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關(guān)于長(zhǎng)江流域入河排污口監(jiān)督管理問(wèn)題的探討
關(guān)于長(zhǎng)江流域入河排污口監(jiān)督管理問(wèn)題的探討 摘要:入河排污口監(jiān)督管理辦法包括對(duì)入河排污口的設(shè)置、變更的審批原則、審批程序、監(jiān)管體制及制度等方面。新水法頒布實(shí)施前,入河排污口的監(jiān)督管理是水資源保護(hù)工作的一個(gè)盲區(qū),但《長(zhǎng)江片水資源保護(hù)規(guī)劃》及《長(zhǎng)江片水功能區(qū)劃》規(guī)劃水質(zhì)及總量管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),入河污染物控制量及削減量等指標(biāo)最后都要落實(shí)在入河排污口上,所以對(duì)入河排污口有效的監(jiān)督管理是規(guī)劃及區(qū)劃實(shí)施的重要保障。依照新水法授權(quán),對(duì)入河排污口進(jìn)行監(jiān)督管理是水利部門(mén)沒(méi)有系統(tǒng)開(kāi)展過(guò)的開(kāi)創(chuàng)性工作,沒(méi)有現(xiàn)成的理論和方法可以遵循,在今后的工作中要逐步建立完善其監(jiān)督管理的法制建設(shè)、科技標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),形成系統(tǒng)完整、公正高效的監(jiān)督管理體系。
關(guān)鍵詞:入河排污口 監(jiān)督管理 水資源保護(hù) 長(zhǎng)江口
《中華人民共和國(guó)水法》經(jīng)第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議于2002年8月29日修訂通過(guò),江澤民主席以74號(hào)主席令正式頒布,自10月1日起施行。這是我國(guó)水利事業(yè)一件具有里程碑意義的重大事件�！端ā烦浞煮w現(xiàn)了近年來(lái)黨和國(guó)家的治水方針、政策,突出了水資源保護(hù),體現(xiàn)了我國(guó)治水思路的幾個(gè)根本性的轉(zhuǎn)變,即從忽視水量和水生態(tài)保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)樯睢⑸a(chǎn)、生態(tài)用水統(tǒng)籌兼顧,從以被動(dòng)的監(jiān)測(cè)轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨δ軈^(qū)劃監(jiān)督管理為核心的主動(dòng)管理,從污染源的區(qū)域分散控制轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨δ軈^(qū)為單元的流域總量控制管理,從水利行業(yè)化管理轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源社會(huì)化管理�！端ā反_立了江河、湖泊的水功能區(qū)劃制度及排污口管理制度。新水法的頒布施行為水資源保護(hù)工作提供了法律依據(jù),也對(duì)水資源保護(hù)工作提出了更明確的更高的要求。
對(duì)入河排污口進(jìn)行監(jiān)督管理是水利部門(mén)沒(méi)有系統(tǒng)開(kāi)展過(guò)的開(kāi)創(chuàng)性工作,沒(méi)有現(xiàn)成的理論和方法可以遵循。入河排污口的監(jiān)督管理涉及管理體制、內(nèi)容、程序及方法等諸多方面,本文結(jié)合工作實(shí)踐就入河排污口監(jiān)督管理的若干主要問(wèn)題進(jìn)行初步探討。
1近岸污染的首要原因
隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大,用水量的持續(xù)增大,排入江河湖庫(kù)的廢污水也不斷增加。據(jù)統(tǒng)計(jì),長(zhǎng)江流域年污水排放量已由1997年的183億t上升為2000年的234億t由于沿江(湖)大部分企業(yè)排污口和城市綜合排污口直接排放污廢水,導(dǎo)致全流域水污染呈加重趨勢(shì),長(zhǎng)江干流岸邊污染帶長(zhǎng)度逐年增加,已接近600km;沿江城市的500多個(gè)主要取水口均已不同程度地受到岸邊污染帶的影響,一些城市已面臨水質(zhì)型缺水危機(jī)。
2監(jiān)督管理的立法狀況
《水污染防治法》《河道管理?xiàng)l例》等法規(guī)中曾就排污口的管理做出了一些規(guī)定。由于這些法規(guī)所側(cè)重的是分散性的工業(yè)點(diǎn)源治理及河道防洪管理,加之九龍治水體制的制約,可以說(shuō),在新水法頒布實(shí)施以前沒(méi)有一部適合水資源保護(hù)工作需要的,針對(duì)性強(qiáng),可操作的入河排污口監(jiān)督管理法規(guī)。從而導(dǎo)致入河排污口的設(shè)置、變更與水資源保護(hù)規(guī)劃及水功能區(qū)劃不相適應(yīng);導(dǎo)致水資源保護(hù)規(guī)劃及區(qū)劃所要求的水質(zhì)及污染物總量控制管理目標(biāo)無(wú)法實(shí)施到位;導(dǎo)致地方保護(hù)主義盛行、重審批輕管理、水污染大范圍反彈的局面出現(xiàn)。
新水法著眼于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,總結(jié)了原水法實(shí)施10多年來(lái)的經(jīng)驗(yàn),并針對(duì)水資源保護(hù)工作中出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題,確立了一龍管水的水資源管理體制,確立了江河、湖泊的水功能區(qū)劃制度及排污口監(jiān)督管理制度,為流域機(jī)構(gòu)及各級(jí)水行政主管部門(mén)對(duì)入河排污口的監(jiān)督管理提供了法律依據(jù)。入河排污口的監(jiān)督管理是流域水資源保護(hù)的一項(xiàng)極其重要和緊迫的工作,把住污水的入口是新時(shí)期流域機(jī)構(gòu)和各級(jí)水行政主管部門(mén)的一項(xiàng)法定職責(zé)。以水資源的可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展,結(jié)合新時(shí)期水資源保護(hù)的需要,根據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》,制定《入河排污口監(jiān)督管理辦法》將入河排污口的監(jiān)督管理納入法制化、規(guī)范化軌道已是當(dāng)務(wù)之急。據(jù)悉,國(guó)家已將《入河排污口監(jiān)督管理辦法》納入立法計(jì)劃。
3監(jiān)督管理是水資源保護(hù)的重要環(huán)節(jié)
水資源保護(hù)不僅僅是一個(gè)要求達(dá)標(biāo)排放問(wèn)題,許多情況下,即使達(dá)標(biāo)也不應(yīng)允許排放。水資源保護(hù)強(qiáng)調(diào)手段與目標(biāo)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,通過(guò)制定流域水資源保護(hù)規(guī)劃及流域水功能區(qū)劃指導(dǎo)協(xié)調(diào)全流域水資源的開(kāi)發(fā)、利用與保護(hù),審定水域納污能力,提出限制排污總量的意見(jiàn)。入河污染物控制總量及削減量指標(biāo)最終都要分解落實(shí)到各個(gè)入河排污口上。因此,對(duì)入河排污口有效的監(jiān)督管理是規(guī)劃及區(qū)劃實(shí)施的重要的基礎(chǔ)性工作,是水資源保護(hù),防止水污染的重要環(huán)節(jié)�！拔蹚目谌搿�,只有流域各級(jí)水資源保護(hù)管理部門(mén)堅(jiān)決履行法定職責(zé),切實(shí)管好了入河排污口,以水資源的可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展才不會(huì)成為空話(huà)。
4管理體制建設(shè)
4.1管理體制的設(shè)置原則
作為水資源保護(hù)工作的重要內(nèi)容之一,入河排污口的管理應(yīng)按新水法中水資源管理體制之規(guī)定,實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。在水利部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,由長(zhǎng)江水利委員會(huì)負(fù)責(zé)水資源保護(hù)的綜合職能部門(mén)—長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局及流域內(nèi)縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)(以下統(tǒng)稱(chēng)為管理部門(mén))根據(jù)國(guó)家授權(quán)負(fù)責(zé)入河排污口的管理。在體制的設(shè)置上要吸取水污染防治方面的教訓(xùn),強(qiáng)化水資源保護(hù)流域統(tǒng)一管理,加強(qiáng)主要水域、重要城市和特定區(qū)域的流域管理,從體制上制約地方保護(hù)主義。
4.2入河排污口設(shè)置、變更的審批權(quán)限
在入河排污口設(shè)置、變更的審批上,應(yīng)明確區(qū)域管理服從于流域管理。長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局負(fù)責(zé)金沙江、長(zhǎng)江干流及其一級(jí)支流、跨流域調(diào)水水源地、巢湖、滇池、洞庭湖、鄱陽(yáng)湖及其一級(jí)支流,跨省(自治區(qū)、直轄市)的其他江河、湖泊、水庫(kù),國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的大型建設(shè)項(xiàng)目設(shè)置的排污口,在省際邊界河流設(shè)置的排污口,長(zhǎng)江干流宜昌以上、宜昌至九江、九江以下,每日排放污廢水水量分別等于或超過(guò)1、2、3萬(wàn)t的入河排污口,排放污廢水含有劇毒、致癌物等情形的入河排污口的設(shè)置、變更的審批,抄送各屬地管理部門(mén)備案。
其他區(qū)域排污口設(shè)置與變更由屬地縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)審批,報(bào)長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局備案。
4.3入河排污口的監(jiān)督管理權(quán)限
應(yīng)堅(jiān)持以流域統(tǒng)一指導(dǎo)協(xié)調(diào)下的屬地管理原則。長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局負(fù)責(zé)全流域入河排污口的統(tǒng)一監(jiān)督管理,各屬地水行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)該行政區(qū)內(nèi)入河排污口的統(tǒng)一監(jiān)督管理。
5監(jiān)督管理內(nèi)容、方法及程序
5.1入河排污口調(diào)查登記建檔
對(duì)流域內(nèi)已建及在建入河排污口進(jìn)行調(diào)查登記建檔是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作。許多以前入河排污口設(shè)置或變更沒(méi)有考慮與水資源保護(hù)規(guī)劃、水功能區(qū)劃的管理目標(biāo)相協(xié)調(diào),不符合現(xiàn)代管理規(guī)范的情況較多。應(yīng)通過(guò)調(diào)查、登記建檔,對(duì)不符合要求的,要結(jié)合各地城鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)際情況分期分批進(jìn)行規(guī)范整改,使之符合流域水資源保護(hù)管理規(guī)范。
5.2建立入河排污口設(shè)置、變更的審批制度
可將“排污口工程或設(shè)施首次使用及重新起用”定義為“排污口設(shè)置”;將“排污口位置變化、排污口的排污主體變化、排污口建筑結(jié)構(gòu)變化、排放污廢水方式變化、污廢水排放量增加、污廢水中污染物種類(lèi)變化、污廢水中污染物數(shù)量增加、污廢水入河方式變化以及排污口的其它變化”定義為“排污口變更”。
應(yīng)明確規(guī)定,入河排污口設(shè)置或變更必須依照規(guī)定程序向排污口管理部門(mén)提出申請(qǐng),經(jīng)批準(zhǔn)后方可實(shí)施。設(shè)置或變更排污口必須實(shí)行“三同時(shí)”制度,其水污染防治工程和排污工程的設(shè)計(jì)、施工和投產(chǎn)3個(gè)環(huán)節(jié)均應(yīng)接受排污口管理部門(mén)的監(jiān)督檢查。在設(shè)置或變更工程完工后,應(yīng)向排污口管理部門(mén)申請(qǐng)竣工驗(yàn)收。只有經(jīng)排污口管理部門(mén)驗(yàn)收合格后方可使用。
入河排污口的設(shè)置、變更的申請(qǐng)審批程序應(yīng)包括預(yù)申請(qǐng)審查、申請(qǐng)審查、竣工驗(yàn)收。
5.3確立入河排污口設(shè)置及變更審批許可原則
應(yīng)規(guī)定:入河排污口的設(shè)置與變更必須符合綜合規(guī)劃及水資源保護(hù)規(guī)劃、必須符合水功能區(qū)劃,必須符合水功能區(qū)水質(zhì)管理目標(biāo)及污染物總量控制管理目標(biāo);必須使污廢水排放符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn);必須符合《長(zhǎng)江片入河排污口設(shè)置技術(shù)規(guī)范》要求。
同時(shí)規(guī)定:對(duì)入河污染物總量已超過(guò)分配的控制指標(biāo)或由于該申請(qǐng)排污口的設(shè)置或變更將使其總量超標(biāo)的;由于污水處理能力不足,處理技術(shù)落后或不可靠,入河污水水質(zhì)超過(guò)或可能超過(guò)規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)或?qū){污水體功能構(gòu)成影響的;非條件限制,故意將排污口設(shè)置為隱蔽式,不便于管理部門(mén)監(jiān)督管理的;在岸邊污染帶嚴(yán)控區(qū)設(shè)置入河排污口的;為向長(zhǎng)江、向下游區(qū)域轉(zhuǎn)移污染,將排污口向下游區(qū)域方向設(shè)置或變更的;在新開(kāi)發(fā)區(qū)未進(jìn)行雨污分流的;其他不符合法律、行政法規(guī)或有關(guān)主管部門(mén)要求,不符合《長(zhǎng)江片入河排污口技術(shù)規(guī)范》要求的入河排污口申請(qǐng)將不予受理審批。
5.4建立《長(zhǎng)江片入河排污口設(shè)置技術(shù)規(guī)范》
應(yīng)區(qū)分長(zhǎng)江片內(nèi)江河干支流及湖庫(kù)、不同區(qū)域的不同水文、地質(zhì)條件,不同排污量等情況,本著便于監(jiān)督管理,便于排污的原則,對(duì)入河排污口的建筑及入河方式等方面進(jìn)行技術(shù)規(guī)范,是一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工作,是對(duì)已建、在建入河排污口規(guī)范化整治及新設(shè)置入河排污口審批工作的基本依據(jù)之一。應(yīng)盡快組織有關(guān)專(zhuān)家擬定《長(zhǎng)江片入河排污口設(shè)置技術(shù)規(guī)范》報(bào)水利部審批后實(shí)施。
5.5建立排污信息季報(bào)及年審制度
應(yīng)規(guī)定:使用排污口的所有排污單位,必須按季、按年度向排污口管理部門(mén)報(bào)送排污口統(tǒng)計(jì)表。排污單位必須按規(guī)定如實(shí)填寫(xiě)報(bào)表,不得弄虛作假。管理部門(mén)每年根據(jù)規(guī)定的審批權(quán)限,對(duì)排污口組織年審。對(duì)不符合要求的,責(zé)令其限期減少或停止排污,并按要求限期整改或終止使用。
5.6排污計(jì)量及水質(zhì)在線(xiàn)監(jiān)測(cè)
應(yīng)規(guī)定:排污單位必須在排污口安裝污水排放計(jì)量設(shè)施,同時(shí)安裝在線(xiàn)水質(zhì)監(jiān)測(cè)儀器。為便于統(tǒng)一規(guī)范管理,流域內(nèi)入河排污口所安裝的計(jì)量設(shè)施及在線(xiàn)水質(zhì)監(jiān)測(cè)儀器應(yīng)為長(zhǎng)江水資源保護(hù)局認(rèn)定產(chǎn)品。本辦法實(shí)施前已經(jīng)安裝相應(yīng)設(shè)施的排污口,其設(shè)施必須經(jīng)排污口管理部門(mén)組織檢查認(rèn)定合格后方可繼續(xù)使用。
5.7常規(guī)監(jiān)測(cè)、監(jiān)督性監(jiān)測(cè)、現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法檢查相結(jié)合
&nb 關(guān)于長(zhǎng)江流域入河排污口監(jiān)督管理問(wèn)題的探討sp; 應(yīng)建立對(duì)入河排污口及納污水域的常規(guī)監(jiān)測(cè)、監(jiān)督性監(jiān)測(cè)及現(xiàn)場(chǎng)持證執(zhí)法檢查制度。依照《水法》授權(quán)并支持排污口管理部門(mén)對(duì)重大排污口,對(duì)重點(diǎn)、敏感水域進(jìn)行常規(guī)監(jiān)測(cè)、不定期的監(jiān)督性監(jiān)測(cè)和現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法檢查。在有條件的地方可將有關(guān)監(jiān)測(cè)工作與水功能區(qū)監(jiān)測(cè)工作相協(xié)調(diào)。
6監(jiān)督管理隊(duì)伍建設(shè)
應(yīng)根據(jù)監(jiān)督管理的需要,加強(qiáng)流域及各級(jí)行政區(qū)域的監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),逐步提高執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法素質(zhì)和能力,加大監(jiān)督執(zhí)法的硬件和軟件建設(shè)投入力度,形成機(jī)動(dòng)靈活,準(zhǔn)確高效的執(zhí)法體系,為長(zhǎng)江片入河排污口的監(jiān)督管理提供組織保障。
7法律責(zé)任
7.1處罰規(guī)定
對(duì)未按規(guī)定設(shè)置或變更排污口位置或建筑結(jié)構(gòu)的,由排污口管理部門(mén)責(zé)令限期拆除,按規(guī)定程序及規(guī)范申請(qǐng)?jiān)O(shè)置或變更逾期不拆除、未按規(guī)定程序及規(guī)范重新申請(qǐng)?jiān)O(shè)置或變更的,強(qiáng)行拆除,并處罰款。
對(duì)“不按規(guī)定時(shí)間要求向排污口管理部門(mén)報(bào)送有關(guān)資料的報(bào)送資料時(shí)弄虛作假的;不按規(guī)定時(shí)間參加年審的;故意破壞或不正常使用水污染防治設(shè)施,直排或偷排的;故意破壞或不正常使用污水排放計(jì)量設(shè)施或在線(xiàn)水質(zhì)監(jiān)測(cè)儀器的;不如實(shí)向排污口管理部門(mén)檢查人員反映情況,提供必要的資料的;逃避、拒絕阻礙排污口管理部門(mén)監(jiān)督檢查的;未經(jīng)審批允許其他排污者使用本單位排污口的、利用其他單位設(shè)置的排污口的、改變污廢水排放方式、增加排放污廢水水量、增加污廢水中污染物種類(lèi)、增加污廢水中污染物數(shù)量、改變污廢水入河方式”的情形,由排污口管理部門(mén)責(zé)令停止違法行為,并處罰款。
對(duì)排污口管理部門(mén)及工作不履行法定監(jiān)督管理職責(zé),玩忽職守、徇私舞弊的,依法追究其行政責(zé)任、刑事責(zé)任。
7.2建議實(shí)行“累時(shí)倍罰”的責(zé)任追究制度
對(duì)違法行為可以追究其民事責(zé)任、行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任,但實(shí)踐中多為追究行政責(zé)任。當(dāng)前嚴(yán)峻的水污染事實(shí)告訴人們,幾萬(wàn)元的罰款對(duì)違法者只能是隔靴搔癢,其處罰效果與立法目的相脫離。許多地方甚至出現(xiàn)“交了排污費(fèi)或罰款就等于交了保護(hù)費(fèi),違法排污合法化”的怪現(xiàn)象�？紤]到違法排污行為的持續(xù)性、水資源被污染后其危害的長(zhǎng)期性,建議在追究破壞水資源行為的法律責(zé)任時(shí)有所突破,對(duì)持續(xù)違法排污者,實(shí)行“累時(shí)倍罰”的責(zé)任追究制度。
7.3建議實(shí)行追繳非法所得制度
對(duì)出于降低治污成本增加盈利的需要,故意不正常使用其污染處理設(shè)施,對(duì)水資源造成長(zhǎng)期的、持續(xù)的破壞,危害人民生命健康,提高國(guó)家治污投入的排污單位,應(yīng)在給與其規(guī)定的行政處罰的同時(shí),將其本應(yīng)該而未投入的治污費(fèi)用作為非法所得予以追繳。
8結(jié)語(yǔ)
本文謹(jǐn)根據(jù)筆者參與水資源保護(hù)監(jiān)督管理工作實(shí)踐,對(duì)入河排污口的監(jiān)督管理提出了一些粗淺的認(rèn)識(shí),入河排污口監(jiān)督管理是新時(shí)期水資源保護(hù)工作的極其重要和緊迫需要的內(nèi)容,也是新水法頒布實(shí)施后,經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展對(duì)水資源工作提出的新的、更高的要求。今后的工作要逐步建立完善入河排污口監(jiān)督管理的法制建設(shè)、科技標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),形成系統(tǒng)完整、公正高效的監(jiān)督管理體系。
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