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準市場和政治民主協(xié)商
準市場和政治民主協(xié)商 一、水資源配置的三種思路
在計劃經濟時代,我國的水資源分配是一種指令配置模式,主要通過行政手段來配置水資源,國家養(yǎng)水,福利供水,這種模式導致水資源價格嚴重扭曲,造成“市場失靈”(marketfailure)和“政府失效”(governmentfailure)。所謂“市場失靈”是指水價大大低于生產成本,價格不能起到調節(jié)供求的杠桿作用,致使用水粗放增長,浪費嚴重。所謂“政府失效”是指即使水價提高到彌補供水成本的水平,水價還低于水資源的社會成本,包括外部成本和機會成本,造成潛在的用水效率損失和生態(tài)環(huán)境的破壞。這種配置模式不可能導致水資源的合理分配和有效利用,既缺乏效率,又不公平,不但代際之間不公平而且同一代內不同人群之間也不公平。在水資源日益稀缺、市場轉型的新形勢下,也不再能夠有效協(xié)調地方利益矛盾,所以必須加以改革,這已是共識。目前微觀上的水價改革已經付諸實施,宏觀上的水資源統(tǒng)一管理也被日益重視,但水資源配置仍然主要是政府行為,并且在思想上和實踐中更加倚重于行政手段,側重于強化“分水協(xié)議”的實施保障機制,而不重視對利益主體的經濟激勵,更沒有積極引入更有效的市場手段�？梢哉J為,我國目前的流域水管理體制仍是指令配置模式的延續(xù)。目前水價改革由于多種原因進展緩慢,價格政策中的“市場失靈”和“政府失效”不但依然存在,而且流域管理還存在著嚴重的“體制失效”。
以黃河為例,黃河水量分配方案實施以前,黃河水資源是一種典型的“開放的、可獲取資源”(open-accessresource),流域上下游自由取水,各行其是,區(qū)域用水“以需定供”,水供給的約束條件主要是受取水能力限制。資源的開放狀態(tài)包含著資源退化的高度風險,往往導致“公地悲劇”。沿黃各省區(qū)進行“取水競賽”,這類似于“軍備競賽”,各個地區(qū)以“取水最大化”為目標,競相在兩岸興建各種引水取水設施,以滿足日益膨脹的水需求,引黃水量迅速增加,從50年代到90年代,引黃耗水量增長了1.5倍。作為“公共資源”,由于免費獲取,被過度耗用,黃河不堪負重,黃河下游從1972年開始斷流,從70年代初到80年代末,平均每5年有4年斷流,進入90年代則是年年斷流。鑒于黃河流域上下游用水矛盾日益突出,國務院1987年頒布了黃河水量分配方案,將349.6億立方米的水量分配給沿黃八省,但實際用水量和分水方案相差甚遠。根據(jù)黃委會公布的數(shù)據(jù)計算,從1992-1995年期間,內蒙古和山東平均年超標分別為13%和11.3%,而陜西和山西則沒有用到分水標準,四年間平均每年的不足量為52%和75.8%(見表1)。中科院地學部報告(1998)指出,因缺乏權威性的流域統(tǒng)一管理機構和相應的法律法規(guī),無法對實際引水量實行有效監(jiān)督和控制和對個別超額用水地區(qū)和部門進行制裁,分水方案并未有效落實,一遇枯水年份或用水高峰季節(jié),沿黃引水工程都爭先引水,造成分水失控。黃河水量分配方案得不到有效實施,反映了指令配水模式的體制失效,體制失效又稱為財產權失效。指令配置是利用計劃指令按地域分配資源,其決策機制特征是黑箱作業(yè)、中央(部門)拍板和高度集權,其管理模式是通過流域管理機構進行集權決策與管理,其約束機制主要是行政手段和長官意志,在這種體制下,用戶處于被動接受地位,既無參與權亦無表達權(見表2)。指令配置模式實際上是一種典型的計劃經濟模式,其資源配置效率很低,對利益主體的約束性也極差,直接后果就是流域水供求矛盾更加突出,水質水環(huán)境趨于惡化,斷流狀況愈演愈烈。
流域水資源象任何一種稀缺經濟資淅一樣,分配的核心問題是如何協(xié)調各地方利益分配。如何解決各地方利益沖突,推進流域水管理體制改革,目前主要有以下兩種思路:
第一種,強有力的流域統(tǒng)一管理模式。主要是通過流域立法,強化流域管理機構的權威,利用法律約束機制調節(jié)地方利益沖突,實現(xiàn)流域水資源的統(tǒng)一優(yōu)化管理調度(王建中,1999)。在理論上,通過流域統(tǒng)一管理配置水資源,其全流域效益是最優(yōu)的,但在實際中由于缺乏激勵機制,使得強制性的法律同樣很難達到預期目標。
第二種,建立水市場的思路。主要著眼于建立合理的水分配利益調節(jié)機制,以產權改革為突破口,建立合理的水權分配和市場交易經濟管理模式,政府通過對交易市場的干預而不是通過行政命令的形式來保證全流域水資源的合理分配和利用,建立由價格制度、保障市場運作的法律制度為基礎的水管理機制。這種思路把水資源當作一種商品,通過界定清晰的產權,利用市場加以配置,從利益機制出發(fā)建立流域“激勵相容”的水管理機制(劉文強,1999)。這是一種非常有價值思路,但是在轉型期現(xiàn)實條件下,跨區(qū)域水資源完全市場化的配置方式在經濟上可行,在政治上不可行,所以在實際中難以施行。
水資源的分配是一種利益分配,既可以通過市場也可以通過非市場來解決,但單獨哪一種方式都不能有效解決,水資源的配置方案不僅僅需要技術上、經濟上的可行性,更重要的是政治上的可行性。通過對流域水資源配置的經濟機制和利益機制分析,我們提出水資源配置的第三種思路,即引入準市場的思路。我們建議積極引入既不同于傳統(tǒng)“指令配置”也不同于“完全市場”的“準市場”,準市場的實施由“政治民主協(xié)商制度”和“利益補償機制”等輔助機制來保障,以協(xié)調地方利益分配,達到同時兼顧優(yōu)化流域水資源配置的效率目標和縮小地區(qū)差距、保障農民利益的公平目標。流域統(tǒng)一管理應和“準市場”、“地方政治民主協(xié)商”有機結合,通過不斷的制度創(chuàng)新和制度變遷,形成比較成熟有效的新的流域水分配、水管理模式,并逐步以法律法規(guī)的形式固定化。
二、積極引入流域“水市場”,優(yōu)化流域水資源配置
應對日益嚴峻的水資源供需矛盾,必須開源和節(jié)流,由于開源成本越來越高,跨流域調水工程耗資巨大,因此一般而言,在實施大規(guī)模的調水工程之前,應首先充分挖掘本流域用水潛力。市場的力量能夠優(yōu)化資源配置,水資源作為一種稀缺經濟資源,同樣能夠通過市場機制實現(xiàn)優(yōu)化配置。利用市場機制配置水資源,既包括微觀上的提高水價以促進節(jié)水,也包括在流域上下游之間、不同地區(qū)之間、不同部門之間的市場交易,引進流域水市場能夠促進微觀上的水價改革,優(yōu)化流域水資源配置,增進流域的用水福利。
水資源的需求可以可以分為兩部分,一部分是基本的生活需求,即為了維持正常生命、保障基本生活的日常生活用水,這部分用水的需求價格彈性很小,另一部分是非基本需求的多樣化用水,需求價格彈性較大。基本用水的比例很小,以塔里木河流域為例,按《21世紀議程》要求的每人每天40升淡水的用水標準,塔河全流域人口基本用水總量僅占水資源利用總量的0.5%。絕大多數(shù)用水是多樣化用水,又可分為農業(yè)用水和非農業(yè)用水,其中農業(yè)用水是總用水的主要組成部分,1996年我國農業(yè)用水在總用水中的比重高達87%(見表3)。某些流域農業(yè)用水比重更高,塔河流域農業(yè)用水越占全流域用水的95.5%,黃河農業(yè)用水占全河用水量的92%,而且上游比例更高。從流域整體來看,流域上下游不同地區(qū)之間有潛在的“水市場”。以黃河為例,黃河多數(shù)灌區(qū)工程老化失修,灌溉方式簡單落后,不少地方還是大水漫灌,管理粗放,水資源有效利用率低(30-50%),農業(yè)如果采取有力的節(jié)水措施,就能轉移出一部分農業(yè)用水滿足非農業(yè)需求。研究表明,水資源越是易于獲取的地區(qū),大水漫灌越成為習慣,節(jié)水激勵越弱,用水效率就越低下,黃河上游青海、甘肅、寧夏和內蒙四省的人均用水量和萬元GDP用水量大大高于下游的陜西、山西、河南和山東四省,由于地理條件限制最不易獲取黃河徑流水的山西省,人均用水量和萬元GDP用水量卻最低(見表4)。農業(yè)用水效率的計算表明,下游河南、山東兩省的灌溉面積產出效率大大高于上游,約是青海、寧夏和內蒙三省的2倍(見表5)。一方面上游由于水資源的易得性而超量采水,浪費嚴重,如果節(jié)約用水就可以提供潛在的水供給,而節(jié)水是一種投資需求;另一方面下游水嚴重短缺,對水資源又迫切需求,而工農業(yè)經濟損失可以提供潛在的資金供給。市場之所以是有效率的就是因為如果同時存在需求和供給,那么通過交換,供需雙方都可以受益。下游地區(qū)拿出一部分經濟損失和上游潛在的水供給相交換,水短缺和支付上游水價都會促使其提高節(jié)水水平,從而總受益增加;而上游收取下游的水價,以此對節(jié)水灌溉進行投資,雖然水量減少而產出卻可以繼續(xù)增加,其總收益也增加。這說明水資源作為一種稀缺的經濟資源,其配置可以不完全依賴于政府的指令性分配,也可以充分利用市場加以配置,而市場配置資源是有效率的。
利用水市場進行流域水資源配置優(yōu)于“指令配置”。這可以從不同角度來理解:⑴通過市場交換,雙方的利益同時增加,交換必然優(yōu)于沒有市場交換,這是市場效率的體現(xiàn);⑵市場交換具有動態(tài)性,能夠反映總水量的變化和用水需求的變化,部分消除了指令分配各地區(qū)水量的不合理性,在很大程度上可以避免“體制失效”; ⑶上下游的用水成本增加,上游多用水就意味著喪失潛在收益,即用水要付出機會成本,而下游多用水要付出直接成本,這就為上下游都創(chuàng)造了節(jié)水激勵;⑷地區(qū)總用水量通過市場得到強有力的約束,必然會帶動其內部各區(qū)域的水資源配置的優(yōu)化,區(qū)域又會拉動基層各部門用水優(yōu)化,這樣通過一級一級的“制度效仿”,可以大大加快微觀層次上的水價改革。微觀上的水價改革和流域水市場相結合,這樣就能夠有效的配置流域水資源,這正是政府所希望達到的目標,傳統(tǒng)的自上而下的行政管理方式難以實現(xiàn)的目標,通過在全流域引入水市場卻可以得到較好實現(xiàn)。
三、我國轉型期條件下的水市場要采取“準市場”形式
水資源是一種具有多重特性的自然資源,包括自然特性、生產特性、消費特性和經濟特性。從自然特性角度看,它可以循環(huán)再生,但是儲量有限,它空間和時程分配不均,多則成澇、少則為旱,而且自然界需要大量的生態(tài)環(huán)境用水;從生產特征角度看,它的長期供給有自然極限,短期供給依賴于水利設施,水利設施往往投資很大,投資周期長,具有公共物品的特點,使得水供給具有區(qū)域自然壟斷性,通常由地方政府部門提供,而且地表水上游地區(qū)取水處于自然優(yōu)先地位;從消費特征來看,水需求同時包含水量需求和水質需求,人類用水有一個彈性很小的基本用水,而大部分用水為彈性相對較大的多樣化用水,占用水很大比重的農業(yè)用水和降水呈逆向波動,農業(yè)節(jié)水依賴于用水管理和節(jié)水技術設施,需要較大的節(jié)水投資;從經濟特性來看,水資源具有混合經濟特性,既有私人物品的屬性,又有公共物品的屬性,具體分解如圖1分解。
注:所謂競爭性是指減少一部分用戶消費的供應可使另一些用戶獲得這種供 準市場和政治民主協(xié)商應,外部性是指行為主體沒有承擔其行為的全部成本(消極的外部性)或沒有享有其全部利益(積極外部性)時所出現(xiàn)的一種現(xiàn)象�？瑟氄嫉闹溉菀着懦脩羰褂�,不可獨占的是指排除用戶使用的成本很高。例如水旅游、航運和碼頭,因為經營部門容易排除用戶使用,所以是可獨占的,且在空間并不擁擠的情況下,增加用戶并不使其它用戶受損失,即非競爭性的,這樣的物品稱之為俱樂部物品。
水資源私人物品屬性的一面,比如水能和供水,競爭性很強,而且具有獨占性,這種屬性決定供水通過水市場配置最有效率;但是水資源又具有很多公共物品屬性,比如防洪、河道治理、水質監(jiān)測、水情預報等等都屬于公共物品的范疇,具有非競爭性和非獨占性,具有非競爭性和非獨占性,需要由政府來提供這些公共服務。因此水市場只能在供水、水能、灌溉等這些具有私人物品屬性的有限領域內發(fā)揮作用,水市場不可能是一個完全市場。
水資源還有獨特的地域特征,以流域或水文地質單元構成一個統(tǒng)一體,每個流域的水資源是一個完整的水系,各種類型的水不斷運動、相互轉化,例如水可以從上游向下游流動,地表水和地下水可以相互轉化。水資源的以流域為整體的特征,客觀上要求流域統(tǒng)一管理、統(tǒng)一水量調度,目前世界上許多國家都強調對水資源實行統(tǒng)一管理,我國這方面也已引起高度重視。以黃河為例,黃河的水量調度要綜合協(xié)調解決防洪防凌和發(fā)電、發(fā)電與灌溉及上下游用水、汛期下游引水與防凌、汛期水庫蓄水與河道泥沙沖淤、工農業(yè)供水和生態(tài)用水、地表水和地下水等各方面的矛盾,這是一項非常宏大而又復雜的系統(tǒng)工程,如果沒有統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調度,綜合協(xié)調這些矛盾是難以想象的�；诖�,供水、灌溉和水能等水需求必然受制于防洪、防凌、沖沙、生態(tài)保護等其它水需求,這使得水市場即使在水資源私人物品屬性的領域內也要受制于水資源利用的多目標性。
在地區(qū)差距過大的情況下,公平的市場交易難以發(fā)生。王紹光和胡鞍鋼(1999)的研究表明,中國目前的地區(qū)差距是世界上最大的國家之一(見表6)。以黃河流域為例,沿黃八省在進入90年代以來地區(qū)差距迅速擴大,1990年山東人均GDP相當于甘肅人均GDP的1.65倍,到1998年已上升為2.34倍,1998年山東人均GDP相當于全國平均水平的126.9%,而甘肅的人均GDP僅相當于全國平均水平的54.2%(見表7)。在地區(qū)差距如此顯著的情況下,水市場難以自發(fā)產生,必須和政治手段相結合,建立協(xié)商制度和利益補償機制來保障水市場的實施。
綜上所述,在現(xiàn)實轉型期條件下,我國的水市場只能是一個準市場,所謂準市場是指流域水資源在兼顧上下游防洪、發(fā)電、航運、生態(tài)等其它方面需要的基礎之上,兼顧各地區(qū)的基本用水需求,部分多樣化用水市場化,在上下游省份之間、地區(qū)之間和地區(qū)內部按市場化加以配置,這是一個完整的、宏觀和微觀相結合的供水水資源市場。
四、水市場的輔助機制:“政治民主協(xié)商制度”和“利益補償機制”
對于流域地表徑流水這樣一種具有復雜混合經濟特性的自然資源來說,其空間跨度很大,供水又具有自然壟斷性,往往由地方公共部門提供。在轉型期條件下,市場發(fā)育還不成熟,公共供水部門還不能完全實現(xiàn)市場化運作,上下游用水戶之間由于信息等因素造成的高昂交易成本,使得供求力量不足于跨越空間障礙實現(xiàn)市場交割,必須由一定的組織來代表用戶的利益,在流域上下游之間建立協(xié)商機制。而流域地方政府是最有效的水權代表者,可以在較大程度上代表地區(qū)和用戶的利益,最可能通過政治協(xié)商的方式和其他地方政府之間建立起一種組織成本較低的協(xié)商機制。政治協(xié)商機制實際上是一種談判和投票機制,地方利益主體通過廣泛參與反映地方利益,實行地方投票、中央拍板、民主集中,在一定游戲規(guī)則下達成合約,其結果不一定是談判各方的最優(yōu)解,但卻是較優(yōu)解或妥協(xié)解,這將帶來流域整體用水效益的提高(見表2)。
通過政治協(xié)商實現(xiàn)部分多樣化用水市場化配置,其約束機制主要是合約約束,由于合約是建立在其它利益主體約束條件下最大限度的反映了自身利益,合約規(guī)定了違約受懲罰的規(guī)則,違約的成本必然很高,這就大大減少了違約的風險。但僅此還不夠,還必須建立一整套合約保障機制,包括廣泛的信息披露,用戶的廣泛參與,初始產權的公平劃分等等。如果具有取水優(yōu)先權的上游地區(qū)是貧困地區(qū),顯著的地區(qū)差距以及農業(yè)節(jié)水投資巨大的特點,上游地方將會缺乏談判積極性,即使達成合約違約的風險也很大,因此必須建立一套“利益補償機制”,對欠發(fā)達地區(qū)和利益受損人口實行利益補償。有效的利益補償機制將是保障政治協(xié)商制度實施的關鍵。利益補償?shù)暮诵氖潜Ｕ限r民利益、給農戶造成節(jié)水激勵,用戶節(jié)水除了完全彌補少用水損失和水價提高付出的成本,與原來的多用水相比,還能夠獲得更大的收益,這樣才能同時達到農業(yè)節(jié)水和農戶受益的雙重目的。利益補償?shù)膶崿F(xiàn)要通過多種渠道,包括財政轉移支付、水市場收入和國家對水利設施的投資和補貼(這是較大的一筆利益補償)。利益補償?shù)氖芤鎸ο蠹劝ㄉ嫌蔚貐^(qū)政府,也包括當?shù)厝嗣?但是主體應當是貧困地區(qū)農民和流域貧困人口,有效的利益補償機制有助于縮小上下游地區(qū)差距和調節(jié)收入再分配。水市場的有效運作能夠保證水資源在流域的優(yōu)化配置,實現(xiàn)市場的經濟效率目標,合理的利益補償機制保障了貧困地區(qū)和貧困人口特別是農民的利益,實現(xiàn)政府的社會公平目標。
五、政策建議
1993年諾貝爾獎獲得者,美國經濟學家諾斯,把制度和制度變遷納入現(xiàn)代經濟增長理論模式之中,認為制度創(chuàng)新在經濟運行和發(fā)展中起著重大作用,是經濟增長的主要原因。制度創(chuàng)新推動經濟增長的奧秘就在于,它是在緊密結合國情的基礎之上,發(fā)展有效率的經濟組織,其內涵就在于通過內部信息外部化、隱蔽信息公開化、增加信息透明度、引入廣泛的參與,從而降低交易成本,有效解決產權問題,最終達到優(yōu)化資源配置,實現(xiàn)經濟增長的目標。因此,解決跨區(qū)域水資源問題不只是搞幾個大工程,投資上百億或上千億元,更應該著眼于制度創(chuàng)新和制度建設,推動流域水管理體制的制度變遷和制度進步,實現(xiàn)從流域水資源指令配置向準市場配置的轉變。以黃河為背景,提出如下政策建議:
第一,盡快建立基于平等參與的全流域地方政治民主協(xié)商制度。
目前黃河已有部分省份之間的協(xié)商制度,例如上游有黃河上中游水量調度委員會,負責上游龍養(yǎng)峽、劉家峽等水庫的水量調度,其組成包括黃委、西北電管局、青海、甘肅、寧夏、內蒙四省,委員會負責研究、協(xié)商、安排上游水庫非汛期調度,協(xié)調發(fā)電和農灌水關系、協(xié)商地區(qū)之間或部門之間用水的重大問題;下游有晉、陜、豫、魯和黃委組成的黃河防汛總指揮部,統(tǒng)一指揮黃河下游的防洪防凌。我們建議在黃委會設立沿黃各省區(qū)平等參與的全流域“地方行政首長會議”,由中央代表(水利部)和各省區(qū)代表(地方行政首長)組成,下設辦事機構,實行“一省一票、多數(shù)決定”的投票原則,當各方爭持不下,由中央決定。由此形成全流域范圍的地方政治民主協(xié)商機制,在保障防洪防凌和生態(tài)用水、兼顧發(fā)電用水的基礎上協(xié)商黃河部分水量的再分配,就水權轉讓和水庫調度、利益交換與利益補償?shù)戎卮髥栴}進行磋商和談判,在一定規(guī)則下達成用水合約以及違約懲罰辦法,由黃委會定期公布供水、用水、分水信息,并監(jiān)督檢查與組織實施。為保障水市場的形成,可設立“水銀行”,通過價格聽證、市場干預等經濟手段對水市場進行宏觀調控。
第二,流域人口基本用水均等化,對流域貧困人口實行用水補貼
水資源實行低價供給,主要是為了保障貧困人口和低收入人口能夠獲得基本用水,但結果卻是補貼了富人,造成大量用水浪費。供水按市場加以配置,政府必須保障流域人口特別是貧困人口的基本用水需求。按照一定標準確定流域人口基本用水量(占全部用水的比例非常小),由國家低費供給,保證“人人有水喝”,充分體現(xiàn)公平原則�；居盟獾墓┧疄槎鄻踊盟�,部分用水進入市場公開拍賣,按照市場機制在流域配置,充分發(fā)揮市場作用,體現(xiàn)效率原則。多樣化用進入水市場,將伴隨著水價的較大幅度提高,上游的利益特別是農民利益一方面通過節(jié)水向水市場按市場價格賣水獲得新的收益;另一方面通過國家財政轉移支付和對節(jié)水投資得到補償。下游部分地區(qū)農民的利益同樣應得到補償,國家對水利設施的財政補貼轉向對流域貧困人口實行用水補貼,實現(xiàn)社會收入再分配。由于部分供水市場化,水價的提高能夠加快水利設施的市場化運作,使供水收入逐步達到彌補運行費用和水利設施投資的水平。減少甚至取消國家財政對水利設施的補貼,可以促使水市場從賣方市場向買方市場的轉換,促使公共設施提高工作效率、改進服務質量,進一步加快水利產業(yè)化和市場化。
第三,加大對中上游省份財政支付轉移的力度,改變中央財政援助方式。
黃河流域的大部分地區(qū)為欠發(fā)達地區(qū),1998年,除山東省,其余沿黃七省的人均GDP相當于全國人均水平的50~80%(見表7),財政自給率在30~65%之間,其中上游四省對中央財政依賴度在35~70%(見表8),青海、寧夏和內蒙古人均財政支出高于全國人均水平,但是其余省份均不同程度低于全國人均水平(見表9)。黃河、長江、珠江等大江大河源頭應作為全國性公共物品,這如同國防及國家安全一樣,為了提供全國生態(tài)安全,由國家投資植樹造林、進行生態(tài)環(huán)境建設。今后應對人均財政支出低于全國人均水平省份進一步加大財政轉移支 準市場和政治民主協(xié)商付力度,使之接近或達到全國人均水平;中央財政轉移支付必須有條件地使用,專用于生態(tài)環(huán)境建設,大力發(fā)展節(jié)水農業(yè),對農民的節(jié)水投資進行補償,補償?shù)姆绞娇梢杂枚喾N方式實現(xiàn),比如糧價補貼、實物補貼、申報補貼等方式,逐步形成有效的節(jié)水激勵保障農民廣泛受益。
第四,加大信息采集力度,廣泛披露信息,無償公布水文資料。
1990年開始黃委就開始了黃河用水統(tǒng)計工作,并編發(fā)了1988-1992年的黃河用水公報,逐年公告流域內各省區(qū)、各部門耗用黃河地表水、地下水量。在此基礎上,應加大用水信息采集力度,拓寬用水公報的涵蓋面,包括沿岸各引水口的取水量、各灌區(qū)的用水量、用水效率、沿岸各地區(qū)各部門的實際水價等等指標,并廣泛向全社會披露。廣泛的信息披露能夠降低交易成本,促進廣泛參與,有利于政策實施,提高管理效率。
水文資料是治理黃河、合理使用水資源的基礎性資料,是一種公共物品,具有積極的外部性,它應由國家財政投資、公共機構提供,社會無償使用,而不是少數(shù)機構的“私人物品”或“專利品”。因此水文資料包括徑流流量、水位、含沙量、水溫、冰情等資料不僅應當向社會公布,而且應當無償提供,以吸引社會研究機構廣泛參與,不斷提高我國水文水資源科學研究水平,為科學決策提供詳細資料和研究背景。
第五,引入廣泛參與,積極鼓勵基層用戶建立各種形式的用水組織
廣泛的用戶參與同廣泛的信息披露一樣,也能夠降低交易成本和管理成本,這是打破供水方壟斷性和促進降低供水成本的制度安排。國外的實踐表明,基層用水組織在灌溉用水管理方面具有重要作用。目前我國農村灌溉用戶普遍沒有終端計量設備,成立諸如農民協(xié)會、用水者協(xié)會這樣的基層組織對于用水的有序管理具有重要意義�；鶎用耖g組織能夠促使廣大用戶的民主參與,減少基層供水方腐敗、保障用戶權益。由基層組織來管理集體水事務,包括管理公共水利設施、維護集體水權、水費征收、節(jié)水技術推廣、與個體用戶聯(lián)系等功能,基層用水組織的建立有利于反映用戶愿望和觀點,促使供水單位改善服務,促進政府與用戶特別是農民的溝通,有利于政策的制訂、管理的改進、工程的規(guī)劃建設和維護,各項改革措施也更宜于為用戶和公眾接受。基層組織的建立還能夠大大降低對個體補償成本,使對用戶的補貼具有現(xiàn)實可操作性。因此,政府部門應積極鼓勵更多的用戶、團體(公共、私人部門)以及整個社會參與到水管理中來,成立各種形式的基層用水組織。在此基礎之上,逐步建立各級流域用戶委員會,參與到更大范圍甚至整個流域的水管理當中來。
第六,加快水利設施投資體制改革,推進水利設施運營公司化或商業(yè)化運作。
水利設施屬于基礎設施,一般由國家投資共建,由政府部門直接經營。長期在計劃經濟模式下運作,以及對國家補貼的依賴,造成了水利設施業(yè)績不佳、維修不足、損壞嚴重,服務常常不能滿足使用者的需求和支付的愿望,水利設施在減輕貧困和改善環(huán)境的潛力也被忽視。在市場轉型過程中,即使是國家投資共建水利設施也需要做重大改革,例如工程設計、施工、設備制造安裝進行公開招標,強化預算約束,由第三方實行監(jiān)理等等;水利設施建成后政府水利主管部門不再直接參與運營管理,對其經營運作的激勵機制作出重大改革,包括運用商業(yè)化原則經營公用事業(yè)、引入競爭和廣泛的用戶參與、改革收費辦法等等。實現(xiàn)政府轉變職能,使政府更經常的作為促進者、協(xié)調者和公共利益保衛(wèi)者行事,而不是作為直接經營者。
主要參考文獻
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