論城市化建設(shè)與耕地保護(hù)

論城市化建設(shè)與耕地保護(hù)

摘 要:文章指出城市化建設(shè)與耕地保護(hù)之間存在矛盾的對立統(tǒng)一，分析了我國城市化建設(shè)與土地集約化利用的關(guān)系以及我國城市化建設(shè)過程中土地利用存在的主要問題，針對發(fā)展城市化建設(shè)，保護(hù)耕地提出了６條措施。

一、城市化建設(shè)與耕地保護(hù)之間存在矛盾的對立統(tǒng)一

１.城市化建設(shè)是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，要有一定土地做保障

改革開放以來，我國城市化水平得到迅速提高，成為中華人民共和國成立至今的近半個世紀(jì)中我國城市發(fā)展的最快時期。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年我國城市人口約3.8億,城市化程度大約為30.4%。但與世界相比，發(fā)展還是很慢，1996年世界城市化程度已經(jīng)達(dá)到45.5%，而日本在1990年就達(dá)到77.4%。據(jù)專家預(yù)測，我國到2050年，城市化水平將提高到70％，在未來50多年中，將有約５億農(nóng)村剩余勞動力及其家屬進(jìn)城，變?yōu)槌鞘腥丝�。這樣不僅要建立大量新城市，而且現(xiàn)有的許多城市都要程度不同地?cái)U(kuò)大其規(guī)模。土地是城市的依托，城市化建設(shè)必然要有一定的土地做保障，按照每個城鎮(zhèn)人口占地100平方米計(jì)算，增加５億城市人口，約需要土地５萬平方公里，即7500萬畝。

國家經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，城市化水平的不斷提高，大批農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)城，并轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，推動大批新城市的建立。同時，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，原有城鎮(zhèn)需要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)和舊城的更新改造。新城市的建立和老城市的擴(kuò)大是我國整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的客觀表現(xiàn)，是社會發(fā)展的必然趨勢，為此而占一部分土地，包括一部分耕地，是不可避免的。

２.我國人均耕地少，耕地后備資源不足，耕地保護(hù)形勢嚴(yán)峻

國土資源部、國家統(tǒng)計(jì)局、全國農(nóng)業(yè)普查辦公室聯(lián)合發(fā)布的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查最新公報(bào)顯示，全國耕地面積１９.５１億畝，人均耕地面積０.１０６公頃（１.５９畝），仍不到世界人均耕地的一半，而且地區(qū)分布很不平衡。人均耕地較多的一些省，主要分布在東北、西北和西南地區(qū)，這里自然條件較差，糧食產(chǎn)量較低；人均耕地較少的省（區(qū)、市），主要分布在東南沿海和京津滬三市，這里自然條件較好，糧食產(chǎn)量高，但也是耕地大幅度減少的地區(qū)。全國還有６０７萬公頃（０.９１億畝）的耕地坡度大于２５度，而在耕地面積中，無灌溉設(shè)施的耕地比重高于有灌溉設(shè)施的耕地，全國還有３０萬公頃的耕地不同程度地受到土地流失的危害。這些都說明，我國耕地的總體質(zhì)量也是不高的。

新《土地管理法》著重強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)耕地保護(hù)問題，其目標(biāo)是確保耕地總量的動態(tài)平衡，新法明確規(guī)定“國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母�地”。但是我國耕地資源的主要特征卻是耕地面積占土地資源比例小，耕地后備資源不足，質(zhì)量低，人均耕地少，且日益減少。在自然條件和生產(chǎn)力所允許的條件下，絕大部分能開墾的土地已被開墾。此外，目前我國人口還在以每年一千多萬人的速度增加，經(jīng)濟(jì)建設(shè)正處于快速增長時期，“吃飯”和“建設(shè)”給耕地帶來的壓力，有增無減，并沒有緩解。近年來，耕地面積連年銳減，尤其是一些優(yōu)質(zhì)耕地的減少，很難靠開發(fā)來彌補(bǔ)。目前這種趨勢還在發(fā)展。僅僅1997年、1998年兩年，全國耕地就凈減少近600萬畝。地方開墾條件差或土地后備資源的匱乏，致使其既實(shí)現(xiàn)確保耕地不減少的目標(biāo)而又同時不影響經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相當(dāng)困難。據(jù)有關(guān)方面預(yù)測，到2010年，我國還要增加一億多人口，而非農(nóng)建設(shè)占用耕地、陡坡退耕、災(zāi)害毀地三項(xiàng)，可能還要減少耕地近一億畝。

３.緩解城市化建設(shè)與耕地保護(hù)之間矛盾的途徑

在客觀上，城市化建設(shè)與保護(hù)耕地之間存在一定的矛盾，城市的發(fā)展和擴(kuò)大必定要占用一部分土地，但是，城市又不能不發(fā)展。所以，問題的關(guān)鍵在于如何處理發(fā)展城市與保護(hù)耕地之間的關(guān)系。一方面，我們必須較快地發(fā)展城市，以適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要；另一方面，我們需要切實(shí)地保護(hù)耕地，使兩方面得到協(xié)調(diào)和統(tǒng)一，在發(fā)展城市中盡可能地減少耕地的占用。

因此，必須找出一條既能減少耕地占用，又能及時為城鄉(xiāng)各項(xiàng)建設(shè)提供必需的建設(shè)用地，保持社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展的新路子，以緩解城市化建設(shè)與保護(hù)耕地之間的矛盾。而解決這一矛盾的唯一途徑是走土地集約化利用的道路。土地集約化利用包括四個方面：（１）城市土地的集約利用；（２）農(nóng)村非農(nóng)用地的集約利用；（３）農(nóng)村農(nóng)用地的集約利用（主要是大城市周圍的高投入高產(chǎn)出）；（４）全國整體的集約用地水平的提高。其中前三條是被大家所共識，而最后一條則未引起高度重視，而此條正是解決用地緊張的主要途徑。土地的集約化利用不但要從局部如某個城市或農(nóng)村、某個地區(qū)或某塊土地的角度來考慮，而且要從系統(tǒng)整體（整個國家）的角度來考慮。加快城市化進(jìn)程能更好地集約用地和節(jié)約用地，能夠提高全國整體的集約用地水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)確保耕地總量的動態(tài)平衡的目標(biāo)，起到保護(hù)耕地的作用。下面就加快城市化進(jìn)程對減少耕地占用的壓力談幾點(diǎn)看法。

二、發(fā)展城市化建設(shè)與土地集約化利用關(guān)系

1.城市化建設(shè)有利于人口出生率的降低，從而減小眾多人口對耕地的壓力

城市和鄉(xiāng)村代表了不同社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的區(qū)域單元，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)水平、婦女職業(yè)類別和文化教育程度的差異，而使兩者的婦女生育水平有較大的差異，城鎮(zhèn)始終低于鄉(xiāng)村的生育率。生育期一孩率城鎮(zhèn)大大高于鄉(xiāng)村，高達(dá)90％以上，鄉(xiāng)村二孩率超過城鎮(zhèn)的１倍多。1998年我國城鎮(zhèn)人口出生率為13.67‰，自然增長率8.36‰，而縣出生率為17.05‰，自然增長率為10.04‰。以上海市為例，1998年人口出生率僅為5.20‰，自然增長率為－1.80‰。我國歷年市鎮(zhèn)與縣人口生長率與自然增長率對比見表１。
    199019911992199319941995199619971998市鎮(zhèn)出生率16.1415.4915.4715.3715.1314.7614.4714.5213.67自然增長率10.439.999.709.389.609.238.828.948.36縣出生率22.8021.1719.0919.0618.8418.0818.0217.4317.05自然增長率15.7914.0412.1812.1712.0411.0911.0810.5310.04

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