探討“階梯式”水資源費

探討“階梯式”水資源費

摘要：2002年4月1日，國家計委、財政部、建設部、水利部、國家環(huán)�？偩致�(lián)合發(fā)布了《關于進一步推進城市供水價格改革工作的通知》，通知指出，城市供水價格改革工作的重點，是建立合理的水價形成機制，促進水資源保護和合理利用。調整水價要與改革水價計價方式相結合。全國各省轄市以上城市應當創(chuàng)造條件在2003年底以前對城市居民生活用水實行階梯式計量水價，其他城市也要爭取在2005年底之前實行；取消部分地區(qū)實行的用戶用水最低消費（月用水流量底數(shù)）的規(guī)定；各地要對非居民用水實行計劃用水和定額用水管理，實行用水超計劃、超定額累進加價辦法，拓展水價上調空間，增強企業(yè)、居民的節(jié)水意識�！�  

關鍵詞：水資源 水資源費  

1、問題的提出 
　　2002年4月1日，國家計委、財政部、建設部、水利部、國家環(huán)�？偩致�(lián)合發(fā)布了《關于進一步推進城市供水價格改革工作的通知》，通知指出，城市供水價格改革工作的重點，是建立合理的水價形成機制，促進水資源保護和合理利用。調整水價要與改革水價計價方式相結合。全國各省轄市以上城市應當創(chuàng)造條件在2003年底以前對城市居民生活用水實行階梯式計量水價，其他城市也要爭取在2005年底之前實行；取消部分地區(qū)實行的用戶用水最低消費（月用水流量底數(shù)）的規(guī)定；各地要對非居民用水實行計劃用水和定額用水管理，實行用水超計劃、超定額累進加價辦法，拓展水價上調空間，增強企業(yè)、居民的節(jié)水意識�！　� 
　　隨著“階梯式”水價逐步實施，一個新的問題擺在我們的面前：“階梯式”水價中額外收益應該歸誰所有？是歸供水企業(yè)還是國家？目前，不同的行業(yè)供水價格存在很大的差異，如特殊行業(yè)的水價遠高于供水企業(yè)成本，也有額外的收益，這部分高出的收益究竟應該歸誰所有？這不僅是一個理論問題，也是一個實踐性很強的問題，正確處理這個問題，不僅涉及到國家利益是否受損，而且與供水企業(yè)改革密切相關。 
2、水價中水資源費存在的主要問題 
　　近年來，隨著水價多次調整，長期以來倍受關注的水價過低問題逐步得到解決，甚至個別地區(qū)的水價已經(jīng)高到一定水平，引起用水戶的特別關注。在現(xiàn)在的水價體系中，水資源費是水價的一個重要組成部分，正確地分析水價中的水資源存在的問題，是改革水資源費的基礎和依據(jù)。目前，自來水水價體系中關于水資源費方面主要存在以下幾個方面問題。 
　　（1） 各用水戶的水資源費缺乏差異性 
　　目前，在供水企業(yè)中供給各用水戶的水價雖然存在差異，但其中的水資源費部分是一樣的，沒有差異性，以北京市為例，北京市居民生活用水、旅游飯店娛樂用水、特殊行業(yè)（洗車、洗�。┯盟�、工商業(yè)以及其它用水，水資源費都是0.60元/立方米（城鎮(zhèn)地下水資源費除外）。水資源費的一致性所表達的含義就是政府將水資源無差異地配置給各用水戶。實際上，各用水戶對水資源利用存在差距，從整體上來看，水資源為生活生產(chǎn)資料和生活資料，其效益是不一樣的，采取同樣的水資源費，體現(xiàn)了政府對沒有對其進行有效的調控。另外，對于一些耗水大戶，是缺水地區(qū)應該限制的產(chǎn)業(yè)，政府也象生活用水那樣收取相同的水資源費，不利于這些企業(yè)的調整，對于整個產(chǎn)業(yè)結構的調整也沒有體現(xiàn)出來。 
　�。�2）恒定的水資源費導致部分國家利益受損 
　　水資源費是政府行政事業(yè)性收費，其最終歸政府（代表國家）所有，維護政府的利益不受侵害，是市場經(jīng)濟條件下面臨的一項重要任務。目前，在自來水水價體系中，各用水戶水資源費相同，但自來水水價卻存在很大差異，如北京市旅游飯店娛樂用水、特殊行業(yè)中的洗浴用水價格達到4.2元/立方米和10-60元/立方米，其遠高于自來水成本實際水價，自來水公司在某些行業(yè)獲得了額外的收益。實際上，這種額外的收益應該屬于國家所有，但實際上這部分收益沒有劃入政府的帳戶，使得國家在這個領域的利益受到傷害。 
　�。�3）捆綁的水價方式難以體現(xiàn)政府的宏觀調控職能，不利于政企分離 
　　目前，自來水水價是捆綁式的綜合體，包括行政事業(yè)性收費（水資源費）和企業(yè)收費兩部分，其中的企業(yè)收費又分為自來水公司和污水治理企業(yè)兩部分。由于收費都是供水企業(yè)進行統(tǒng)一征收，所以用水戶面對的只是供水企業(yè)，眾多人們認為供水企業(yè)代表政府，或者供水企業(yè)代表政府行使政府職能，實際上這是一個很大的誤區(qū)。隨著市場經(jīng)濟的逐步完善，政企分離是一種必然，政府與企業(yè)各司其職，成為市場經(jīng)濟發(fā)展成熟的一個標志。從實踐上來考察，水資源費和企業(yè)性收費的分離會造成用水戶交費的麻煩，用水戶難以接受。因此，為了擺脫這種尷尬的境地，政府應該加大水資源費宣傳力度，讓用戶清楚地知道水資源費和企業(yè)收費所代表的不同的性質，強調政府的宏觀調控職能和企業(yè)的職能，在理念上實現(xiàn)兩者的分離。 
3、階梯式水資源費 
　　3.1 階梯式水資源費依據(jù)之一 
　　盡管目前水資源費的性質學術界還存在爭議，實際上我國的水資源費承擔了水資源所有權實現(xiàn)的功能，是水資源所有者因水資源付出而得到的收益，是水資源所有權在經(jīng)濟上得以實現(xiàn)的具體體現(xiàn)。影響水資源費因素很多，但主要包括以下幾個因素 
　�。�1）水資源供求關系 
　　水資源供求關系對水資源費具有重要影響。在水資源供需不存在矛盾的時候，是不收取水資源費。水資源費出現(xiàn)與水資源不能滿足社會經(jīng)濟發(fā)展需求出現(xiàn)短缺緊密相關。水資源供需缺口越大，水資源越緊張，水資源費就越高，反之，則低，符合市場規(guī)律。當然，影響水資源供求關系的因素很多，如水資源數(shù)量、人口的增長變化、收入的變化、國民經(jīng)濟發(fā)展速度、產(chǎn)業(yè)結構等。目前，從整體來看，我國的水資源供需矛盾很尖銳，為水資源費上漲提供了空間。 
　　（2）政策影響 
　　水資源費是政府行為下的行政性收費，其受政策性影響較大，國家可以根據(jù)其需要，可以提高或者減免水資源費，或者通過水資源費的差額調配水資源在各行業(yè)的分配。水資源費是國家水資源政策的一個重要組成部分，國家根據(jù)水資源供需狀況通過水資源費經(jīng)濟調節(jié)作用進行調配水資源，是國家行使水資源所有權的一種形式。 
　�。�3）水資源商品的特殊性 
　　水資源商品性不同于一般的商品，是一種準商品，同時具有作為不可缺少的生活資料和生產(chǎn)資料雙重性質，其價格與其使用者的承受能力密切相關，因此，既要保證使用者基本權益，同時又要有利于節(jié)約用水，提高水資源利用效率。所以，水資源費的制定一定要充分考慮水資源商品的特殊性。 
　　上面因素的相互作用是影響了水資源費。對于供水企業(yè)而言，其成本和效益雖然也手上述因素的影響，但對于特定的時段、特定的供水水源和水廠而言，其成本受水的供求關系的影響不大，起供水用戶所用的成本一致，因此，供水企業(yè)不能享受階梯水價所帶來的額外收益。，享受者只能是政府，為政府實施階梯式水資源費提供了理論依據(jù)。 
　　3.2 階梯式水資源費依據(jù)之二 
　　作為自來水水價主要由以下幾個部分組成，其一是水廠進水時的費用，該部分包括水資源費；其二是自來水公司成本（含稅金）和利潤等；其三是污水處理費。構成自來水水價的基本公式為： 
　　水價=（水資源費）+（成本+正常利潤）+污水處理費 
　　污水處理費是污水處理企業(yè)的收費，是一種企業(yè)行為，現(xiàn)在有關法規(guī)規(guī)定是在成本的基礎上加上適當?shù)奈⒗��?nbsp;
　�。ǔ杀�+正常利潤）是供水企業(yè)為了維護正常生產(chǎn)而收取的費用，也是一種企業(yè)行為。 
　　對于供水企業(yè)來說，無論是生活用水，還是工業(yè)用水，或者特殊行業(yè)的用水，其供水成本是一樣的。實際上，由于不同用水戶之間的水價存在很大的差異，甚至在一些特殊行業(yè)可以用懸殊來描述，多出的那一部分應該是什么？應該是水資源費部分。 
　　因此，在實行階梯式水價后，多出來的收益應該是水資源費部分，所以，實際上階梯式水價就是水資源費的階梯。當然，階梯式水價實施后額外收益應該歸國家所有，不是供水企業(yè)的收入。

4、階梯式水資源費條件下水價調整
　　4.1 水價政策改革目標
　　水價政策改革目標是：水價體系有利于政企分開，充分發(fā)揮政府調控水資源的經(jīng)濟杠桿功能，導引產(chǎn)業(yè)結構的調整；維護國家的權益不受損失，確保水資源費上繳國庫；建立節(jié)水型水價體系，為節(jié)水型社會建立奠定基礎，促進社會經(jīng)濟環(huán)境的協(xié)調發(fā)展。
　　4.2 水價調整的基本原則
　　水價的調整，除了遵循一般商品調價原則之外，必須遵守以下幾個原則：
　　（1）政企分開的原則
　　通過水價調整，劃清政府與企業(yè)的職能，有利于政企分開，減輕供水企業(yè)的包袱，輕裝上陣；政府在其職權范圍內行使權利，到位而不越位，不干預供水企業(yè)的具體經(jīng)濟行為，各司其職。
　　（2）階梯式原則
　　階梯式水價，并不是全部水價，而是供水企業(yè)的成本利潤部分是統(tǒng)一的，無論是什么樣的用水戶，他們的成本和利潤是一樣的，即在不同的行業(yè)中，拉開水資源費差距，體現(xiàn)政府對水資源調節(jié)的行為和意圖，在同一用戶中，采用階梯式水資源費，就是在一定的范圍水資源量內采用基本價，超過定額采取更高的價格，既保證其基本的用水量，同時有利于促進用水戶節(jié)約用水。
　�。�3）承受力原則
　　水資源商品是準商品，其價格應該受使用者承受能力的制約，超過其承受能力，則會引發(fā)各種社會問題，因此，水價的調整，一定限制在可承受能力范圍之內。
　�。�4）水資源費差異性原則
　　根據(jù)用戶的承受能力，結合水資源短缺的現(xiàn)實，對不同的用水戶采取不同的水資源費，對于生活用水，根據(jù)其公益性，可以進行重點傾斜，對于其它用水戶，水資源作為生產(chǎn)資料，其水資源費依照市場進行調整，拉開檔次，有利于產(chǎn)業(yè)結構的調整，有利于節(jié)水型社會的建立。
　　4.3 水資源費征收
　　自來水水資源費的征收，可以委托自來水公司代收，劃入專用帳號，及時入庫，同時委托單位支付自來水公司的一定的代收費用。水資源費按照實際取水量計征。由于自來水企業(yè)在加工銷售過程中，存在水資源量的損失，導致從用水戶中收取的水資源費總量低于實際取水的水資源費量，其中的差值由自來水公司承擔。原因是自來水公司是將水作為生產(chǎn)資料，應該為水資源的使用付出一定的代價，不能無償使用而做轉手生意。

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