(xiàn)行的一些環(huán)境與資源保護(hù)單行法不能適應(yīng)國際環(huán)保發(fā)展的需要我國現(xiàn)行的一些環(huán)保法規(guī)已不能適應(yīng)國際環(huán)保發(fā)展的需要,如我國目前實(shí)施的1996年5月頒布的{中華人民共和國水污染防治法》,其第三章第15條規(guī)定:企業(yè)事業(yè)單位向水體排放污染物未超過國家規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的,應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定繳納排污費(fèi);超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的,按照國家規(guī)定繳納超標(biāo)排污費(fèi)。超標(biāo)準(zhǔn)排污的企業(yè)、事業(yè)單位必須制定規(guī)劃,進(jìn)行治理,并將治理規(guī)劃上報(bào)所在地的縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)部門備案。由此可見,對于未超國家規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的企事業(yè)單位,只要繳納排污費(fèi)就屬合法;而超標(biāo)準(zhǔn)排污的企業(yè)、事業(yè)被強(qiáng)迫繳納排污費(fèi)并進(jìn)行治理。這種作法仍是過去政府對污染的控制通過對企業(yè)強(qiáng)迫征收排污費(fèi)促使企業(yè)將外部成本內(nèi)部化,并不是借鑒國際上“綠色企業(yè)”那樣自動(dòng)將排污費(fèi)作為產(chǎn)品生產(chǎn)成本的一個(gè)必要組成部分的做法,來促使企業(yè)走綠色化生產(chǎn)軌道。
1.3環(huán)境管理體制不完善,監(jiān)督力度不足
目前,由于我國環(huán)保法律體系還不十分完善,致使我國至今還未形成一個(gè)統(tǒng)一而完善的環(huán)境管理體制�，F(xiàn)行的環(huán)境管理體制仍是按輔助性原則為依據(jù)的統(tǒng)分結(jié)合的多部門、多層次的執(zhí)法管理體制,即國務(wù)院設(shè)立國家環(huán)境保護(hù)總局,在{環(huán)境保護(hù)法)的規(guī)定下,省、市級政府建立環(huán)境專門機(jī)構(gòu),工業(yè)較集中的縣、鎮(zhèn)一般也設(shè)立專門機(jī)構(gòu)或由有關(guān)部門兼管,甚至在較大的工礦企業(yè)也設(shè)有環(huán)�？啤⑹遗c環(huán)保專職人員[2]。這樣形成了執(zhí)法主體勢力割據(jù)的局面,致使權(quán)責(zé)不明,權(quán)力過于分散,從而使一些省、市級環(huán)境保護(hù)專門機(jī)構(gòu)變成了本地區(qū)行政機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)。為了一味提高本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益而忽視了環(huán)境效益與社會(huì)效益,甚至一些縣、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為只要經(jīng)濟(jì)上去了,自然一切就都會(huì)搞好的,而對環(huán)保法置之不理,造成了地方保護(hù)主義極為嚴(yán)重。另外,各環(huán)保部門之間為了部門利益而互相扯皮,關(guān)鍵時(shí)刻相互推諉責(zé)任,形成了一種惡劣的部門保護(hù)主義,最終造成執(zhí)法混亂,法律法規(guī)失去法律效力,致使環(huán)保工作無從說起。正是由于體制的不完善,監(jiān)督力度自然也就上不去。因執(zhí)法主體繁雜,上下級形不成垂直關(guān)系。往往為了地區(qū)利益、部門利益,形成了上級有政策,下級有對策的應(yīng)付局面,使許多監(jiān)督政策不能得到實(shí)施,法律得不到執(zhí)行,監(jiān)督變得蒼白無力,環(huán)境污染日益嚴(yán)重。
1.4農(nóng)村干部和農(nóng)民環(huán)保法律意識淡薄
我國目前仍處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡階段,市場經(jīng)濟(jì)體制仍未完全確立。傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的人治型法律秩序仍未被現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下的法治型法律秩序所代替。尤其是大農(nóng)村干部,政策性意識濃厚,法律性意識較淡薄,致使許多法律法規(guī)在農(nóng)村實(shí)施過程中給以政策化,以政策的原則性`實(shí)踐性、靈活性代替了法律法規(guī)的強(qiáng)制性、規(guī)范性、穩(wěn)定性,造成農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)障礙重重。再由于我國農(nóng)村環(huán)保法整體上仍未形成一個(gè)完整的體系,宣傳力度欠缺,農(nóng)村環(huán)保法在廣大農(nóng)村干部`群眾頭腦中仍是一個(gè)未知數(shù)。從而出現(xiàn)了一些農(nóng)村干部為了本地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益而置環(huán)保法不顧,采取“殺雞取卵`竭澤而漁”的策略采發(fā)展經(jīng)濟(jì)。這樣把局部利益與整體利益、短期效益與長遠(yuǎn)利益對立起來,嚴(yán)重違背了自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求。這些干部的地方保護(hù)主義對社會(huì)效益、環(huán)境效益產(chǎn)生了極壞的影響。同時(shí),一些農(nóng)民缺乏接近環(huán)保法、了解環(huán)保法,認(rèn)識不清環(huán)保法的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)動(dòng)因,而為了自己一時(shí)的經(jīng)濟(jì)利益濫伐林木,大肆捕獲珍稀動(dòng)植物,過度放牧,加劇了自然生態(tài)環(huán)境的惡化,遭到了大自然的嚴(yán)重懲罰。
2 健全和完善我國農(nóng)村環(huán)保法制的設(shè)想
2.1扭轉(zhuǎn)人治化,加強(qiáng)法治化,推動(dòng)農(nóng)村環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場化進(jìn)程
法治是一種文明的法律精神,即法律至上、平等運(yùn)用`制約權(quán)力、權(quán)利本位`正當(dāng)程序、達(dá)到一種理想的社會(huì)狀態(tài)[3]。其核心是價(jià)值取向上的定性特征或價(jià)值合理選擇與定位[4],力求社會(huì)價(jià)值的平衡與互補(bǔ),公正地調(diào)整各種利益關(guān)系,平等地保護(hù)和促進(jìn)一切正當(dāng)利益為價(jià)值目標(biāo)[5]。由此它與。權(quán)力集中化,決策專斷化,利益凝集化”的人治是根本對立的。目前,我國正在完善的農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)本身就是一種法治經(jīng)濟(jì),基于此,扭轉(zhuǎn)人治化,加強(qiáng)法治化正是我國農(nóng)村由以入治為特征的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向以法治為特征的市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的客觀需要,是我國農(nóng)村法治建設(shè)的關(guān)鍵,而農(nóng)村環(huán)保法制建設(shè)正是我國農(nóng)村法制建設(shè)中的關(guān)鍵一環(huán)。由此,轉(zhuǎn)變農(nóng)村環(huán)保法制建設(shè)中出現(xiàn)的以-人治”為核心,忽視環(huán)境效益,社會(huì)效益而片面發(fā)展經(jīng)濟(jì)效益的思想意識,樹立可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思想,就顯得尤為重要。因此,我們必須正確協(xié)調(diào)人與自然的關(guān)系,解決好人與人之間的利益關(guān)系,從而推動(dòng)農(nóng)村環(huán)保適應(yīng)國際化趨勢,加速環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場化的發(fā)展進(jìn)程。
2.2完善農(nóng)村環(huán)保法律體系,使之統(tǒng)一化、規(guī)范化和高效化
2.2.1完善農(nóng)村環(huán)保立法體系
為了適應(yīng)農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要,達(dá)到農(nóng)產(chǎn)品國際貿(mào)易化發(fā)展的要求,基于農(nóng)村環(huán)保法制建設(shè)的現(xiàn)狀,需要構(gòu)筑一個(gè)比較完善的、獨(dú)立的農(nóng)村環(huán)保法律體系,把農(nóng)村環(huán)保這一塊從整個(gè)環(huán)保法中獨(dú)立開來,根據(jù)可持續(xù)發(fā)展原則,結(jié)合農(nóng)村環(huán)保本身所具有的特點(diǎn),,形成一個(gè)單獨(dú)針對農(nóng)村的環(huán)保法律體系。此體系大致應(yīng)由下列各部分構(gòu)成:①憲法關(guān)于農(nóng)村環(huán)境與資源保護(hù)的規(guī)定;②農(nóng)村環(huán)境與資源保護(hù)基本法;③農(nóng)村環(huán)境與資源保護(hù)單行法;④農(nóng)村環(huán)境標(biāo)準(zhǔn);⑤其他部門法中關(guān)于農(nóng)村的環(huán)境與資源保護(hù)法律規(guī)范。這樣使整個(gè)農(nóng)村環(huán)保法律體系統(tǒng)一化,有利于農(nóng)村環(huán)保法制建設(shè)有序地進(jìn)行。
2.2.2依據(jù)農(nóng)村環(huán)保法律體系框架,使各項(xiàng)環(huán)保法律法規(guī)規(guī)范化、完善化
農(nóng)村環(huán)保法律法規(guī)應(yīng)做如下完善:①立法高度方面。(環(huán)境保護(hù)法》的制定應(yīng)由全國人大常委上升到全國人大,加大此項(xiàng)法律的權(quán)威性,真正落實(shí)保護(hù)環(huán)境是我國一項(xiàng)基本國策。同時(shí),在基本法中應(yīng)增加綜合性的農(nóng)業(yè)環(huán)境管理法律,以完善農(nóng)村環(huán)境與資源保護(hù)基本法這一塊;②補(bǔ)充農(nóng)村環(huán)境與資源保護(hù)法中欠缺的單行法。如農(nóng)村清潔生產(chǎn)促進(jìn)法,環(huán)境保護(hù)評價(jià)法,農(nóng)藥使用造成環(huán)境污染法等;③修訂現(xiàn)有立法,以適應(yīng)目前農(nóng)村環(huán)保法制建設(shè)同國際接軌的需要。如{水污染防治法)中的排污費(fèi)稅法的規(guī)定,1997年國務(wù)院頒布實(shí)施的{農(nóng)藥管理?xiàng)l例)中對于農(nóng)藥進(jìn)行使用所造成的污染怎樣處治,仍缺乏相應(yīng)的法律條款;④根據(jù)國內(nèi)國際情況,制定出既符合我國國情又能與國際環(huán)保接軌的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn);⑤加強(qiáng)地方環(huán)境與資源保護(hù)的立法,全面具體落實(shí)農(nóng)村環(huán)保法律法規(guī),切實(shí)推動(dòng)農(nóng)村環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。
2.2.3規(guī)范農(nóng)村環(huán)保管理體制,促使此體系高效實(shí)施
為了在農(nóng)村有效實(shí)施環(huán)保法,必須提供一套強(qiáng)有力的管理體制作保障:基于目前的管理體制,除繼續(xù)完善排污許可證制度、征收排污費(fèi)制度`環(huán)境影響評價(jià)制度等外,還應(yīng)建立實(shí)施清潔生產(chǎn)促進(jìn)制度,農(nóng)業(yè)環(huán)保責(zé)任制度和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合治理定量考核制度,獸禽養(yǎng)殖污染防治管理制度等。
2.3健全執(zhí)法機(jī)構(gòu),強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍
2.3.1健全執(zhí)法機(jī)構(gòu)
依據(jù)農(nóng)村環(huán)保基本法和環(huán)保管理體制,應(yīng)建立一個(gè)從中央到地方進(jìn)行統(tǒng)一管理的專門環(huán)保機(jī)構(gòu),即中央仍由部級(甚至權(quán)限要高于一般的部)的國家環(huán)境保護(hù)總局對全國環(huán)保建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一部署、管理、指揮、協(xié)調(diào)。各省、市、縣級政府設(shè)置專門環(huán)保機(jī)構(gòu),此機(jī)構(gòu)為環(huán)保總局的分支機(jī)構(gòu)。在各地環(huán)保執(zhí)法過程中,環(huán)保局為執(zhí)法主體,并且垂直上一級環(huán)保機(jī)構(gòu)管轄、監(jiān)督,不隸屬當(dāng)?shù)卣鞴?但各地政府必須參與輔助本地環(huán)保機(jī)構(gòu)工作,另外,各部門環(huán)保執(zhí)法機(jī)構(gòu)也應(yīng)由環(huán)保分局采擔(dān)任。這樣全國各地各部門的環(huán)保工作都由統(tǒng)一的環(huán)保機(jī)構(gòu)來行使職權(quán),各級政府與各部門密切配合各內(nèi)部的環(huán)保法制工作,并將此項(xiàng)工作作為考核各級政府各個(gè)部門政績的一個(gè)重要組成部分,有效地制止地方保護(hù)主義與部門保護(hù)主義。
2.3. 2強(qiáng)化執(zhí)法隊(duì)伍,不斷提高執(zhí)法水平
要不斷提高各級執(zhí)法隊(duì)伍人員的政治覺悟,使其能抵制各種腐敗現(xiàn)象的侵蝕,嚴(yán)格依法辦事,作到執(zhí)法必嚴(yán),違法必究;要不斷更新執(zhí)法人員的知識結(jié)構(gòu),強(qiáng)化他們各項(xiàng)環(huán)�？萍技寄�;同時(shí)也要妥善安排好農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法人員的待遇問題,盡量作到懲罰分明,充分調(diào)動(dòng)環(huán)保執(zhí)法人員的積極性,保證環(huán)保法落實(shí)到實(shí)處。
2.4加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督,提高執(zhí)法力度
農(nóng)村環(huán)保執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制由2個(gè)監(jiān)督層面組成:①上下級政府監(jiān)督關(guān)系,即上級政府把下級政府關(guān)于環(huán)保工作開展的好壞,是否密切配合環(huán)保機(jī)關(guān)工作的順利進(jìn)行,做為進(jìn)行量化考核評定其年度政績的一個(gè)重要組成部分,這樣:對當(dāng)?shù)卣鸬搅肆己玫谋O(jiān)督作用,同時(shí),也利于扭轉(zhuǎn)地方政府只重經(jīng)濟(jì)效益而忽視環(huán)境效益與社會(huì)效益的不良傾向;②環(huán)保機(jī)關(guān)形成上下級的垂直監(jiān)督關(guān)系。國家環(huán)�？偩忠獜姆珊托姓蠈Ω骷壄h(huán)保機(jī)關(guān)`各部門的環(huán)保機(jī)關(guān)在執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)方面加大稽查力度。對個(gè)別環(huán)保機(jī)構(gòu)不能認(rèn)真執(zhí)行杯保法規(guī),不能圓滿完成上級交付的任務(wù)的情況要進(jìn)行嚴(yán)格查處。對違法亂紀(jì)現(xiàn)象應(yīng)追究有關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任及行政責(zé)任,促使各級各部門的環(huán)保機(jī)構(gòu)依法行政,做到執(zhí)法必嚴(yán),違法必究。這2種監(jiān)督制度的實(shí)施既能克服地方保護(hù)主義與部門保護(hù)主義的發(fā)生,又能在人民群眾中樹立起環(huán)保部門的執(zhí)法權(quán)威,保證農(nóng)村環(huán)保法制建設(shè)順利進(jìn)行。
2.5加強(qiáng)環(huán)保法制宣傳,提高于部和農(nóng)民的環(huán)保法律意識
目前我國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平不高,人民的文化生活水平較低,法治意識淡薄,廣大農(nóng)民在某種程度上來說仍是一種小生產(chǎn)者,自私自利性在他們心目中仍占有一定的地位,從而出現(xiàn)了一些農(nóng)民為了一己的利益,在金錢的誘惑下大肆捕獲國家珍稀動(dòng)物,濫伐林木,嚴(yán)重破壞了生態(tài)平衡。與此同時(shí),在我國中西部一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村干部對環(huán)保還存有模糊認(rèn)識,環(huán)保法律意識極其淡薄。因此,在廣大農(nóng)村必須加強(qiáng)環(huán)保法制建設(shè),加大宣傳力度,提高廣大農(nóng)村干部群眾環(huán)境意識。
2.6借鑒國外環(huán)保法制經(jīng)驗(yàn),爭取早日與國際環(huán)保法制接軌
在我國農(nóng)村環(huán)保法制建設(shè)過程中,要借鑒國外一些發(fā)達(dá)國家的立法經(jīng)驗(yàn)和管理體制,引進(jìn)一些尖端的管理技術(shù)與環(huán)�？萍肌Ｍ瑫r(shí)要加強(qiáng)研究國際環(huán)境保護(hù)條約、公約,充分利用WTO中關(guān)于雙邊或多邊貿(mào)易協(xié)定中規(guī)定的非歧視原則和國民待遇原則,達(dá)到與國際環(huán)保法規(guī)接軌,為我國農(nóng)村環(huán)保事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的外部空間。
|