城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的研究

城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的研究一、問題的提出

近一、二十年來，我國(guó)規(guī)劃隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而不斷得以重視，在自身行業(yè)的發(fā)展中已日益形成了龐大的獨(dú)特體系。而且，隨著發(fā)展的需求，規(guī)劃系統(tǒng)不斷地補(bǔ)充與完善，業(yè)已形成相互聯(lián)系、相互作用的有機(jī)體系。

據(jù)現(xiàn)階段規(guī)劃體系來看，即有宏觀，又有微觀，兩者之間又存在中觀的系統(tǒng)。既有綜合性，又有專業(yè)性；這些不同類型，不同層次的規(guī)劃在不同地域、不同行業(yè)內(nèi)起著重要的作用。

但綜觀規(guī)劃層次體系，（見表1）可以看出，還有一定地域范圍內(nèi)規(guī)劃沒有納入進(jìn)去�；蛘哒f是沒有明確地納入進(jìn)去，這便是實(shí)踐中可以看到的突出性矛盾問題較多的城鄉(xiāng)結(jié)合部地域（地帶）。廣義上看，我國(guó)80％的人口居住在農(nóng)村聚落，20％的人口居住在城市（城鎮(zhèn)）聚落。而城市（城鎮(zhèn)）與鄉(xiāng)村的交融地帶便客觀上產(chǎn)生了一種特定涵義上的“城鄉(xiāng)結(jié)合部”，這是一個(gè)不容忽視的客觀存在。

實(shí)現(xiàn)國(guó)家的城市化（或城鎮(zhèn)化）的快速增長(zhǎng)必須重視城鄉(xiāng)結(jié)合地帶的有序控制和科學(xué)規(guī)劃，變無序的混亂、自發(fā)狀態(tài)為有序的合理組織狀態(tài)。

筆者在近十余年規(guī)劃實(shí)踐中，參加了區(qū)域、市域、縣域、鎮(zhèn)域、鄉(xiāng)域等規(guī)劃以及各類課題的研究，深感城鄉(xiāng)結(jié)合部是最具有活力、但矛盾又比較突出，亟需作為一項(xiàng)專題性、獨(dú)立性的規(guī)劃類型給以確定。本文試就城鄉(xiāng)結(jié)合部規(guī)劃的一些重要的原則性問 題進(jìn)行探索，希同仁位給以斧正。

二、城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的內(nèi)涵與外延

內(nèi)涵與外延是刻畫概念的兩個(gè)方面。內(nèi)涵是本質(zhì)，外延是范圍。城鄉(xiāng)一體化是針對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部，即城鄉(xiāng)交融或城鄉(xiāng)連接的地帶。這是一個(gè)帶有較為模糊性的地域范圍，它是沖破行政界限而因城與鄉(xiāng)內(nèi)在的聯(lián)系形成的模糊地域（地帶）。因而它的外延也必然是不確定的，確定的是內(nèi)部關(guān)聯(lián)度較強(qiáng)的分野。因此，城鄉(xiāng)結(jié)合部，既不同于城市總體規(guī)劃的郊區(qū)規(guī)劃范疇，因?yàn)榻紖^(qū)規(guī)劃是被動(dòng)式的輔助性規(guī)劃；也不同于鄉(xiāng)村規(guī)劃，因?yàn)猷l(xiāng)村規(guī)劃面對(duì)的對(duì)象是鄉(xiāng)村內(nèi)部地域。按照區(qū)域規(guī)劃的某些理論，也很難明確地解決城鄉(xiāng)結(jié)合部的具體問題。如人口布局，勞動(dòng)力布局，流動(dòng)人口管理，產(chǎn)業(yè)布局，交通設(shè)施，倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施等方面。特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的今天，因各種流動(dòng)的不斷加強(qiáng)，承擔(dān)這些流動(dòng)的載體建設(shè)客觀上要求科學(xué)預(yù)測(cè)與規(guī)劃。

我們將城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的概念擬定為：對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部具有一定內(nèi)在關(guān)聯(lián)的城鄉(xiāng)交融地域上各種物質(zhì)與精神要素進(jìn)行系統(tǒng)安排稱之為城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃。

這是基于以下的認(rèn)識(shí)所給出的：

（一）、城鄉(xiāng)結(jié)合部是一種客觀存在。

（二）、城鄉(xiāng)結(jié)合部是一種可以用空間來刻畫的地域范圍。

（三）城鄉(xiāng)結(jié)合部是打破行政界限，并因城市與鄉(xiāng)村的本質(zhì)性內(nèi)在聯(lián)系而形成的。因此，地域范圍是一種模糊性的。

（四）城鄉(xiāng)結(jié)合部不是城市部分與鄉(xiāng)村部分的簡(jiǎn)單疊加，而是有機(jī)地統(tǒng)一在一起的空間范圍。

（五）城鄉(xiāng)結(jié)合部既可以是一定地域，又可以是一個(gè)地帶，也可以是其它形態(tài)，這要看反映城鄉(xiāng)結(jié)合的關(guān)聯(lián)度依據(jù)是如何界定的。

（六）城鄉(xiāng)結(jié)合部既然是一種空間范圍，相應(yīng)也便有了各種物質(zhì)載體，也有一些諸如文化等領(lǐng)域的精神載體。因此，同樣需要用系統(tǒng)學(xué)的原理與方法作為理論指導(dǎo)。

（七）城鄉(xiāng)一體化歸根結(jié)底是一種較為獨(dú)特的規(guī)劃形式。它與其它各類規(guī)劃應(yīng)該具有同等法律效力，應(yīng)納入規(guī)劃法律體系之中。

三、過去處理城鄉(xiāng)結(jié)合部問題的途徑與弊端的總結(jié)

反思過去種種規(guī)劃類型，可以得出一些基本的認(rèn)識(shí)。

（一）認(rèn)識(shí)之一

一般而言，區(qū)域規(guī)劃是對(duì)一定地區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行科技、經(jīng)濟(jì)、資源、社會(huì)、基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)發(fā)展的總體規(guī)劃。但在實(shí)際操作中，并未對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)（或地帶）進(jìn)行專題研究。如果將城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃納入進(jìn)去就會(huì)對(duì)區(qū)域規(guī)劃的內(nèi)容起到補(bǔ)充完善的作用。

（二）認(rèn)識(shí)之二

對(duì)各級(jí)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃而言，如省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，市（縣）域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃以及鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃，是依照行政區(qū)劃的體制而劃定地域范圍，也未針對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)（地帶）作以明確性的展開研究。

（三）認(rèn)識(shí)之三

既然過去的規(guī)劃序列層次缺乏這一現(xiàn)實(shí)及長(zhǎng)遠(yuǎn)來看都非常重要的規(guī)劃類型。那么給予城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃明確的地位便是應(yīng)該提到議事日程上來的時(shí)候了。

（四）認(rèn)識(shí)之四

如果不將城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃成為獨(dú)立的研究課題，則不利于規(guī)劃的完整與系統(tǒng)性的建立。造成實(shí)踐中的規(guī)劃空白點(diǎn)產(chǎn)生及矛盾的解決滯后等問題會(huì)更加突出。

上述四點(diǎn)認(rèn)識(shí)在筆者理論研究和實(shí)踐操作中感受最深。

九十年代初期我們?cè)诤邶埥�省訥河市、甘南縣、延壽縣、五常市等地參編市縣域城鎮(zhèn)體系和總體規(guī)劃過程中，即感受到城鄉(xiāng)結(jié)合部的一些矛盾無法用城鎮(zhèn)體系規(guī)劃或總體規(guī)劃中的郊區(qū)規(guī)劃來解決。

一般而言，傳統(tǒng)及現(xiàn)實(shí)規(guī)劃中城鎮(zhèn)體系規(guī)劃是針對(duì)市縣域內(nèi)各種聚落群體的空間組織部署。但實(shí)際應(yīng)用上僅側(cè)重在對(duì)市縣域集政治、經(jīng)濟(jì)、文化等中心為一體的市區(qū)（或縣城）的性質(zhì)、規(guī)模及發(fā)展方向的宏觀論證與規(guī)劃。而對(duì)近郊衛(wèi)星鎮(zhèn)并未能起到實(shí)質(zhì)性的作用。
　
再如總體規(guī)劃中的郊區(qū)規(guī)劃，只是以服務(wù)于市區(qū)（或縣域）為主要任務(wù)的，而沒有以“融合”、 “一體”的角度刻畫城鄉(xiāng)結(jié)合部的深刻內(nèi)涵與外延。對(duì)于絕大多數(shù)的城鄉(xiāng)結(jié)合部，都存在著諸如：人口流動(dòng)與管理，產(chǎn)業(yè)布局確定，發(fā)展方向定位性的預(yù)測(cè)，基礎(chǔ)設(shè)施的需求量等諸多的問題，而且與傳統(tǒng)行政意義上的區(qū)域規(guī)劃，其更具有活躍、動(dòng)態(tài)、變動(dòng)等因素。在規(guī)劃的宏觀安排上及戰(zhàn)略的選擇上具有極大的變化特點(diǎn)。為此，如不進(jìn)行總體上的科學(xué)合理部署，一方面可能產(chǎn)生滯后的結(jié)果，另一方面可能產(chǎn)生阻礙城區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展或影響市區(qū)（縣城）的發(fā)展。同時(shí)，對(duì)農(nóng)村地域的推動(dòng)也將不利。

可以預(yù)見，城鄉(xiāng)結(jié)合部的區(qū)域類型在國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的今天，必以其強(qiáng)大的活力而為區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展發(fā)揮重大的作用。我們應(yīng)該及時(shí)的并有效地給以足夠的重視，并及早地提到議事日程上來。

四、城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃在規(guī)劃序列中地位的認(rèn)識(shí)

城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃由于其規(guī)劃的對(duì)象與一般的規(guī)劃既有共性，又有特殊性，因此，它作為一門獨(dú)立的專項(xiàng)規(guī)劃是明確的。但共性的存在又使其必須在規(guī)劃序列中占有一定的位置。

首先，它的規(guī)劃對(duì)象是一種區(qū)域（地域）。這就決定了它屬于一種區(qū)域規(guī)劃的類型。但又由于規(guī)劃對(duì)象的范圍確定性差，而模糊性強(qiáng)的特點(diǎn)。在界定規(guī)劃對(duì)象（即一定范圍內(nèi)的區(qū)域）時(shí)，首先要做的工作便 是界定規(guī)劃對(duì)象的范圍，這需要引入定性與定量相結(jié)合的分析方法做前導(dǎo)性工作。因此，它就不同于行政意義上的省域、市域、縣域、鎮(zhèn)域、鄉(xiāng)域等區(qū)域規(guī)劃，也不等同于因自然因素所制定的某些江河流域?qū)ｎ}規(guī)劃。因此，也決定了該項(xiàng)規(guī)劃的先決條件是劃定城鄉(xiāng)結(jié)合部的范圍，因此，與傳統(tǒng)規(guī)劃程序有別。

其次，城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的各種物質(zhì)與精神因素與廣義上的區(qū)域規(guī)劃總體上一致，但由于該區(qū)域的要素流動(dòng)性較強(qiáng)，是一個(gè)各項(xiàng)要素均活躍的區(qū)域，因此，它應(yīng)該在理論指導(dǎo)和方法論指導(dǎo)方面有自身的需求。這可以進(jìn)一步地探索與研究。

再次，基于上述兩方面的認(rèn)識(shí)，可以設(shè)想，城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃應(yīng)該說是一種區(qū)域規(guī)劃的變種。因此，它便 應(yīng)屬于區(qū)域規(guī)劃的一個(gè)組成部分。

五、城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的理論基礎(chǔ)

任何一門學(xué)科的確立都必須有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)做后盾，才能不斷地發(fā)展與應(yīng)用。本文僅就城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃前述的內(nèi)容根據(jù)長(zhǎng)期實(shí)踐的認(rèn)識(shí)加以理論框架的建構(gòu)，以期對(duì)城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的正確發(fā)展能有所遵循與指導(dǎo)。

（一）根基性理論：由于城鄉(xiāng)一體化概念的確立是根據(jù)我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段發(fā)展理論走向二十一世紀(jì)時(shí)提出的，相應(yīng)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，又再次賦予城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新內(nèi)涵。因此，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論便 是城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的根基性理論。

（二）基礎(chǔ)性理論：由于城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃是區(qū)域規(guī)劃的一個(gè)變種，因此，區(qū)域規(guī)劃理論的某些原理與方法便 是它所應(yīng)遵循的。

（三）方法學(xué)理論：由于城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的對(duì)象是一個(gè)有特色的開放的地域系統(tǒng)，因此，系統(tǒng)學(xué)理論必須引入，運(yùn)用系統(tǒng)工程理論的原理和方法對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域的總體部署，是唯一解決地域上存在各種問題的一把鑰匙。

（四）技術(shù)學(xué)理論：因?yàn)槌青l(xiāng)一體化的概念是沖破現(xiàn)行的行政體制界限的。所以，在進(jìn)行各種要素的配置上須綜觀城市與鄉(xiāng)村兩大地域的特征，一定意義上，肩負(fù)雙重的協(xié)調(diào)性的任務(wù)。它應(yīng)該著重發(fā)展意義上的規(guī)劃、在布局規(guī)劃上更應(yīng)注重與城市規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃步調(diào)一致。

（五）相關(guān)性理論：由于城鄉(xiāng)結(jié)合部的位置處在城鄉(xiāng)交叉地帶，是同一種地帶或向城市，或向農(nóng)村過渡的兩個(gè)方向性的戰(zhàn)略研究。因此，諸如，邊緣學(xué)理論，交叉學(xué)理論、門檻理論，社會(huì)學(xué)理論，經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，技術(shù)學(xué)理論都應(yīng)該成為指導(dǎo)規(guī)劃實(shí)踐的理論。

六、城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的內(nèi)容和方法的初步探討

（一）規(guī)劃內(nèi)容：規(guī)劃范圍的界定、規(guī)劃的依據(jù)、規(guī)劃的指導(dǎo)思想、規(guī)劃的期限、規(guī)劃所采用的理論與技術(shù)方法簡(jiǎn)介、城鄉(xiāng)結(jié)合部的現(xiàn)狀調(diào)查及研究、城鄉(xiāng)結(jié)合的宏觀區(qū)域環(huán)境分析、城鄉(xiāng)結(jié)合部的總體發(fā)展戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃（經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、資源開發(fā)利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施綜合規(guī)劃、居民點(diǎn)體系規(guī)劃（等級(jí)規(guī)模結(jié)構(gòu)規(guī)劃、職能分工結(jié)構(gòu)規(guī)劃、空間地域結(jié)構(gòu)規(guī)劃）、措施的操作建議、可行性的分析與研究）。

城鄉(xiāng)結(jié)合部的宏觀區(qū)位分析圖、城鄉(xiāng)結(jié)合部的規(guī)劃范圍界定圖、城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域現(xiàn)狀評(píng)價(jià)圖、城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展方向方案圖、城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃總圖、城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃專項(xiàng)規(guī)劃圖、（經(jīng)濟(jì)（產(chǎn)業(yè)）發(fā)展與布局圖、人口和勞動(dòng)力發(fā)展與布局圖、環(huán)境評(píng)價(jià)及控制圖、資源可持續(xù)利用意向圖、居民點(diǎn)（聚落）體系規(guī)劃圖、城鄉(xiāng)結(jié)合部基礎(chǔ)設(shè)施布局圖）。

（二）規(guī)劃方法：在系統(tǒng)分析總原則下采取：定性分析、定量分析、定位分析、定時(shí)分析。

并嚴(yán)格做到以下七個(gè)方面的結(jié)合：

（縱向與橫向、定性與定量、定位與模糊、近期與遠(yuǎn)期、宏觀與微觀、現(xiàn)實(shí)與理想、總體與階段）。

　
參考文獻(xiàn)


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