式論黑龍江省城市規(guī)劃中的公共參與問題

式論黑龍江省城市規(guī)劃中的公共參與問題以往在黑龍江省城市規(guī)劃過程中，市民作為城市的真正主人，僅僅作為抽象數(shù)字而存在著，城市規(guī)劃師編制城市規(guī)劃的主要依據(jù)是決策者的價值觀、生活體驗和傳統(tǒng)的規(guī)劃理論和方法。1986年“人口與城市未來”國際會議巴塞羅那宣言提出：“經濟發(fā)展是解決任何城市問題的根本途徑，同時必須采取為全體人民提供均等機會的社會公平政策�！痹谖覈�隨著《中華人民共和國城市規(guī)劃法》的正式頌布實施及規(guī)劃界對城市規(guī)劃最終是為人民服務的工作所達成的共識，我省城市規(guī)劃中的公共參與呈現(xiàn)出從宏觀到微觀的多層次、多樣化的蓬勃發(fā)展趨勢。本文僅結合實際對其現(xiàn)狀特點、存在問題與對策等問題進行了初步的論述和探討。

一、黑龍江省各級政府為城市規(guī)劃中的公共參與提供了多種機會

1.1992年6月9日黑龍江省第七屆人民代表大會常務委員會第二十七次會議通過的《黑龍江省實施<中華人民共和國城市規(guī)劃法>辦法》（以下簡稱“省法”）中規(guī)定了在城市規(guī)劃制定和實施方面鼓勵公共參與的有關條款。如在第三章城市規(guī)劃的制定第十三條明文規(guī)定：“編制城市規(guī)劃應當廣泛征求有關部門的意見……”，再如在第四章城市規(guī)劃的實施第二十條明文規(guī)定“城市規(guī)劃經批準后，城市人民政府應當公布并進行廣泛宣傳。”這就為全省各城市在編制和實施城市規(guī)劃全過程中引入公共參與提供了法規(guī)依據(jù)。

2. “省法”第十八條明文規(guī)定，縣以上城市總體規(guī)劃審批前，須經省城市規(guī)劃技術鑒定委員會組織技術鑒定，并向審批機關提出技術鑒定報告。黑龍江省人民政府為此專門成立了以主管城市建設的副省長為首腦的省城市規(guī)劃技術鑒定委員會，專門負責征詢各行各業(yè)權威人士、高層次專家、學者對縣城以上城市總體規(guī)劃的意見、建議并進行了綜合平衡和技術審定。90年代初至今開展的黑龍江省70個市、縣城市總體規(guī)劃在省人民政府審批前，均由省城市規(guī)劃技術鑒定委員會進行評審和審定。

3.黑龍江省及各市人民代表大會的代表、政治協(xié)商會議的委員在定期召開的會議上，每次均有針對城市規(guī)劃的提案和建議。如哈爾濱市人大代表楊明遠研究員提出將哈爾濱建設成為東北亞重要國際經貿城的建議被省、市政府采納并成為新一輪編制哈爾濱市城市總體規(guī)劃過程中確定哈爾濱城市性質的主要內容之一。

4.省、市各級人民政府專門設有人民建議征集制度，征集中有不少關于城市規(guī)劃的意愿和要求。如聞名中外的世界四大冰雪節(jié)之一的哈爾濱冰雪節(jié)從1985年開始創(chuàng)辦至今已有10多屆。舉辦冰雪節(jié)的創(chuàng)意構想來自于哈爾濱人宋勤修題為“冰雪節(jié)及同步運動”的建議�！肮�爾濱正處在時代的起飛線上，冰雪節(jié)將是哈爾濱發(fā)展史上的重要里程碑。她不僅是哈爾濱冰雪藝術、冰雪運動的象征，而且是哈爾濱同步起跑的象征。哈爾濱已有的經濟基礎與各種優(yōu)勢同冰雪節(jié)聯(lián)系起來，將構成一種特殊的增效運動，將在哈爾濱構成‘黃金時空’，并迅速形成多功能大市場”。這一切將為哈爾濱的起飛安上雙翼，使哈爾濱成為具有廣闊發(fā)展前景的國際貿易城、藝術城和科技城，成為具有鮮明個性特點的高頻率、快節(jié)奏、多功能的綜合性、開放性、現(xiàn)代化城市，哈爾濱市政府采納了這個建議。筆者之一曾在1991年我為冰雪節(jié)獻計活動中，以題為《開拓優(yōu)化“黃金時代”》一文參與并獲獎。

5.各級市、縣人民政府在編制城市規(guī)劃工作過程中均非常注重運用多種方式，廣泛征求、聽取社會各階層人士的意見和要求。如1993年編制黑河市區(qū)城市總體規(guī)劃過程中市政府曾召開動員大會、座談會、民意測驗、審定會等多種公共參與方式，對該城市總體規(guī)劃編制的各個環(huán)節(jié)進行了公共參與嘗試并取得了較好的效果。

6.許多市、縣政府在城市規(guī)劃編制完成后，采用電視、報刊、廣告、宣傳單等多種方式提倡市民公共參與。如哈爾濱市通過報紙將國務院批準的城市總體規(guī)劃向全市人民公布，1994年肇東市在城市規(guī)劃法頌布實施紀念日出版�？�總結城市編制及執(zhí)法情況并宣傳城市規(guī)劃科普知識。大慶市在《城市規(guī)劃法》頒布實施4周年之際開展城市規(guī)劃知識競賽，大慶高新技術開發(fā)區(qū)將其總體規(guī)劃圖豎在開發(fā)區(qū)邊緣的廣告牌上向市民宣傳。

二、公共參與在我省城市規(guī)劃工作各環(huán)節(jié)中已均有嘗試

到目前為止，我省在區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城市詳細規(guī)劃、旅游規(guī)劃及城市規(guī)劃專題研究等各類規(guī)劃設計與研究中均已進行了不同程度的公共參與。

1.在區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃方面。例如黑龍江省城市規(guī)劃設計研究院在1993－1994年編制《黑龍江省設市預測與規(guī)劃》過程中，根據(jù)黑龍江省的實際情況，將影響乃至決定黑龍江省城市發(fā)展?jié)摿Φ某擎?zhèn)現(xiàn)狀綜合發(fā)展水平、城鎮(zhèn)建設條件、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)域基礎條件三大類18項因素，聘請省內外城市規(guī)劃、城市經濟、城市地理、城市基礎建設等方面的著名專家、學者對評價指標按設市影響大小進行了排序，在此基礎上取得了各因素的權重，該項研究在方案構思階段和成果階段，還邀請省內外專家、學者進行了評議和技術鑒定，使黑龍江省設市預測與規(guī)劃編制過程能夠獲得定性與定量相結合的較好效果。政府決策與專家參與協(xié)同，取得國內同類成果的領先水平。

2.在城市總體規(guī)劃方面。例如在1993年編制黑河市區(qū)城市總體規(guī)劃過程中，以民意測驗的方式了解到廣大市民對黑河市的發(fā)展戰(zhàn)略目標、近期建設重點、舊城改造原則、城市特色、重點保護建筑、加深城市規(guī)劃管理等方面的諸多意見和想法，公共參與為我國首批沿邊開放城市黑河市新一輪城市總體規(guī)劃的編制成功奠定了堅實的基礎。

3.在城市規(guī)劃專項設計方面。如黑龍江省城市規(guī)劃設計研究院在1992年編制中國油都大慶市中心城總體規(guī)劃中，針對城市景觀特色專題規(guī)劃問題，主要通過發(fā)放問卷的形式進行調查，對幫助規(guī)劃人員了解大慶人心目中的城市形象觀起到了較大作用。

又如1994年黑河市環(huán)城東路詳細規(guī)劃針對這段主要交通干道現(xiàn)存問題與規(guī)劃意向對市民進行了民意調查，取得了寶貴的第一手資料。

再如，1997年哈爾濱市中央大街改造保護規(guī)劃編制過程中通過電視、報紙、向市民宣傳，許多市民積極參與了對規(guī)劃方案提出寶貴意見，獲得了不少市民的心聲。

4.在旅游規(guī)劃方面。例如在1994年黑龍江省城市規(guī)劃設計研究院在黑龍江省杜爾伯特蒙古族自治縣域旅游規(guī)劃中開展了有關旅游需求意向的調查和分析。旅游者的興趣點應作為旅游開發(fā)的重點，但這種研究屬于社會心理學的范疇，以前研究者較少。為了更好地了解旅游者的需求意向，規(guī)劃師在哈爾濱市、齊齊哈爾、大慶市進行了針對杜爾伯特縣域旅游規(guī)劃的民意調查。

我國目前的旅游形式以觀光型旅游為主，根據(jù)民意調查的結果看，大多數(shù)城市居民仍傾向于這種旅游形式，但調查結果還表明這樣一個事實：城市居民中已經有了較強的度假需求，一旦帶薪假期出現(xiàn)，度假旅游將成為旅游需求中的重要組成部分。

根據(jù)在杜爾伯特旅游的最大客源地大慶市的調查結果分析，大多數(shù)城市居民在五日工作日工作制休息的兩天內愿意出行（占調查總數(shù)據(jù)和92.3%，下同），其間外出旅游的距離多愿意在乘車2－4小時的距離以內(45%)，這樣既可以脫離喧囂的城市，又不至于影響下一周的工作。

大多數(shù)城市居民愿意以家庭為單位外出旅游(48.3%)，其次為集體旅游(31.7%)。旅游者大多愿意充分利用每周休息的兩天時間進行旅游活動（56.7%）。

調查的結果表明，城市居民去杜爾伯特旅游的興趣點著眼于“新”、 “奇”、 “野”，并強調一定的參與性。旅游項目中較受歡迎的有蒙古族的文化和生活方式(68.3%)、美麗的草原風光(61.7%)、獨特的沙地景觀(70%)、壯觀的冰上捕魚(53.3%)；最受歡迎的活動有騎馬(55%)、游泳(43.3%)、垂釣(55%)、射箭(46.7%)等；旅游者對于蒙古族特色的食品(66.7%)、野味燒烤(85%)和連環(huán)湖魚宴(45%)等美食也表示較濃厚的興趣。久居城市的人，對于杜爾伯特清新的空氣也很向往(56.7%)。

在民意調查中，我們還對旅游業(yè)中的一些配套項目進行了調查。旅游紀念品中，較受歡迎的有土特產品(53.3%)、蒙古族工藝品(40%)、葦制紀念品(38.3%)、紀念章(26.7%)等，從中可以反映出我國居民的消費水平。在住宿接待設施中人們仍存在獵奇心理，蒙古包(55%)、水上旅館(35%)較受歡迎，而一般旅館(30%)仍將作為主要接待設施。在旅游區(qū)內部的交通工具，裝飾馬車(56.7%)、騎馬(46.7%)較傳統(tǒng)的汽車(23.3%)、三輪車(5%)等更受人們青睞。

5.在一些城市規(guī)劃專項研究方面，也有一些公共參與的嘗試。

如哈爾濱市城市規(guī)劃設計研究院1996年11月完成的市科學技術委員會下達的軟科學課題《哈爾濱市城市特色塑研究》，針對哈爾濱市城市景觀風貌有關問題進行了市民問卷調查，公共參與結果如下。

公眾參與城市規(guī)劃 建設好未來哈爾濱

市民問卷調查結論 序號 問 題 選 擇 項 結 果
序號問 題選 擇 項結 果1提到哈爾濱市，您首先想到的是什么？A.松花江 B.冰雪節(jié) C.火車站D.防洪紀念塔 E.近代建筑F.太陽島 G.老街區(qū) H.其它方面A、B、F、D2您認為哈爾濱市哪些景物景有特色？A.樺花江綠帶 B.太陽島公園C.中央大街 D.火車站 E.冰雪活動F.其它C、E、A、B3您認為沿江哪些景色最好？A.松花江大橋 B.斯大林公園C.太陽島公園 D.道外公園 E.防洪紀念塔 F.鐵路江上俱樂部C、E、A、B4哈爾濱應該發(fā)展和建設成什么樣的城市？A.冰雪風光城市 B.國際貿易型城市C.工業(yè)城市 D.旅游城市 E.中西合壁的歐式風格城市 F.現(xiàn)代化高樓城市B、A、D、E5您最喜歡啊些建筑？A.現(xiàn)代高層建筑 B.歐式建筑 C.有特點的多層建筑 D.其它高層B、C、A6您最喜歡哪些高層建筑A.沿江革高層建筑 B.中心區(qū)革高層建筑 C.機場新區(qū)革高層建筑 D.其它高層B、A、C7您認為哪個區(qū)環(huán)境意好或最差好：南崗區(qū) 道里區(qū)區(qū) 動力區(qū)
差：太平 道外  8節(jié)假日您經常去啊些地方休閑江邊 公園  9您經常去何處購物百貨商店 批發(fā)市場   10您喜歡的城市雕塑（1）沒有 （2）天鵝 （3）防洪紀念塔  11您對城市建設方面有哪些建議？（1）增加綠化 （2）加強街道建設 （3）完善小區(qū)建設 
另外我省規(guī)劃界還針對城市規(guī)劃中公共參與問題進行了初步的研究與探索，如曾在《試論市（縣）域規(guī)劃十大問題》、《關于小城市規(guī)劃中市民參與的若干斷想》（1991年）等論文中有所涉獵。
三、黑龍江省城市規(guī)劃中公共參與的主要功能、問題與對策

1.當前我省城市規(guī)劃中公共參與的主要功能評估。

城市規(guī)劃中的公共參與，是城市市民以幫助、評判等多種方式參與編制城市規(guī)劃的任何一個過程，城市市民參與具有層次性，其最基本的層次是對規(guī)劃的活動的輿論作用，最高級的層次為市民親自參加城市規(guī)劃編制和實施的全過程，即真正意義上的人民城市人民規(guī)劃、人民建設和人民管理。

我省城市規(guī)劃中公共參與的初步嘗試尚處在起步階段，其在提高全社會對城市規(guī)劃重要性的認識、調動廣大市民積極參與城市規(guī)劃全過程等方面已初步起到了積極的促進和牽動作用，對某些規(guī)劃項目的設計與研究，較好地體現(xiàn)了民主決策的作用，市民的積極參與為規(guī)劃方案增加了更切實、更充分的依據(jù)。在上述公共參與實例中市民的熱情和積極性出乎規(guī)劃人員的預料，僅如在黑河市總體規(guī)劃和黑河市環(huán)城東路詳細規(guī)劃中多位市民的意見、呼聲足以證明這一點詳見附表。黑河市總體規(guī)劃民意測驗下發(fā)800項問卷，收回764張，回收率高達95.5%。

附表 黑河市環(huán)城東路詳細規(guī)劃部分民意匯總表（1994年8月） 部分被調查市民請您簡您簡單談談對環(huán)城路今后發(fā)展的建議及設想083號市民（一位52歲的干部）黑河市環(huán)城路是唯一一條環(huán)繞黑河的寬馬路，它應該是集貿易、金融、旅游為一體，具有黑河特色的代表路，目前，由于新建路兩旁總體設想尚未完成，尤其感到有些路段還不完善，甚至行走都困難，一些垃圾無準確堆放點，全部暴露在眾目睽睽之下，該道與寬闊 的環(huán)路極不相稱，另外，環(huán)路比較寬，主要路口應該設交通燈，以便行車、行人安全。047號市民（一位教師進修學校的副校長）市政及規(guī)劃部門去年以來對環(huán)城路投入了大量的資金進行改造，是造福于黑河百姓的一件大好事。我們非常高興，今后的設想是：1、路兩側要進行綠化、美化、花園化。2、要盡快解決客運站至農科研一段路面的改造。3、路兩側盡量少建、少批門市房，以影響市容、市貌。4、要能在該路的幾個主要交叉口建大化壇更好些，或增加此有教育意義的雕塑。073號市民應按環(huán)城路原規(guī)劃建設寬度和路兩旁的綠化搞好路兩側衛(wèi)生和新建簡易房，影響路面的寬度和市容要盡快解決。為了保持環(huán)城路面干凈，公園路是土道，下雨天往環(huán)城路沾泥還難以行人。082號市環(huán)城路是目前黑河最寬的一條大街，應當把它建成最繁華的地段、除交通外，應是商業(yè)中心，共中包括購物、金融、旅游、娛樂等公共設施，另外環(huán)城路要改一個更合適的名字，目前的叫法是老黑河城區(qū)的一種歷史叫法，現(xiàn)在的黑河環(huán)城路還不知在哪里。085號市民（一位環(huán)保局干部）環(huán)城路應是以交通為主的城市干道，為了防止灰塵，保護對環(huán)境的污染，應在路兩側設置綠化帶，在住宅小區(qū)內設街心公園、綠地等，建筑應新穎，不能千篇一律，多發(fā)展公用建筑，少建工廠及大商場、大娛樂場所，建筑間距要適當開闊，防止見縫扎樓，盡量給城市居民造成一條優(yōu)雅安靜、和諧的居住和生活環(huán)境，成為我市最美、最少污染的城市道路。014號市民（一位33歲的工程師）對環(huán)城路要重新審查和修訂各項基礎設施規(guī)劃，是否適合今后一定時期內黑河城市發(fā)展的要求，不能權大于《規(guī)劃法》。為做好這項工作，建議成立一個由規(guī)劃局牽頭、有城建、郵電、電力、交通等部門的領導，對城建工作有建樹的工程技術人員和專家參加的城市建設咨詢謀機構，在市政府領導的主持下，審查規(guī)劃和實施方案，并對實施情況進行監(jiān)督檢查和指導，建立穩(wěn)定的城市基礎設施建設資金，�？顚Ｓ�，動員全市人民改造和美化自己的工作、生活環(huán)境，提倡和堅持＂人民城市人民建＂的方針，組織全市的機關、企事業(yè)單位、街道、居民委、分片包干整修巷道、清險垃圾。
適當集資興建一些投資少、見效快、人人受益的項目，如小型園庭綠地、種花種草等。
2.我省城市規(guī)劃中的公共參與存在的主要問題。

鑒于我省城市規(guī)劃中的公共參與在總體上仍處于最基本的輿論作用層次上，我省城市規(guī)劃中的公共參與還存在諸多問題亟待解決。首先，在對公共參與重要性的認識上和城市規(guī)劃學知識的普及上尚欠高度重視，隨著日益深入的改革和多元化的規(guī)劃實踐，已經不斷顯，缺乏公共參與的規(guī)劃，其依據(jù)往往是不充分的，沒有充分的公共參與城市規(guī)劃要想很好地滿足市民的多元化需求是難以想象的，更難提供市民創(chuàng)造和實現(xiàn)自我價值在家園規(guī)劃建設方面的理想和抱負；其次在公共參與機會方面，尚不能覆蓋規(guī)劃工作的各個環(huán)節(jié)，當前往往是規(guī)劃編制單位和規(guī)劃師在尋求規(guī)劃依據(jù)時，以民意測驗方式居多進行公共參與，在“Ａ調查－Ｂ分析－Ｃ規(guī)劃成果－Ｄ評估－Ｅ反饋”這一開放性的規(guī)劃循環(huán)圈模式中，大都處在Ａ調查環(huán)節(jié)上；第三，在參與組織機構與制度方面，尚不夠健全。當前尚缺乏有效組織公共參與的機構和定期公共參與的機會,公共參與往往隨規(guī)劃項目而一事一議,具有一定的隨意性和盲目性;第四在公共參與科學研究方面,尚缺乏深入系統(tǒng)研究,亟待吸收國內外有關城市規(guī)劃中公共參與的經驗和教訓。

3.當前我省城市規(guī)劃中公共參與的主要對策。

首先要通過各種輿論宣傳導向，進一步宣傳市民公共參與對于促進市場經濟條件下追求效率和公平的城市規(guī)劃成功重要意義的認識，進一步普及城市規(guī)劃科學知識，不斷增強社會各界自覺主動貫徹人民城市人民建的主動性和自覺性；其次要進一步創(chuàng)造我省城市規(guī)劃中公共參與的多種機會，使廣大市民與規(guī)劃師和決策者能共同進行不斷討論、商議、評估、選擇等活動，進一步完善公共參與的機制；第三，應進一步建立健全我省城市規(guī)劃中公共參與的組織機構，使市民之間形成交流網(wǎng)絡，彼此可以發(fā)展?jié)摿Α�啟發(fā)心智、增強城市規(guī)劃社會意識的責任感，使規(guī)劃師得以了解和把握市民的特殊意識和價值觀，從而準確把握住規(guī)劃所必須的歷史、文化等地域資源，可以使市長等決策者充分體察民情和規(guī)劃方案的科學性，從而為科學決策和民主決策奠定堅實的基礎；第四，要進一步加強我省城市規(guī)劃公共參與的科學研究，根據(jù)國際城市化的大趨勢及現(xiàn)代城市規(guī)劃對人的尊重、對自然的尊重、對歷史文化的尊重等可持續(xù)發(fā)展的新需求，借鑒省內外、國內外公共參與的成功經驗，不斷創(chuàng)造可持續(xù)性的公共參與機會，以進一步發(fā)揮公共參與的多功能作用。


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