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中國(guó)水危機(jī)的對(duì)策與出路
中國(guó)水危機(jī)的對(duì)策與出路 1999年底,我完成了《中國(guó)水危機(jī)》(北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社,1999)一書(shū),書(shū)中分析了中國(guó)七大流域各自面臨的水問(wèn)題,指出洪水、缺水都和生態(tài)退化直接相關(guān),而水污染又大大惡化了水資源緊缺。我在書(shū)中提出中國(guó)的水資源問(wèn)題不可能僅僅通過(guò)工程措施來(lái)解決,如果不從環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的角度變革治水思路,中國(guó)很多地區(qū)會(huì)在不久的將來(lái)面臨水危機(jī)。
今天,北方的持續(xù)旱情正使水危機(jī)從預(yù)言變成報(bào)刊的頭條新聞,而南方很多城市和鄉(xiāng)村則陷入守著河湖沒(méi)水喝的境地,水污染對(duì)公共健康的巨大危害開(kāi)始顯現(xiàn),人們漸漸意識(shí)到,水資源短缺將成為二十一世紀(jì)中國(guó)發(fā)展的最大制約因素之一。但僅僅認(rèn)識(shí)到水危機(jī)的威脅是不夠的,要應(yīng)對(duì)這樣的威脅,要避免陷入危機(jī),必須認(rèn)識(shí)其根源,進(jìn)而有針對(duì)性地改革現(xiàn)有的水資源和環(huán)境管理體系。
一 七大流域面對(duì)三大難題
當(dāng)今中國(guó)的水問(wèn)題可以歸納為洪水、缺水和水污染三大問(wèn)題。兩千年來(lái),洪水泛濫的威脅一直被視為心腹之患,防洪是治水的主要?jiǎng)恿?1998年長(zhǎng)江和松花江的大水再次凸現(xiàn)了這一主題。但實(shí)際上,缺水矛盾自70年代起在中國(guó)多個(gè)地區(qū)蔓延發(fā)展,并在世紀(jì)之交爆發(fā)出來(lái)。繼1999和2000年發(fā)生嚴(yán)重旱災(zāi)后,2001年再次發(fā)生特大干旱,旱情波及全國(guó)二十三個(gè)省區(qū)。此時(shí)人們才猛然意識(shí)到,缺水已經(jīng)上升為中國(guó)水資源的首要矛盾。目前在全國(guó)城市缺水嚴(yán)重,六百多個(gè)城市中,缺水城市達(dá)四百個(gè),日缺水1,600萬(wàn)噸,每年因缺水造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)2,300億元。1990年起,缺水每年造成農(nóng)業(yè)減產(chǎn)1,000萬(wàn)噸到5,000萬(wàn)噸,至今尚有2,300萬(wàn)農(nóng)村人口飲水困難。
與此同時(shí),水污染問(wèn)題也伴隨工業(yè)化的高速推進(jìn)而急劇惡化,每年工業(yè)和城市污水排放量達(dá)630億噸,理論上足以污染全國(guó)所有的地表水源。北方的海河、淮河和遼河變黑發(fā)臭,幾乎成了超級(jí)排污溝,而南方的太湖、巢湖和滇池由于接納了大量有機(jī)污染物,造成嚴(yán)重富營(yíng)養(yǎng)化,時(shí)常因藻類爆發(fā)而失去使用價(jià)值。今天,水污染依然在惡化,并且從支流向干流、從城市向農(nóng)村、從地表向地下、從陸地向海洋蔓延發(fā)展。水污染和水短缺在很大程度上互為因果:一方面缺水造成污染物難以被稀釋,另一方面水污染又破壞了有限的水資源,極大地惡化了缺水問(wèn)題。
從全國(guó)的七大流域來(lái)看,水資源狀況都不容樂(lè)觀。黃河是中華民族的母親河,其「奔流到海不復(fù)回」的壯麗形象早已成為民族進(jìn)取精神的寄托,可能再?zèng)]有甚么比黃河斷流更能深刻地反映中國(guó)水資源短缺的嚴(yán)峻局面了。1972年黃河首次斷流,到1997年黃河斷流期長(zhǎng)達(dá)226天,近700公里河床干涸,給黃河下游兩岸人民的生產(chǎn)和生活造成嚴(yán)重困難。如今保證黃河不斷流已成為政治任務(wù),為此黃河常年維持小流量狀態(tài)。但這樣的流量無(wú)法把十億噸泥沙帶到河口,大量泥沙淤積在水庫(kù)和下游河道,造成嚴(yán)重的洪水隱患。水污染和黃河的斷流也有關(guān)系,它實(shí)際上涉及水資源的使用效率。由于污水不能得到有效處理和循環(huán)使用,由于黃河上中下游各個(gè)城市廠礦一味爭(zhēng)奪開(kāi)采有限的清水資源,黃河的水資源短缺變得更加嚴(yán)峻。
長(zhǎng)江是中國(guó)數(shù)億人賴以生活的基礎(chǔ),它的洪水問(wèn)題依然非常嚴(yán)重,而流域內(nèi)旱災(zāi)的發(fā)生也有加重的趨勢(shì)。干流水量雖還未有明顯變化,但許多支流徑流量不斷減少,從50年代以來(lái),長(zhǎng)江上游的二十多條河流平均萎縮了37.1%。長(zhǎng)江污染問(wèn)題突出,每年排入長(zhǎng)江的污水達(dá)220億噸,占全國(guó)總排污量的三分之一。幾乎每個(gè)沿江城市下游,都可以看到長(zhǎng)長(zhǎng)的黑色污染帶,總長(zhǎng)近600公里。隨著三峽水壩的建成,庫(kù)區(qū)流速減緩,自凈能力大大下降,污染問(wèn)題變得更為棘手。
西北地區(qū)降水稀少,相對(duì)稀疏的河流湖泊,支撐著廣大地區(qū)的生態(tài)平衡。如今河流萎縮,湖泊水位下降,甚至干涸,失去這些支點(diǎn),一塊塊沙漠都開(kāi)始了擴(kuò)張。90年代末土地沙化速度上升到每年3,436平方公里,每年流失土壤五十億噸,沙塵暴頻繁發(fā)生,受沙漠化影響的人口達(dá)四億人。
東北地區(qū)的松花江和遼河流域的水資源情況也在惡化。松花江枯水季節(jié)偏枯,造成嚴(yán)重旱災(zāi),而洪水季節(jié)則容易形成水災(zāi)。遼河流域水資源短缺,污染極其嚴(yán)重。
華北地區(qū)的海河流域,大小三百條支流,幾乎是無(wú)河不臭,無(wú)水不干。地下水嚴(yán)重超采,形成超過(guò)七萬(wàn)平方公里的世界最大地下水漏斗區(qū),造成地表沉降和海水入侵。地下水污染嚴(yán)重,進(jìn)一步加劇危機(jī)。河北一些城市地下水資源將在十年內(nèi)采空,如果不采取應(yīng)急措施,可能造成嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題,這成為促成南水北調(diào)的重要因素�；春恿饔蛏鷳B(tài)破壞嚴(yán)重,水旱頻仍,加之上游鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的惡性排污,使得人口密集的下游城市常常陷入有水不能用的窘境,而沒(méi)有替代水源的農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了若干「癌癥村」,環(huán)境災(zāi)難開(kāi)始造成公共健康危機(jī)。
東南地區(qū)降水豐富,河流眾多,但普遍面臨水質(zhì)型缺水,其中尤以長(zhǎng)江三角洲和珠江三角洲地區(qū)最為嚴(yán)重。長(zhǎng)江三角洲平均每300米就有一條河流,但許多城市有水而不能用,不得不大量超采地下水,造成地表沉降,惡化了洪水危害。珠江三角洲集中了全國(guó)13%的徑流量,但各大城市污水泛濫,飲用水水質(zhì)堪憂。與此同時(shí),中國(guó)近海海水水質(zhì)嚴(yán)重惡化,很多海區(qū)赤潮泛濫,甚至面臨變成「藍(lán)色沙漠」的危險(xiǎn)。
西南地區(qū)的水資源總量豐富,但也是危機(jī)四伏。中國(guó)的高速發(fā)展刺激了能源需求的高速增長(zhǎng),由于中國(guó)石油天然氣儲(chǔ)量先天不足,發(fā)展水電被當(dāng)作解決能源短缺的重要出路,而中國(guó)西南地區(qū)的大江大河成為了水電開(kāi)發(fā)的主要戰(zhàn)場(chǎng),無(wú)序的建壩熱潮正在破壞云貴高原和青藏高原的水環(huán)境,威脅到當(dāng)?shù)貙氋F的生物多樣性和景觀資源,最為嚴(yán)重的是將在高山深谷的邊陲地區(qū)制造百萬(wàn)移民,使得該地區(qū)在未來(lái)二十年中成為中國(guó)社會(huì)的不穩(wěn)定因素。
二 工程平衡能否替代生態(tài)平衡?
要應(yīng)對(duì)中國(guó)面臨的水資源危機(jī),首先要破解危機(jī)的成因。水利界普遍認(rèn)為,中國(guó)水問(wèn)題的根本原因在于有限的水資源時(shí)空分布極其不均:從時(shí)間上看,降水高度集中于夏秋,而年際變化也很明顯,特別是在北方地區(qū),歷史上多次出現(xiàn)連續(xù)枯水年。從空間上看,南方耕地少,礦產(chǎn)資源匱乏,卻擁有全國(guó)水資源總量的81%;北方耕地多,是中國(guó)的能源和重化工業(yè)基地,但水資源僅占全國(guó)的19%。特別作為全國(guó)重要的糧食產(chǎn)區(qū)和重化工業(yè)基地的黃淮海平原,人口占全國(guó)的34.8%,耕地占全國(guó)的39.1%,水資源僅占全國(guó)的7.7%。
根據(jù)這一判斷,過(guò)去五十年我們?cè)谌珖?guó)主要江河上大規(guī)模建設(shè)水庫(kù)和引水渠道,希望用水利工程來(lái)平衡水資源分配。全國(guó)建設(shè)了多達(dá)86,000座水壩,其中包括22,000座大壩,意在通過(guò)人工調(diào)節(jié),解決水資源在時(shí)間上的分布不均。隨著80年代水資源短缺日益惡化,三分之二的主要城市陷入缺水困境,我們修建了以引灤入津、引黃濟(jì)青、引黃入晉為代表的一批跨流域調(diào)水工程,試圖實(shí)現(xiàn)水資源的人工調(diào)度,解決空間分布不均的問(wèn)題。
過(guò)去五十年我們?cè)谒ㄔO(shè)上可謂不遺余力,但我們何以在今天卻一步步滑向水危機(jī)的邊緣呢?我認(rèn)為一方面在于我們?cè)谥嗡畬?duì)策中忽略了水資源分配不均背后的人為因素,沒(méi)能消除生態(tài)退化和環(huán)境污染這一根源;另一方面工程水利又刺激我們的經(jīng)濟(jì)社會(huì)在擴(kuò)張型的發(fā)展道路上愈走愈遠(yuǎn),加劇了對(duì)水資源的低效和不合理利用。
中國(guó)水危機(jī)看起來(lái)是自然因素造成的,但實(shí)際上人類活動(dòng)帶來(lái)的生態(tài)破壞和環(huán)境污染卻大大加劇了水資源時(shí)空分布不均,惡化了水旱災(zāi)害。以黃河流域?yàn)槔?黃土地之所以成為華夏文明的搖籃,是因?yàn)槟抢镌?jīng)溫暖濕潤(rùn),草木繁茂,土地肥沃,利于耕種。然而,黃土土質(zhì)疏松,一旦失去地表植被保護(hù),極易發(fā)生水土流失。秦漢、唐宋和明清三次屯墾移民對(duì)黃土地植被造成嚴(yán)重破壞,大量泥沙涌入黃河,造成黃河「三年兩決口,百年一次大改道」,母親河終于成了「中華之憂患」。
再看長(zhǎng)江,長(zhǎng)江本非害河,自古有河患而無(wú)江患,因?yàn)殚L(zhǎng)江源頭有巨大的高山冰川,上游山地到處是茂密的原始森林,中下游平原地帶湖泊濕地廣布,雨季吸納洪水,旱季釋放清流。清朝初年起圍湖造田,其后湖區(qū)災(zāi)民大量涌入山區(qū),刀耕火種,嚴(yán)重破壞了水源林。過(guò)去五十年我們更加肆意破壞長(zhǎng)江生態(tài),有組織地把那片最寶貴的水源涵養(yǎng)林砍伐了。雖然如此,據(jù)估計(jì)當(dāng)?shù)貧埓嫔值暮盍窟�有一千億立方米,而三峽水庫(kù)修起來(lái)也不過(guò)三百多億的庫(kù)容。上游砍樹(shù),中下游地區(qū)又有組織地對(duì)湖泊進(jìn)行圍墾,長(zhǎng)江中下游五十年間共失去湖泊面積12,000平方公里,超過(guò)目前五大淡水湖面積的總和。1998年洪水水量未創(chuàng)紀(jì)錄而水位屢創(chuàng)新高,正是長(zhǎng)江流域生態(tài)惡化的結(jié)果。
黃河和長(zhǎng)江的例子說(shuō)明,洪水和缺水在很大程度上源自生態(tài)退化。洪水與缺水既對(duì)立又統(tǒng)一,而二者矛盾的調(diào)和依賴于良好的植被。中國(guó)面臨世界最大大洋,背靠世界最大大陸,季風(fēng)氣候顯著,降水月季和年季分配極其不均衡。在植被覆蓋良好的情況下,降水得以涵養(yǎng),進(jìn)而在一段較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)得到緩慢的釋放,這樣就平衡了自然的不平衡。土壤同樣具有涵養(yǎng)水分的作用,被稱為黃色水庫(kù)。中國(guó)山地丘陵面積廣闊,一旦失去植被保護(hù),極易造成土壤大量隨水流失,不但進(jìn)一步降低了涵養(yǎng)能力,而且使得植被無(wú)立足生長(zhǎng)之本,造成難以逆轉(zhuǎn)的生態(tài)破壞,進(jìn)而使環(huán)境長(zhǎng)期陷于洪水和缺水的惡性循環(huán)中。當(dāng)我們破壞了與涵養(yǎng)水源密切相關(guān)的森林、草原、湖泊、濕地,中國(guó)水資源時(shí)空分布不均的情況就變得更加嚴(yán)重。
要改變這種情況,我們本應(yīng)該去恢復(fù)這些天然調(diào)節(jié)器,但我們卻一味指望通過(guò)工程方式去征服江河,改造江河。過(guò)去五十年來(lái),我們?cè)谌珖?guó)七大流域的江河上筑起了八萬(wàn)多座水壩,很多江河幾乎是無(wú)峽不壩了。然而在我們認(rèn)為已馴服了江河,正可盡收防洪、發(fā)電、灌溉、航運(yùn)、養(yǎng)殖諸方之利的時(shí)候,黃河斷流了,遼河斷流了,海河斷流了,黑河斷流了,塔里木河也斷流了,給流域內(nèi)人們的生產(chǎn)生活帶來(lái)了前所未有的困難,對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了不可挽回的損失。
水污染的問(wèn)題更是直接由人類不適當(dāng)?shù)纳a(chǎn)生活方式造成的。它其實(shí)也是一種公地悲劇(The Tragedy of the Commons)的體現(xiàn):在有限的公共牧場(chǎng)上,每個(gè)家庭都希望增加放牧量,因?yàn)槊吭黾右活^牲畜受益的只是自己,而超載放牧造成的草場(chǎng)退化卻由整個(gè)社區(qū)分擔(dān)。污染問(wèn)題顛倒過(guò)來(lái),它不是從公地中獲取,而是向公地中排放,我在《中國(guó)水危機(jī)》一書(shū)中稱之為上游心理,即每個(gè)社區(qū)都把自己當(dāng)作上游,把污水一排了之,把危害轉(zhuǎn)嫁到下游社區(qū)。
西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明,公地悲劇可以通過(guò)有效的環(huán)境管理來(lái)防治。中國(guó)龐大的環(huán)保系統(tǒng)之所以不起作用,原因在于有法不依,執(zhí)法不嚴(yán),違法不究。中國(guó)的環(huán)保局 中國(guó)水危機(jī)的對(duì)策與出路表面上接受國(guó)家環(huán)保局和地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo),實(shí)際上在官員任免、工資福利、退休待遇等方面完全仰仗地方政府。而作為執(zhí)法對(duì)象的污染大戶,恰恰又是地方政府的主要財(cái)政收入來(lái)源,也可以說(shuō)是環(huán)保部門(mén)的衣食父母。在這樣的情況下,怎么能指望地方環(huán)保局向本地污染企業(yè)開(kāi)刀呢?在西方國(guó)家,環(huán)保部門(mén)不作為可能面臨公民訴訟,而在中國(guó),環(huán)境訴訟困難重重,主管水污染治理的部門(mén)根本感覺(jué)不到這樣的壓力。
由于體制性的缺陷,中國(guó)深陷水污染的泥潭而難以自拔。2000年中國(guó)工業(yè)污水和城市生活廢水排放總量達(dá)630億噸,其中70%未經(jīng)處理直接排入江河湖庫(kù)。經(jīng)對(duì)十一萬(wàn)公里河道進(jìn)行評(píng)價(jià),受到不同程度污染的河段達(dá)到41%,其中很多河道失去了使用價(jià)值。大量廢水、污水不但嚴(yán)重破壞了環(huán)境,甚至直接威脅到人民的健康和生命。水污染的蔓延惡化,又促使人們加大對(duì)尚未破壞的水資源的開(kāi)發(fā)力度,進(jìn)而進(jìn)一步惡化了生態(tài)平衡。
三 增加供給臨近極限
1998年洪水之后,中國(guó)改變以往一味依賴水利工程的防洪策略,實(shí)施了天然林禁伐、退耕還林、退田還湖等生態(tài)措施。這些都是數(shù)百年來(lái)有識(shí)之士想做但無(wú)力去做的治本之策。在更加難纏的水資源短缺上升為主要矛盾的今天,我們也必須反思幾十年來(lái)一味強(qiáng)調(diào)增加供水的策略,轉(zhuǎn)而從需求管理上尋找出路。
過(guò)去五十年我們?cè)陂_(kāi)源上可謂不遺余力,修建了大量的蓄水、引水、提水工程,但在許多地區(qū)我們的用水量已經(jīng)大大超過(guò)了自然承載力。國(guó)際上通常認(rèn)為一條河流的取水最高不應(yīng)超過(guò)40%,而中國(guó)北方的黃河、淮河和遼河早超過(guò)了這個(gè)標(biāo)準(zhǔn),海河更是高達(dá)95%。河流斷流、湖泊干涸、地下水枯竭,甚至沙塵暴和水污染,都和過(guò)度取水有著緊密聯(lián)系。
今天,當(dāng)許多城市水源枯竭,面臨供水危機(jī)的時(shí)候,一個(gè)全國(guó)性的調(diào)水時(shí)代正在到來(lái)。除引灤入津、引黃濟(jì)青、引黃入晉外,陜西西安的黑河調(diào)水,新疆的引額(額爾齊斯河)濟(jì)烏(烏魯木齊),吉林的引松(松花江)入長(zhǎng)(長(zhǎng)春),遼寧的引英(英那河)入連(大連),河北的引岳(岳城水庫(kù))濟(jì)淀(白洋淀),寧夏的沙坡頭等調(diào)水工程都在建設(shè)中。調(diào)水不僅僅限于北方,南方許多地區(qū)也加入其中,比如江蘇的引江(長(zhǎng)江)濟(jì)太(太湖)和云南的滇中調(diào)水工程。這兩項(xiàng)工程的共同特點(diǎn)是希望通過(guò)引入大量潔凈水源,稀釋本地污染物,達(dá)到拯救太湖和滇池等水體的目的。
中國(guó)調(diào)水工程中最為雄心勃勃的當(dāng)屬南水北調(diào)工程,計(jì)劃分東、中、西三條線,從長(zhǎng)江的上中下游分別將水調(diào)往黃淮海平原和山東半島。如今這項(xiàng)工程的東線和中線已經(jīng)在北方水危機(jī)的刺激下開(kāi)工了,而西線也在積極籌備中。整個(gè)工程預(yù)計(jì)要到2050年完工,耗資4,860億元。國(guó)人多把中國(guó)水問(wèn)題的解決寄托于南水北調(diào),但實(shí)際上它只能部分緩解北方主要城市和部分重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)的用水緊缺,對(duì)解決北方廣大農(nóng)村的缺水問(wèn)題則無(wú)能為力。大型調(diào)水工程往往給環(huán)境和社會(huì)帶來(lái)負(fù)面影響,南水北調(diào)也不例外,僅丹江口水庫(kù)擴(kuò)容一項(xiàng)就將涉及移民三十萬(wàn)人。
南水北調(diào)是五十年前不合理規(guī)劃的產(chǎn)物,現(xiàn)在不得已加以實(shí)施,是為避免一些城市十年后發(fā)生無(wú)水可用的社會(huì)災(zāi)難。我們首先應(yīng)該懷著對(duì)自然的愧疚,反思幾十年來(lái)不合理的用水方式,而絕不應(yīng)該為創(chuàng)造了又一項(xiàng)水利工程的世界紀(jì)錄而沾沾自喜。不改變現(xiàn)行的供水體制和用水方式,大調(diào)水只能帶來(lái)大浪費(fèi)、大污染,只會(huì)刺激干旱地區(qū)用水需求的進(jìn)一步上升,為發(fā)生更大水荒埋下隱患,甚至有可能把調(diào)出水地區(qū)拖入水危機(jī)。
過(guò)去五十年北京的發(fā)展過(guò)程,清楚地顯示了工程治水是如何刺激我們加劇對(duì)水資源的低效利用,最終使得我們陷入供水危機(jī)之中。歷史上北京受水資源總量的限制,城區(qū)的人口一直到解放時(shí)也不過(guò)百萬(wàn)。新中國(guó)成立后,北京開(kāi)始走上大建水庫(kù)的道路。五十年來(lái),國(guó)家在北京的水利設(shè)施建設(shè)中投下了巨資,建成了大中小水庫(kù)八十多座,農(nóng)用機(jī)井四萬(wàn)多眼,加上城市自來(lái)水和大型工礦企業(yè)提取地下水的設(shè)施,構(gòu)成了年均四十億立方米的供水能力,比1949年增加近五十倍。但工程的大躍進(jìn)引發(fā)了工業(yè)規(guī)模和城市人口的大躍進(jìn),進(jìn)而引發(fā)了用水的大躍進(jìn)。70年代北京發(fā)生供水危機(jī),靠到處打井才勉強(qiáng)度過(guò)。過(guò)量開(kāi)采地下水的結(jié)果,導(dǎo)致北京五十年來(lái)地下水位下降五十米,很多地區(qū)已經(jīng)打到了基巖上。隨著城市規(guī)模的擴(kuò)張,1981年北京再次陷入供水危機(jī),密云水庫(kù)和官?gòu)d水庫(kù)只能抽取死庫(kù)容維持。當(dāng)時(shí)中央決策,兩大水庫(kù)只保北京供水,不再為天津、河北供水。北京暫時(shí)度過(guò)了危機(jī),卻把周邊地區(qū)拖入了危機(jī)中。
今天城區(qū)人口已近千萬(wàn),而且還在快速增長(zhǎng)。當(dāng)北京陷入連續(xù)第五個(gè)干旱年,密云水庫(kù)無(wú)力滿足城市用水的時(shí)候,我們不得不實(shí)施應(yīng)急方案,開(kāi)采后備地下水水源,同時(shí)向飽受干旱之苦的河北、山西要水,2006年從太行山調(diào)水,2007年從黃河調(diào)水,直至2010年長(zhǎng)江水流進(jìn)北京。如果我們不改變用水方式,大調(diào)水會(huì)不會(huì)導(dǎo)致新的大浪費(fèi)和大污染呢?北京低效擴(kuò)張型的用水方式已經(jīng)把華北周邊地區(qū)拖入危機(jī)邊緣,南水北調(diào)的實(shí)施,會(huì)不會(huì)導(dǎo)致漢江流域甚至整個(gè)長(zhǎng)江流域的用水危機(jī)呢?丹江口的水用光了,北京再到哪里去找水呢?我們應(yīng)該記取以往的教訓(xùn),努力推進(jìn)節(jié)約用水、循環(huán)用水。
中國(guó)節(jié)約用水是有潛力的。由于長(zhǎng)期輕視節(jié)水,造成工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活用水效率低下,浪費(fèi)嚴(yán)重。一立方米的水平均產(chǎn)糧一公斤,而發(fā)達(dá)國(guó)家一般為兩公斤。中國(guó)工業(yè)萬(wàn)元產(chǎn)值取水量為91立方米,是發(fā)達(dá)國(guó)家的五至十倍。發(fā)達(dá)國(guó)家煉一噸鋼用水三到五噸,中國(guó)要七十噸以上;國(guó)外煉油廠每噸油耗水0.5噸,而中國(guó)平均為2.43噸。很多城市缺水嚴(yán)重,但市政生活用水浪費(fèi)現(xiàn)象比比皆是。浪費(fèi)巨大,恰恰說(shuō)明節(jié)水潛力巨大。
變調(diào)水為節(jié)水帶來(lái)的好處遠(yuǎn)不只節(jié)省了供水投資。一般說(shuō)來(lái),每多用一噸水就意味著多排放至少0.7噸的污水,而這些污水可以污染幾十倍于自身的凈水。達(dá)標(biāo)排放治理費(fèi)用高昂,為了完成2010年水污染防治目標(biāo),全國(guó)需要建設(shè)二千座污水處理廠,僅此一項(xiàng)費(fèi)用就高達(dá)四千億元。末端治理必然消耗大量的財(cái)力和能源,對(duì)于我們這樣一個(gè)能源短缺、資金匱乏的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō),更有必要在減少污水排放上下足工夫。
很多人認(rèn)為中國(guó)現(xiàn)在談環(huán)境問(wèn)題為時(shí)過(guò)早,中國(guó)只有等到人均GDP達(dá)到若干千美元后再提環(huán)境。我不贊同這種觀點(diǎn),首先中國(guó)的悠久歷史,既是燦爛的文明史,也是慘痛的生態(tài)環(huán)境破壞史,后者在《中國(guó)水危機(jī)》一書(shū)中多有描述;其次新中國(guó)前三十年對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞達(dá)到空前的程度,但卻沒(méi)有積累起多少財(cái)富。因此中國(guó)在真正進(jìn)入到工業(yè)化和城市化的時(shí)候,只剩下少得可憐的資源和幾乎經(jīng)不起更多破壞的殘山剩水。這就是中國(guó)的現(xiàn)實(shí),一種和歐美日情況完全不同的現(xiàn)實(shí),它決定了中國(guó)不能重復(fù)別人先污染后治理的老套路,而必須背負(fù)起歷史的包袱,在現(xiàn)代化起步的階段就同步地治理污染,提高資源利用效率。
四 推進(jìn)民主管理,引入公益訴訟
今天,節(jié)約用水、循環(huán)用水的口號(hào)雖然喊得很響,投入?yún)s少得可憐,而環(huán)境社會(huì)影響巨大的調(diào)水工程,卻動(dòng)輒獲得數(shù)十億元的投資。這種不合理的選擇,和我們的決策機(jī)制是有關(guān)系的�，F(xiàn)在我們常常說(shuō)要做到科學(xué)決策,但實(shí)際上要做到科學(xué)決策,就必須有民主決策。水利工程投資巨大,利益巨大,而當(dāng)前的決策過(guò)程中往往只有政府官員、投資公司和專家的參與,這顯然是不完整的。暗箱操作、關(guān)門(mén)決策的結(jié)果,政府官員、開(kāi)發(fā)商代表和非獨(dú)立的專家常常很容易達(dá)成妥協(xié),決策效率奇高,結(jié)果某些團(tuán)體和個(gè)人在投資建設(shè)過(guò)程中輕易獲利,在運(yùn)營(yíng)中也可能獲利,而環(huán)境和社會(huì)危害造成的巨額成本統(tǒng)統(tǒng)被外部化,讓移民去承受,讓社會(huì)去承受,讓國(guó)家財(cái)政去承受,讓生態(tài)環(huán)境去承受。正因?yàn)槿绱?中國(guó)水利部門(mén)在決策中很少去認(rèn)真研究通過(guò)節(jié)水和循環(huán)用水進(jìn)行需求管理的替代方案,而是一味傾向于建設(shè)大型工程。
要避免這些問(wèn)題,建立一個(gè)產(chǎn)權(quán)明晰、價(jià)格合理的水權(quán)水價(jià)機(jī)制是必要的,因?yàn)槲覀儽仨毨檬袌?chǎng)手段,促進(jìn)水資源的高效利用,促進(jìn)有限的資源在產(chǎn)業(yè)間更加公平、合理的流動(dòng)。加強(qiáng)流域觀念,實(shí)現(xiàn)水環(huán)境和水生態(tài)在流域內(nèi)的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的管理和水資源的統(tǒng)一調(diào)度也是必要的。這些措施現(xiàn)在已經(jīng)得到了高度重視,但僅有這些措施是不夠的,沒(méi)有各個(gè)利益相關(guān)方的廣泛參與,不從外部引入監(jiān)督制衡力量,私營(yíng)水產(chǎn)業(yè)和公有水產(chǎn)業(yè)一樣會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題,流域統(tǒng)一管理甚至?xí)M(jìn)一步惡化不公平、不合理的水資源分配。
必須建立一個(gè)公開(kāi)透明的決策程序,把各類水利工程的利弊和利益都放到陽(yáng)光下,讓各個(gè)利益相關(guān)方看清楚。應(yīng)該放松對(duì)媒體報(bào)導(dǎo)的重重束縛,讓它們可以充分施展監(jiān)督職能,揭露問(wèn)題,分析每個(gè)決策對(duì)環(huán)境和人民健康的影響,這既有利于防止腐敗,又可以充分保障公眾的環(huán)境知情權(quán),讓他們?cè)诹私馇闆r的基礎(chǔ)上,參與到?jīng)Q策程序中。要切實(shí)保障公眾參與,還應(yīng)該鼓勵(lì)、支持發(fā)展民間環(huán)保組織,讓它們起到聯(lián)系公眾、制約權(quán)力機(jī)構(gòu)的作用。
在水污染防治中引入公眾參與也是必不可少的。由于地方政府和污染企業(yè)的利益關(guān)系,在治理污水和發(fā)展經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生矛盾的時(shí)候,地方政府總是要力保發(fā)展,環(huán)保局又豈敢不大開(kāi)方便之門(mén)?結(jié)果排污費(fèi)總是定到企業(yè)可以接受的程度之內(nèi),這樣企業(yè)省了治污投入,環(huán)保局也有了穩(wěn)定的進(jìn)項(xiàng),只是犧牲了環(huán)境,苦了百姓一方。讓公眾參與監(jiān)督,讓公眾通過(guò)媒體發(fā)出聲音,引入公益訴訟機(jī)制,讓公眾真正獲得起訴污染企業(yè)甚至起訴執(zhí)法不力的環(huán)保部門(mén)的權(quán)利,是改變目前肆意排污局面的有效途徑。
有人擔(dān)心公眾參與會(huì)引發(fā)對(duì)抗,影響穩(wěn)定,阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展,這其實(shí)是一種誤解。公眾參與的要義是在于信息溝通,平等對(duì)話,尋求妥協(xié),探索最優(yōu)方案。參與的過(guò)程中社會(huì)壓力會(huì)得到釋放,妥協(xié)的結(jié)果是避免留下嚴(yán)重隱患,最優(yōu)方案減少了全社會(huì)的發(fā)展成本,這樣恰恰有利于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定,也有利于經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看,改變目前自上而下的水資源管理體制,代之以建立在公開(kāi)、透明、民主參與的自下而上的管理體制,讓水資源的管理權(quán)真正體現(xiàn)依賴它生存的公眾的利益和意志,應(yīng)該是解決中國(guó)水危機(jī)的最終途徑。如果不在水資源管理體制中引入民主與法制,不引入制衡機(jī)制,一味重視開(kāi)源而忽視節(jié)流的痼疾就難以根治,中國(guó)的水問(wèn)題就難以得到有效解決,最終受損害的是龐大的弱勢(shì)群體,是脆弱的生態(tài)環(huán)境,是子孫后代賴以生存和發(fā)展的資源。
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