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中國(guó)如何建設(shè)節(jié)水型社會(huì)
中國(guó)如何建設(shè)節(jié)水型社會(huì) 【按語(yǔ)】水危機(jī)是未來(lái)20年中國(guó)實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)所面臨的重大挑戰(zhàn)之一,水的短缺日益成為人和自然之間巨額“生態(tài)資源赤字”。水危機(jī)的性質(zhì)不同于能源危機(jī),能源短缺可以通過(guò)國(guó)際市場(chǎng)大量進(jìn)口得以緩解,水的區(qū)域性、不可替代性決定了應(yīng)對(duì)水危機(jī)的長(zhǎng)期性和艱巨性。目前關(guān)于水危機(jī)的性質(zhì)分析有不同的認(rèn)識(shí),一種較為流行的看法認(rèn)為水危機(jī)是資源供給短缺導(dǎo)致的資源危機(jī)。我們認(rèn)為水危機(jī)表面上是資源危機(jī),實(shí)質(zhì)上是治理危機(jī),是我們治水體制的長(zhǎng)期失效(包括政府缺位、市場(chǎng)缺失和計(jì)劃失效),導(dǎo)致治理能力低下,不能有效應(yīng)對(duì)變化條件下的各種挑戰(zhàn)。
危機(jī)則是改革的契機(jī)。在人類(lèi)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)、對(duì)付危機(jī)的各種行為中,制度的確立與改進(jìn)最具有根本性,它的作用就在于節(jié)約成本,降低不確定性。制度是人類(lèi)成功應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)的結(jié)果,又是成功迎接進(jìn)一步挑戰(zhàn)的先決條件。響應(yīng)水危機(jī)的行為調(diào)整,既需要工程建設(shè)、更需要制度建設(shè)。過(guò)去我們應(yīng)對(duì)水危機(jī)是以工程建設(shè)為中心,建設(shè)了大量水利工程和調(diào)水工程,但是資源供給總是趕不上人類(lèi)的需求,水危機(jī)反而越來(lái)越突出,這表明開(kāi)源的水利工程建設(shè)只能治標(biāo),節(jié)水的制度建設(shè)才是響應(yīng)水危機(jī)的治本之策。中國(guó)的治水模式必須從過(guò)度依賴工程建設(shè)擴(kuò)大供給為主轉(zhuǎn)向制度建設(shè)激勵(lì)節(jié)水,從單一的硬件建設(shè)(如水利設(shè)備、基礎(chǔ)設(shè)施)轉(zhuǎn)向軟件建設(shè)(如制度、法制、民主、R&D、能力建設(shè))和硬件協(xié)調(diào)發(fā)展,政府水利主管部門(mén)主要職能從工程投資優(yōu)先轉(zhuǎn)向制度建設(shè)、公共服務(wù)、社會(huì)管理。
1998年發(fā)生特大洪水之后,我國(guó)進(jìn)入大規(guī)模水利工程建設(shè)時(shí)期,過(guò)去五年中央水利基建投資總額達(dá)1786億元,是1949年到1997年水利基建投資總額的2.36倍。國(guó)家共發(fā)行國(guó)債6600多億元,其中用于水利建設(shè)1258億元,約占五分之一。為了應(yīng)對(duì)嚴(yán)峻的水危機(jī),大幅度增加水利投資是必要的,但同時(shí)也需要相應(yīng)加大制度建設(shè)的力度。大規(guī)模的水利工程建設(shè)必須伴隨大規(guī)模的制度建設(shè),否則不僅不能保證大量工程發(fā)揮預(yù)期效益,而且隨著工程效益的迅速衰減,可能會(huì)將我們的水問(wèn)題拖入更加復(fù)雜的境地。
節(jié)水型社會(huì)建設(shè)最能夠反映對(duì)治水模式轉(zhuǎn)型的要求。我們認(rèn)為,未來(lái)20年中國(guó)非常有必要全面建設(shè)節(jié)水型社會(huì),這是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要支撐,也是中國(guó)解決水問(wèn)題的根本出路。節(jié)水型社會(huì)包含三重相互聯(lián)系的特征,微觀上資源利用的高效率,中觀上資源配置的高效益,宏觀上水資源利用的可持續(xù)。建立節(jié)水型社會(huì)是一場(chǎng)深刻的社會(huì)變革,核心是通過(guò)大規(guī)模的制度建設(shè),降低水治理的各種成本,建立促進(jìn)節(jié)水和精心用水管水的激勵(lì)機(jī)制。建設(shè)節(jié)水型社會(huì)要比調(diào)水工程經(jīng)濟(jì)成本低得多,社會(huì)收益高得多,這正是制度建設(shè)最主要的節(jié)約作用。
節(jié)水型社會(huì)的建立,是一個(gè)強(qiáng)制性制度變遷為主、誘致性制度變遷為輔的過(guò)程,不僅需要水利部門(mén)發(fā)揮重要作用,更需要各級(jí)政府發(fā)揮主導(dǎo)作用。目前水利部組織的節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)工作已經(jīng)取得初步經(jīng)驗(yàn),我們建議優(yōu)先在西北和華北缺水地區(qū)推廣節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn),待取得一定成效后再向全國(guó)推廣。
【內(nèi)容提要】我國(guó)水資源嚴(yán)重短缺與用水嚴(yán)重浪費(fèi)的現(xiàn)象普遍共存,建設(shè)節(jié)水型社會(huì)是中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。未來(lái)20年中國(guó)需要全面建設(shè)節(jié)水型社會(huì),這是中國(guó)應(yīng)對(duì)水危機(jī)的根本出路,也是全面建設(shè)小康社會(huì)的重要支撐。節(jié)水型社會(huì)建設(shè),是水利部門(mén)的一項(xiàng)基本任務(wù),同時(shí)應(yīng)作為各級(jí)地方政府的一項(xiàng)重要工作,特別應(yīng)成為華北和西北地區(qū)各級(jí)地方政府的一項(xiàng)非常重要的日常性工作。
什么是節(jié)水型社會(huì)?如何建設(shè)節(jié)水型社會(huì)?建成什么樣的節(jié)水型社會(huì)?這是新世紀(jì)中國(guó)治水面臨的重大課題。西北黑河流域中游的張掖地區(qū)是我國(guó)第一個(gè)節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn),提供了建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的制度實(shí)踐。近期作者兩次赴張掖實(shí)地調(diào)研,在充分吸收已有研究成果基礎(chǔ)上,對(duì)張掖的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行理論總結(jié),嘗試概括節(jié)水型社會(huì)的特征、實(shí)現(xiàn)途徑和運(yùn)行機(jī)制,使其有更大范圍的指導(dǎo)意義。
節(jié)水型社會(huì)是水資源集約高效利用、經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、人與自然和諧相處的社會(huì),包含三重相互聯(lián)系的特征:微觀上資源利用的高效率;中觀上資源配置的高效益;宏觀上資源利用的可持續(xù)。節(jié)水型社會(huì)體現(xiàn)了人類(lèi)發(fā)展的現(xiàn)代理念,代表著高度的社會(huì)文明,也是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。我國(guó)現(xiàn)狀用水效率普遍不高,用水效益更為低下,部分地區(qū)已經(jīng)超過(guò)水資源承載能力,建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的任務(wù)有很強(qiáng)的緊迫性和艱巨性。
建立節(jié)水型社會(huì)是一場(chǎng)深刻的社會(huì)變革,核心是大規(guī)模的制度建設(shè)。張掖的實(shí)踐證明,水權(quán)理論為節(jié)水型社會(huì)建設(shè)提供了現(xiàn)實(shí)可行的制度框架。實(shí)施水權(quán)管理是從傳統(tǒng)用水粗放型社會(huì)走向節(jié)水型社會(huì)的具體途徑,內(nèi)容包括:(1)落實(shí)和強(qiáng)化宏觀上的總量控制;(2)根據(jù)總量約束制定發(fā)展戰(zhàn)略和調(diào)整經(jīng)濟(jì)布局;(3)將總量指標(biāo)逐級(jí)向下分配,明確各用水單元的權(quán)利和義務(wù);(4)建設(shè)計(jì)量和監(jiān)控等支撐水權(quán)制度運(yùn)行的硬件基礎(chǔ)設(shè)施;(5)建立用水者協(xié)會(huì)等水權(quán)管理的軟件基礎(chǔ)設(shè)施。建立水權(quán)制度,實(shí)施水權(quán)管理,是一項(xiàng)嶄新的事業(yè),要在實(shí)踐中探索和創(chuàng)新,在創(chuàng)新中發(fā)展和完善。
有效的運(yùn)行機(jī)制是建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的關(guān)鍵。張掖的實(shí)踐表明,建立有效的節(jié)水型社會(huì)運(yùn)行機(jī)制,要正確處理水資源利用和管理中政府、市場(chǎng)和社會(huì)的關(guān)系,建立三者有機(jī)結(jié)合的新型水治理結(jié)構(gòu);重塑政府與市場(chǎng)的關(guān)系,在政府調(diào)控下迅速擴(kuò)大市場(chǎng)在水資源配置中的作用;重新審視國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系,在政府引導(dǎo)下逐步引入全社會(huì)的廣泛參與。有效的節(jié)水型社會(huì)運(yùn)行機(jī)制要求政府運(yùn)作方式經(jīng)歷“四個(gè)轉(zhuǎn)變”:從分割管理轉(zhuǎn)向統(tǒng)一管理;從工程建管轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控;從排斥市場(chǎng)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)友好;從封閉決策轉(zhuǎn)向參與透明。
建設(shè)節(jié)水型社會(huì)要求治水模式的轉(zhuǎn)型。我國(guó)的治水模式必須從過(guò)度依賴工程建設(shè)轉(zhuǎn)向制度建設(shè),從硬件建設(shè)為主轉(zhuǎn)向軟件建設(shè)和硬件建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展,從工程投資優(yōu)先轉(zhuǎn)向制度投資優(yōu)先。20世紀(jì)90年代末以來(lái),中國(guó)治水迎來(lái)繼建國(guó)初期以來(lái)的第二個(gè)投資高潮,水利部提出了從工程水利轉(zhuǎn)向資源水利的治水新思路,并以此指導(dǎo)大規(guī)模的水利工程建設(shè)。資源水利重視資源管理,核心是制度建設(shè),它的提出標(biāo)志著中國(guó)治水開(kāi)始從大規(guī)模的工程建設(shè)走向大規(guī)模的制度建設(shè)。中國(guó)人民在過(guò)去50年的治水實(shí)踐中建設(shè)了高度的工程文明,同樣有能力在未來(lái)50年建設(shè)高度的制度文明。
一、中國(guó)水問(wèn)題的根本出路是全面建設(shè)節(jié)水型社會(huì)
中國(guó)目前在以最稀缺的水資源和最脆弱的水生態(tài)環(huán)境,支撐著人類(lèi)歷史上最大規(guī)模的人口,負(fù)擔(dān)著歷史上最大規(guī)模的人類(lèi)活動(dòng),使我們面臨著歷史上極為嚴(yán)峻的水危機(jī)。中國(guó)在未來(lái)20年全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中,以及未來(lái)50年邁向中等收入國(guó)家的道路上,水資源短缺和水環(huán)境污染將長(zhǎng)期是制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大瓶頸。中國(guó)的水危機(jī)已經(jīng)引起世界范圍的廣泛關(guān)注。美國(guó)蘭德公司提出影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)可持續(xù)性的八大瓶頸之一就是缺水和污染,它們對(duì)增長(zhǎng)率的負(fù)面影響達(dá)到1.5-1.9%,高于能源價(jià)格上漲和外商投資下降的影響。 OECD的中國(guó)研究報(bào)告認(rèn)為,水的低質(zhì)量和低效率構(gòu)成中國(guó)發(fā)展的重大挑戰(zhàn)。
我國(guó)水資源嚴(yán)重短缺與用水嚴(yán)重浪費(fèi)的現(xiàn)象普遍共存,建設(shè)節(jié)水型社會(huì)已經(jīng)成為國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。2001年初,由43位院士和300名專(zhuān)家提交的《中國(guó)可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究報(bào)告》認(rèn)為,解決我國(guó)水的問(wèn)題,核心是提高用水效率,建設(shè)節(jié)水型社會(huì),確立節(jié)流優(yōu)先、治污為本、多渠道開(kāi)源的指導(dǎo)原則。國(guó)家“十五”計(jì)劃綱要首次明確提出要建設(shè)節(jié)水型社會(huì)。2002年8月修訂的新水法規(guī)定,要發(fā)展節(jié)水型工業(yè)、農(nóng)業(yè)和服務(wù)業(yè),建立節(jié)水型社會(huì)。
中國(guó)應(yīng)對(duì)水危機(jī)需要綜合戰(zhàn)略,關(guān)鍵是建立節(jié)水型社會(huì)。黃淮海流域是中國(guó)水短缺最為嚴(yán)重的地區(qū),根據(jù)世界自然基金會(huì)(WWF)研究報(bào)告,如果黃淮海地區(qū)水管理能夠達(dá)到歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家的水平,并在減少?gòu)U物排放及廢水集中處理方面投資,節(jié)水潛力達(dá)到500-800億M3,不僅完全能夠彌補(bǔ)北方需水量的不足,而且將大大改善中國(guó)的水環(huán)境。南水北調(diào)工程建成通水后,并不能從根本上解決中國(guó)北方缺水,而如果不能有效提高北方的用水效率和控制污染,將有25-40%的調(diào)水量被浪費(fèi)。南水北調(diào)工程要發(fā)揮預(yù)期效益,避免“大調(diào)水、大污染、大浪費(fèi)”,關(guān)鍵在于北方能否全面建立節(jié)水型社會(huì)。
節(jié)水是中國(guó)應(yīng)對(duì)水危機(jī)的最有效途徑,節(jié)水導(dǎo)向的戰(zhàn)略適用于整個(gè)中國(guó),不僅適用于缺水北方,也同樣適用于豐水的南方。節(jié)水不僅可以提高資源利用效率、緩解資源供給壓力,而且可以減少污水排放、降低供水投資。據(jù)《中國(guó)可持續(xù)發(fā)展水資源戰(zhàn)略研究報(bào)告》預(yù)測(cè),我國(guó)2010年供水設(shè)施單位投資約8元/M3,污水處理約為10元/M3,而節(jié)水僅需3元/M3。相對(duì)于調(diào)水和治污,節(jié)水不僅成本較低,而且有很高的生態(tài)環(huán)境正外部性。節(jié)水等于減污,在主要受水質(zhì)型缺水困擾的南方,也有很強(qiáng)的節(jié)水需求。特別是南方很多省份工業(yè)化水平和城市化速度大大高于北方,城市水源不足和水質(zhì)問(wèn)題十分突出,面臨不亞于北方的節(jié)水壓力。因此,不論水資源短缺的地區(qū),還是水資源相對(duì)豐富的地區(qū),不論枯水年,還是豐水年,不論農(nóng)業(yè)還是工業(yè),都有必要節(jié)約用水和高效用水。可以認(rèn)為,全面建立節(jié)水機(jī)制、全面實(shí)施節(jié)水戰(zhàn)略、全面建設(shè)節(jié)水型社會(huì),是解決中國(guó)缺水和污染問(wèn)題的根本出路。
什么是節(jié)水型社會(huì)?如何建設(shè)節(jié)水型社會(huì)?建成什么樣的節(jié)水型社會(huì)?這是新世紀(jì)中國(guó)治水面臨的重大課題。為了探索節(jié)水型社會(huì)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),從去年開(kāi)始,水利部選擇甘肅張掖、遼寧大連、四川綿陽(yáng)等地區(qū)進(jìn)行節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)。張掖市是2002年3月水利部確定的全國(guó)第一個(gè)節(jié)水型社會(huì)的試點(diǎn),也是我國(guó)首次開(kāi)展的區(qū)域性綜合節(jié)水示范項(xiàng)目,已經(jīng)開(kāi)展了卓有成效的工作,引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。張掖的試點(diǎn)工作對(duì)于我們認(rèn)識(shí)節(jié)水型社會(huì)有重要參考價(jià)值,2003年8月,我們兩次赴張掖實(shí)地考察,回京后充分吸收和借鑒已有研究成果,嘗試對(duì)張掖經(jīng)驗(yàn)做初步的理論總結(jié)。
二、節(jié)水型社會(huì)的三重特征:效率、效益和可持續(xù)
節(jié)水型社會(huì)是水資源集約高效利用、經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展、人與自然和諧相處的社會(huì)。建設(shè)節(jié)水型社會(huì)的核心是正確處理人和水的關(guān)系,通過(guò)水資源的高效利用、合理配置和有效保護(hù),實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。節(jié)水型社會(huì)的根本標(biāo)志是人與自然和諧相處,它體現(xiàn)了人類(lèi)發(fā)展的現(xiàn)代理念,代表著高度的社會(huì)文明,也是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。節(jié)水型社會(huì)包含三重相互聯(lián)系的特征:效率、效益和可持續(xù)。效率的含義是降低單位實(shí)物產(chǎn)出的水資源消耗量,效益是提高單位水資源消耗的價(jià)值量,可持續(xù)是水資源利用不以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)。
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