關(guān)于長江流域入河排污口監(jiān)督管理問題的探討

關(guān)于長江流域入河排污口監(jiān)督管理問題的探討

    摘要:入河排污口監(jiān)督管理辦法包括對入河排污口的設(shè)置、變更的審批原則、審批程序、監(jiān)管體制及制度等方面。新水法頒布實施前,入河排污口的監(jiān)督管理是水資源保護工作的一個盲區(qū),但《長江片水資源保護規(guī)劃》及《長江片水功能區(qū)劃》規(guī)劃水質(zhì)及總量管理目標(biāo)的實現(xiàn),入河污染物控制量及削減量等指標(biāo)最后都要落實在入河排污口上,所以對入河排污口有效的監(jiān)督管理是規(guī)劃及區(qū)劃實施的重要保障。依照新水法授權(quán),對入河排污口進行監(jiān)督管理是水利部門沒有系統(tǒng)開展過的開創(chuàng)性工作,沒有現(xiàn)成的理論和方法可以遵循,在今后的工作中要逐步建立完善其監(jiān)督管理的法制建設(shè)、科技標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、執(zhí)法隊伍建設(shè),形成系統(tǒng)完整、公正高效的監(jiān)督管理體系。 
    關(guān)鍵詞:入河排污口 監(jiān)督管理 水資源保護 長江口 
    《中華人民共和國水法》經(jīng)第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議于2002年8月29日修訂通過,江澤民主席以74號主席令正式頒布,自10月1日起施行。這是我國水利事業(yè)一件具有里程碑意義的重大事件�！端�法》充分體現(xiàn)了近年來黨和國家的治水方針、政策,突出了水資源保護,體現(xiàn)了我國治水思路的幾個根本性的轉(zhuǎn)變,即從忽視水量和水生態(tài)保護轉(zhuǎn)變?yōu)樯�活、生產(chǎn)、生態(tài)用水統(tǒng)籌兼顧,從以被動的監(jiān)測轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨δ軈^(qū)劃監(jiān)督管理為核心的主動管理,從污染源的區(qū)域分散控制轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨δ軈^(qū)為單元的流域總量控制管理,從水利行業(yè)化管理轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源社會化管理。《水法》確立了江河、湖泊的水功能區(qū)劃制度及排污口管理制度。新水法的頒布施行為水資源保護工作提供了法律依據(jù),也對水資源保護工作提出了更明確的更高的要求。
    對入河排污口進行監(jiān)督管理是水利部門沒有系統(tǒng)開展過的開創(chuàng)性工作,沒有現(xiàn)成的理論和方法可以遵循。入河排污口的監(jiān)督管理涉及管理體制、內(nèi)容、程序及方法等諸多方面,本文結(jié)合工作實踐就入河排污口監(jiān)督管理的若干主要問題進行初步探討。
    1近岸污染的首要原因
    隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,城市規(guī)模的不斷擴大,用水量的持續(xù)增大,排入江河湖庫的廢污水也不斷增加。據(jù)統(tǒng)計,長江流域年污水排放量已由1997年的183億t上升為2000年的234億t由于沿江(湖)大部分企業(yè)排污口和城市綜合排污口直接排放污廢水,導(dǎo)致全流域水污染呈加重趨勢,長江干流岸邊污染帶長度逐年增加,已接近600km;沿江城市的500多個主要取水口均已不同程度地受到岸邊污染帶的影響,一些城市已面臨水質(zhì)型缺水危機。
    2監(jiān)督管理的立法狀況
    《水污染防治法》《河道管理條例》等法規(guī)中曾就排污口的管理做出了一些規(guī)定。由于這些法規(guī)所側(cè)重的是分散性的工業(yè)點源治理及河道防洪管理,加之九龍治水體制的制約,可以說,在新水法頒布實施以前沒有一部適合水資源保護工作需要的,針對性強,可操作的入河排污口監(jiān)督管理法規(guī)。從而導(dǎo)致入河排污口的設(shè)置、變更與水資源保護規(guī)劃及水功能區(qū)劃不相適應(yīng);導(dǎo)致水資源保護規(guī)劃及區(qū)劃所要求的水質(zhì)及污染物總量控制管理目標(biāo)無法實施到位;導(dǎo)致地方保護主義盛行、重審批輕管理、水污染大范圍反彈的局面出現(xiàn)。
    新水法著眼于經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展,總結(jié)了原水法實施10多年來的經(jīng)驗,并針對水資源保護工作中出現(xiàn)的新情況和新問題,確立了一龍管水的水資源管理體制,確立了江河、湖泊的水功能區(qū)劃制度及排污口監(jiān)督管理制度,為流域機構(gòu)及各級水行政主管部門對入河排污口的監(jiān)督管理提供了法律依據(jù)。入河排污口的監(jiān)督管理是流域水資源保護的一項極其重要和緊迫的工作,把住污水的入口是新時期流域機構(gòu)和各級水行政主管部門的一項法定職責(zé)。以水資源的可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展,結(jié)合新時期水資源保護的需要,根據(jù)《中華人民共和國水法》,制定《入河排污口監(jiān)督管理辦法》將入河排污口的監(jiān)督管理納入法制化、規(guī)范化軌道已是當(dāng)務(wù)之急。據(jù)悉,國家已將《入河排污口監(jiān)督管理辦法》納入立法計劃。
    3監(jiān)督管理是水資源保護的重要環(huán)節(jié)
    水資源保護不僅僅是一個要求達標(biāo)排放問題,許多情況下,即使達標(biāo)也不應(yīng)允許排放。水資源保護強調(diào)手段與目標(biāo)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,通過制定流域水資源保護規(guī)劃及流域水功能區(qū)劃指導(dǎo)協(xié)調(diào)全流域水資源的開發(fā)、利用與保護,審定水域納污能力,提出限制排污總量的意見。入河污染物控制總量及削減量指標(biāo)最終都要分解落實到各個入河排污口上。因此,對入河排污口有效的監(jiān)督管理是規(guī)劃及區(qū)劃實施的重要的基礎(chǔ)性工作,是水資源保護,防止水污染的重要環(huán)節(jié)�！拔蹚目谌搿�,只有流域各級水資源保護管理部門堅決履行法定職責(zé),切實管好了入河排污口,以水資源的可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展才不會成為空話。
    4管理體制建設(shè)
    4.1管理體制的設(shè)置原則
    作為水資源保護工作的重要內(nèi)容之一,入河排污口的管理應(yīng)按新水法中水資源管理體制之規(guī)定,實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。在水利部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,由長江水利委員會負(fù)責(zé)水資源保護的綜合職能部門—長江流域水資源保護局及流域內(nèi)縣級以上人民政府水行政主管部門(以下統(tǒng)稱為管理部門)根據(jù)國家授權(quán)負(fù)責(zé)入河排污口的管理。在體制的設(shè)置上要吸取水污染防治方面的教訓(xùn),強化水資源保護流域統(tǒng)一管理,加強主要水域、重要城市和特定區(qū)域的流域管理,從體制上制約地方保護主義。
    4.2入河排污口設(shè)置、變更的審批權(quán)限
    在入河排污口設(shè)置、變更的審批上,應(yīng)明確區(qū)域管理服從于流域管理。長江流域水資源保護局負(fù)責(zé)金沙江、長江干流及其一級支流、跨流域調(diào)水水源地、巢湖、滇池、洞庭湖、鄱陽湖及其一級支流,跨省(自治區(qū)、直轄市)的其他江河、湖泊、水庫,國務(wù)院批準(zhǔn)的大型建設(shè)項目設(shè)置的排污口,在省際邊界河流設(shè)置的排污口,長江干流宜昌以上、宜昌至九江、九江以下,每日排放污廢水水量分別等于或超過1、2、3萬t的入河排污口,排放污廢水含有劇毒、致癌物等情形的入河排污口的設(shè)置、變更的審批,抄送各屬地管理部門備案。
    其他區(qū)域排污口設(shè)置與變更由屬地縣級以上人民政府水行政主管部門審批,報長江流域水資源保護局備案。
    4.3入河排污口的監(jiān)督管理權(quán)限
    應(yīng)堅持以流域統(tǒng)一指導(dǎo)協(xié)調(diào)下的屬地管理原則。長江流域水資源保護局負(fù)責(zé)全流域入河排污口的統(tǒng)一監(jiān)督管理,各屬地水行政管理部門負(fù)責(zé)該行政區(qū)內(nèi)入河排污口的統(tǒng)一監(jiān)督管理。
    5監(jiān)督管理內(nèi)容、方法及程序
    5.1入河排污口調(diào)查登記建檔
    對流域內(nèi)已建及在建入河排污口進行調(diào)查登記建檔是一項重要的基礎(chǔ)性工作。許多以前入河排污口設(shè)置或變更沒有考慮與水資源保護規(guī)劃、水功能區(qū)劃的管理目標(biāo)相協(xié)調(diào),不符合現(xiàn)代管理規(guī)范的情況較多。應(yīng)通過調(diào)查、登記建檔,對不符合要求的,要結(jié)合各地城鎮(zhèn)建設(shè)實際情況分期分批進行規(guī)范整改,使之符合流域水資源保護管理規(guī)范。
    5.2建立入河排污口設(shè)置、變更的審批制度
    可將“排污口工程或設(shè)施首次使用及重新起用”定義為“排污口設(shè)置”;將“排污口位置變化、排污口的排污主體變化、排污口建筑結(jié)構(gòu)變化、排放污廢水方式變化、污廢水排放量增加、污廢水中污染物種類變化、污廢水中污染物數(shù)量增加、污廢水入河方式變化以及排污口的其它變化”定義為“排污口變更”。
    應(yīng)明確規(guī)定,入河排污口設(shè)置或變更必須依照規(guī)定程序向排污口管理部門提出申請,經(jīng)批準(zhǔn)后方可實施。設(shè)置或變更排污口必須實行“三同時”制度,其水污染防治工程和排污工程的設(shè)計、施工和投產(chǎn)3個環(huán)節(jié)均應(yīng)接受排污口管理部門的監(jiān)督檢查。在設(shè)置或變更工程完工后,應(yīng)向排污口管理部門申請竣工驗收。只有經(jīng)排污口管理部門驗收合格后方可使用。
    入河排污口的設(shè)置、變更的申請審批程序應(yīng)包括預(yù)申請審查、申請審查、竣工驗收。
    5.3確立入河排污口設(shè)置及變更審批許可原則
    應(yīng)規(guī)定:入河排污口的設(shè)置與變更必須符合綜合規(guī)劃及水資源保護規(guī)劃、必須符合水功能區(qū)劃,必須符合水功能區(qū)水質(zhì)管理目標(biāo)及污染物總量控制管理目標(biāo);必須使污廢水排放符合國家標(biāo)準(zhǔn)或地方標(biāo)準(zhǔn);必須符合《長江片入河排污口設(shè)置技術(shù)規(guī)范》要求。
    同時規(guī)定:對入河污染物總量已超過分配的控制指標(biāo)或由于該申請排污口的設(shè)置或變更將使其總量超標(biāo)的;由于污水處理能力不足,處理技術(shù)落后或不可靠,入河污水水質(zhì)超過或可能超過規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)或?qū)�納污水體功能構(gòu)成影響的;非條件限制,故意將排污口設(shè)置為隱蔽式,不便于管理部門監(jiān)督管理的;在岸邊污染帶嚴(yán)控區(qū)設(shè)置入河排污口的;為向長江、向下游區(qū)域轉(zhuǎn)移污染,將排污口向下游區(qū)域方向設(shè)置或變更的;在新開發(fā)區(qū)未進行雨污分流的;其他不符合法律、行政法規(guī)或有關(guān)主管部門要求,不符合《長江片入河排污口技術(shù)規(guī)范》要求的入河排污口申請將不予受理審批。
    5.4建立《長江片入河排污口設(shè)置技術(shù)規(guī)范》
    應(yīng)區(qū)分長江片內(nèi)江河干支流及湖庫、不同區(qū)域的不同水文、地質(zhì)條件,不同排污量等情況,本著便于監(jiān)督管理,便于排污的原則,對入河排污口的建筑及入河方式等方面進行技術(shù)規(guī)范,是一項重要的基礎(chǔ)性工作,是對已建、在建入河排污口規(guī)范化整治及新設(shè)置入河排污口審批工作的基本依據(jù)之一。應(yīng)盡快組織有關(guān)專家擬定《長江片入河排污口設(shè)置技術(shù)規(guī)范》報水利部審批后實施。
    5.5建立排污信息季報及年審制度
    應(yīng)規(guī)定:使用排污口的所有排污單位,必須按季、按年度向排污口管理部門報送排污口統(tǒng)計表。排污單位必須按規(guī)定如實填寫報表,不得弄虛作假。管理部門每年根據(jù)規(guī)定的審批權(quán)限,對排污口組織年審。對不符合要求的,責(zé)令其限期減少或停止排污,并按要求限期整改或終止使用。
    5.6排污計量及水質(zhì)在線監(jiān)測
    應(yīng)規(guī)定:排污單位必須在排污口安裝污水排放計量設(shè)施,同時安裝在線水質(zhì)監(jiān)測儀器。為便于統(tǒng)一規(guī)范管理,流域內(nèi)入河排污口所安裝的計量設(shè)施及在線水質(zhì)監(jiān)測儀器應(yīng)為長江水資源保護局認(rèn)定產(chǎn)品。本辦法實施前已經(jīng)安裝相應(yīng)設(shè)施的排污口,其設(shè)施必須經(jīng)排污口管理部門組織檢查認(rèn)定合格后方可繼續(xù)使用。
    5.7常規(guī)監(jiān)測、監(jiān)督性監(jiān)測、現(xiàn)場執(zhí)法檢查相結(jié)合
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