我國水權(quán)制度的變遷

我國水權(quán)制度的變遷

    一、制度變過理論和產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)簡介
    經(jīng)濟(jì)學(xué)主要研究具有稀缺性的資源如何達(dá)到最佳配置的問題。主流的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)交易活動(dòng)不存在“阻力”,交易費(fèi)用(Trans -action cost )為零的情況下,研究資源配置在完全的市場制度下如何實(shí)現(xiàn)最優(yōu)均衡。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)顯然和現(xiàn)實(shí)有較大差別,不能解釋長期經(jīng)濟(jì)增長和制度變革。20世紀(jì)70年代以來異軍突起的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué),是對(duì)主流經(jīng)濟(jì)學(xué)最重要的挑戰(zhàn)和補(bǔ)充。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將制度作為主要研究對(duì)象,認(rèn)為制度是社會(huì)中個(gè)人的行為規(guī)則,用于增進(jìn)社會(huì)秩序,是經(jīng)濟(jì)增長的根本性要素。由于現(xiàn)實(shí)社會(huì)中制度是一種稀缺資源,因此制度的變遷和創(chuàng)新問題就成為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要內(nèi)容。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度變遷與制度創(chuàng)新理論認(rèn)為,制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易的過程,是通過不斷的制度創(chuàng)新完成的。制度變遷的原因是舊有制度轉(zhuǎn)向新制度變得有利可圖,因此對(duì)新制度產(chǎn)生需求,相應(yīng)地產(chǎn)生新制度供給。從一種制度轉(zhuǎn)向另一種制度,需要付出成本,如果這種變遷的成本小于新制度帶來的個(gè)人凈收益,則制度變遷才會(huì)發(fā)生。制度變遷相對(duì)可以劃分為強(qiáng)制性變遷和誘敵性變遷。誘致性制度變遷指一群人在響應(yīng)制度不均衡引致的獲利機(jī)會(huì)時(shí)進(jìn)行的自發(fā)性變遷,制度不均衡產(chǎn)生的原因可能包括制度選擇集合的改變、技術(shù)條件變化、制度需求改變或其他制度安排改變。制度變遷因常需要集體行動(dòng)而產(chǎn)生所謂“搭便車”(Freerider )問題,使自發(fā)過程提供的新制度供給不足,從而使政府法令主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷成為必要。[1]
    新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,產(chǎn)權(quán)制度是人類社會(huì)最基本的制度安排。對(duì)產(chǎn)權(quán)理論深入研究孕育而生的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué),已經(jīng)成為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的支柱理論之一。產(chǎn)權(quán)制度實(shí)際上是為了解決人類社會(huì)中對(duì)稀缺資源爭奪的沖突所確立的競爭規(guī)則,這些規(guī)則可以是法律、規(guī)制、習(xí)慣或等級(jí)地位。完整的產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利,包括:①使用權(quán),在法律允許的范圍內(nèi)以各種方式使用財(cái)產(chǎn),包括有權(quán)在物質(zhì)形態(tài)上改變乃至毀壞財(cái)產(chǎn);②收益權(quán),即直接從財(cái)產(chǎn)本身或經(jīng)由協(xié)約關(guān)系從別人那里(在財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的條件下)獲取收益;③轉(zhuǎn)讓權(quán),通過出租或出售把與財(cái)產(chǎn)有關(guān)的權(quán)利讓渡給他人。產(chǎn)權(quán)具有可分解性,將產(chǎn)權(quán)區(qū)分為使用、收益、轉(zhuǎn)讓諸權(quán)只是初步分解,其中每一種權(quán)利都可能得到更為具體和細(xì)致的分解,這就使得產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜化。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)存在各種不同的形式,私有產(chǎn)權(quán)(Private Property)和共有產(chǎn)權(quán)(Common property )是產(chǎn)權(quán)安排形式的兩個(gè)極端,大多數(shù)產(chǎn)權(quán)安排處于這兩者之間。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和人類行為激勵(lì)的內(nèi)在聯(lián)系,認(rèn)為不同產(chǎn)權(quán)制度和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的差異對(duì)資源配置產(chǎn)生重大影響。排他性(Excludability )是產(chǎn)權(quán)的決定性特征,它不僅意味著不讓他人從一項(xiàng)權(quán)利中受益,而且意味著權(quán)利所有者要對(duì)該項(xiàng)權(quán)利使用中的各項(xiàng)成本負(fù)責(zé)。產(chǎn)權(quán)界定的含義是指提高共有產(chǎn)權(quán)的排他性。產(chǎn)權(quán)的界定需要付出成本,可以劃分為排他性成本(Exclusioncost )與內(nèi)部管理成本(Internal governance cost)。排他性成本包括界定成本和維護(hù)成本,這里的界定指在物理與價(jià)值形態(tài)上給出產(chǎn)權(quán)的邊界,并使之能夠被有關(guān)交易者乃至社會(huì)識(shí)別和承認(rèn)。產(chǎn)權(quán)的內(nèi)部管理成本,是指不具有排他性,共同擁有產(chǎn)權(quán)的所有者做出決策、采取行動(dòng)時(shí)所耗費(fèi)的成本。[2][3]
    由于共有產(chǎn)權(quán)使內(nèi)部成員的努力程度普遍降低,共有產(chǎn)權(quán)的有效行使往往有賴于很高的內(nèi)部管理費(fèi)用,降低共有產(chǎn)權(quán)的內(nèi)部管理費(fèi)用依賴于產(chǎn)權(quán)的排他程度的加強(qiáng),但相應(yīng)要付出排他性成本,只有當(dāng)新增的排他成本低于所減少的內(nèi)部管理成本時(shí),排他性程度的加強(qiáng)才是有效率的。也就是說,只有當(dāng)產(chǎn)權(quán)界定的收益大于產(chǎn)權(quán)界定的成本時(shí),人們才有動(dòng)力去制訂規(guī)則和界定產(chǎn)權(quán),因此產(chǎn)權(quán)總是沒有被完全界定的。沒有被完全界定的產(chǎn)權(quán)就會(huì)產(chǎn)生外部性,即產(chǎn)權(quán)行使效率下降帶來的損失。理論上來講,產(chǎn)權(quán)沒有完全界定帶來的成本節(jié)約等于產(chǎn)權(quán)沒有完全界定而帶來的損失。因此人們會(huì)不斷地界定產(chǎn)權(quán),直至兩者在邊際上達(dá)到相等,形成暫時(shí)的制度均衡。產(chǎn)權(quán)制度的演變實(shí)際上就是產(chǎn)權(quán)不斷被界定、外部性不斷內(nèi)部化、產(chǎn)權(quán)行使效率不斷提高的過程,也是產(chǎn)權(quán)制度均衡不斷被打破,產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)、產(chǎn)權(quán)制度不斷變遷的過程。從西方國家產(chǎn)權(quán)制度變遷的歷史來看,大體上經(jīng)歷了共有產(chǎn)權(quán)、排他性共有產(chǎn)權(quán)和私有產(chǎn)權(quán)三個(gè)階段。但需要指出的是,各種形式的共有產(chǎn)權(quán)在當(dāng)代西方國家都不同程度存在,任何國家從未建立起純粹的私有產(chǎn)權(quán)制度。[4]
    二、我國水資源的共有產(chǎn)權(quán)制度安排
    從人類歷史上看,資源稀缺的出現(xiàn)和加劇以及相伴隨的相對(duì)價(jià)格提高,是產(chǎn)權(quán)制度出現(xiàn)的基本原因。在自然資源相對(duì)充裕時(shí),對(duì)這些資源設(shè)置產(chǎn)權(quán)的成本超過了潛在的收益,自然資源往往被當(dāng)作公共財(cái)產(chǎn)使用。當(dāng)人口相對(duì)于穩(wěn)定的資源數(shù)量增長時(shí),人們之間的競爭趨于尖銳,一旦資源稀缺達(dá)到導(dǎo)致人們相互對(duì)抗的水平,產(chǎn)權(quán)制度的出現(xiàn)便不可避免。當(dāng)水資源相對(duì)并不稀缺之時(shí),設(shè)置水權(quán)的收益不高,水資源處于開放利用狀態(tài),這反過來助長了水資源的粗放利用,加速了水資源稀缺的出現(xiàn),而資源稀缺的日益顯現(xiàn),又客觀上提出了設(shè)置水權(quán)制度的需求,以遏制資源利用的快速增長,優(yōu)化配置稀缺水資源。
    由于水資源復(fù)雜的自然和經(jīng)濟(jì)屬性,界定水權(quán)的排他性成本很高,共有產(chǎn)權(quán)是成本相對(duì)節(jié)約的產(chǎn)權(quán)制度安排。共有水權(quán)的含義是水資源被某一特定群體共同擁有,但區(qū)別于開放利用的公共財(cái)產(chǎn),群體內(nèi)存在某種資源利用的規(guī)則,并設(shè)立公共管理機(jī)構(gòu)對(duì)資源實(shí)施權(quán)屬管理。節(jié)約排他性成本的相應(yīng)代價(jià)是要付出較高的內(nèi)部管理成本。依據(jù)處于支配地位的水權(quán)行使主體的差異,可以進(jìn)一步將共有水權(quán)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)劃分為四種形式。全民所有、中央政府直接管理的水權(quán)稱為國有水權(quán)(Civil property rights ),流域各地區(qū)共同擁有、委托流域管理機(jī)構(gòu)管理的水權(quán)稱為流域水權(quán)(Basin property rights ),流域內(nèi)各地區(qū)分別擁有、地方政府管理的水權(quán)稱為區(qū)域水權(quán)(Regional Property rights),區(qū)域內(nèi)組織或社團(tuán)擁有的水權(quán)稱為集體水權(quán)(Collective Property rights),當(dāng)然和國有水權(quán)對(duì)應(yīng)的另一個(gè)極端是私有水權(quán)。顯然私有水權(quán)的排他性最強(qiáng),而國有水權(quán)的排他性最弱。
    在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,總體來看,由于水資源相對(duì)不稀缺,水資源的利用處于開放狀態(tài),主要受開發(fā)能力和取用成本制約,基本上不存在用水競爭和經(jīng)濟(jì)配給問題,是一種“開放可獲取資源”(Open-access resource ),可以認(rèn)為不存在正式的產(chǎn)權(quán)制度安排。改革開放之后的很長一段時(shí)期內(nèi),水資源的利用是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的延續(xù),水資源利用基本上仍處于開放狀態(tài),排他性很弱,用水呈現(xiàn)粗放增長,水資源開始成為稀缺性的經(jīng)濟(jì)資源,用水競爭性日益顯現(xiàn),主要表現(xiàn)為區(qū)域間水事沖突日益增多。這一時(shí)期,水資源產(chǎn)權(quán)制度因資源稀缺而成為必要。一系列水資源管理制度從20世紀(jì)80年代后期,特別是1988年《水法》頒布之后開始付諸實(shí)施。這些制度包括水長期供求計(jì)劃制度、水資源的宏觀調(diào)配制度、取水許可制度、水資源有償使用制度、水事糾紛協(xié)調(diào)制度等,實(shí)際上可以視為一整套產(chǎn)權(quán)制度安排。
    從這套產(chǎn)權(quán)制度安排來看水資源的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu),我國水資源產(chǎn)權(quán)安排整體上屬于國有水權(quán)制度,這成為中央政府在流域間調(diào)配水資源的依據(jù)。由于大多數(shù)流域不涉及跨區(qū)域調(diào)水問題,流域內(nèi)水資源的國有水權(quán)等同于流域水權(quán),為流域上下游全體人口共同擁有,在大的江河流域一般設(shè)有專門的流域管理機(jī)構(gòu)來管理。由于上下游對(duì)流域水權(quán)的爭奪日益激烈,對(duì)流域各地區(qū)用水權(quán)利做出界定在很多流域成為必要,水資源的宏觀調(diào)配制度實(shí)際上就是將流域水權(quán)分割為區(qū)域水權(quán)。在地方行政區(qū)域內(nèi),由于地方政府不僅是水權(quán)權(quán)屬的管理者,而且也是區(qū)域內(nèi)水公共事務(wù)的提供者,地方政府直接行使一部分區(qū)域水權(quán),提供城市供水和鄉(xiāng)村灌溉,另一部分用水權(quán)則通過發(fā)放許可證的形式賦予取水戶,這就是取水許可制度,實(shí)質(zhì)上是把一部分區(qū)域水權(quán)分割為集體水權(quán)。
    這里所說的流域水權(quán)、區(qū)域水權(quán)和集體水權(quán),并不是完整意義上的產(chǎn)權(quán),排他性較弱,只具有一定的使用權(quán)和收益權(quán),且不具有轉(zhuǎn)讓權(quán)。這些不同形式的共有水權(quán),其界定、維護(hù)和轉(zhuǎn)移都是基于行政手段的,比如區(qū)域水權(quán)常得不到尊重,流域上下游水事沖突仍主要依賴于上級(jí)行政協(xié)調(diào);取水許可制度賦予的集體水權(quán),被納入計(jì)劃用水管理,其使用不具有長期穩(wěn)定性;而水權(quán)的轉(zhuǎn)移都是通過行政命令被指令劃撥。
    以上考察顯示,經(jīng)過建國之后特別是改革20年來的水管理制度演變,我國目前已經(jīng)形成了一套基于行政手段的共有水權(quán)制度,雖然十幾年來實(shí)施的一系列管理制度使水權(quán)的排他性有所提高,但是水權(quán)的外部性還較高,水權(quán)行使效率還較低,也就是我們目前所說的“水權(quán)模糊”現(xiàn)象還很嚴(yán)重。水權(quán)模糊在一定的歷史條件下是一種合理的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,主要是由于清晰界定水權(quán)的成本較高,采用模糊水權(quán)的方法可以節(jié)約排他性成本。行政手段正是宏觀環(huán)境下成本節(jié)約的現(xiàn)實(shí)制度選擇,而產(chǎn)權(quán)模糊是行政配水制度的基礎(chǔ)。當(dāng)前的水權(quán)制度安排是水權(quán)模糊帶來的內(nèi)部管理費(fèi)用和用水效率損失與行政配水所帶來的成本節(jié)約之間的均衡。
    三、水權(quán)制度變遷的動(dòng)因
    前不久發(fā)生的國內(nèi)首例跨城市水權(quán)交易—東陽—義烏水權(quán)交易事件,在全社會(huì)引起很大反響。我們研究認(rèn)為,這個(gè)事件打破了行政手段壟斷水權(quán)分配的傳統(tǒng),標(biāo)志著我國水權(quán)市場的正式誕生,實(shí)際上也是水權(quán)制度變革的先聲。通過對(duì)東陽—義烏水權(quán)交易的進(jìn)一步考察,可以揭示制度變革的深層動(dòng)因。
    東陽市和義烏市處在一條江的上下游,義烏江的水權(quán)理論上為流域水權(quán),為河流上下游各地區(qū)共享,但實(shí)際上由于模錦水庫位于東陽境內(nèi),橫錦水庫中水資源的使用權(quán)和收益權(quán)事實(shí)上為東陽占有,或者說橫錦水庫的水資源產(chǎn)權(quán)性質(zhì)是不完全排他的區(qū)域水權(quán)。義烏若要獲取這部分水資源的使用權(quán),在目前基于行政手段的共有水權(quán)制度安排下,可以有兩種選擇。第一種是要求東陽向下游放水。事實(shí)上,在過去的干旱季節(jié)里,東陽也曾多次開閘放水,無償支援義烏用水。但是一次次的緊急求水,使義烏深刻認(rèn)識(shí)到,這種靠上級(jí)行政協(xié)調(diào)方法階段性、無償性的調(diào)水,既不可靠,也不長久。加之河道污染,河道提水主要供農(nóng)業(yè)灌溉,而義烏主要是亟待擴(kuò)大城市供水,于是跨區(qū)域調(diào)用橫錦水庫的優(yōu)質(zhì)水成為首選。于是義烏還可以選擇第二種方式,就是請(qǐng)求上級(jí)安排橫錦水庫到義烏的調(diào)水工程。

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