關(guān)于我國環(huán)保法中年檢測的幾點意見/韓建軍

關(guān)于我國環(huán)保法中年檢測的幾點意見/韓建軍 關(guān)于我國環(huán)保法中年檢測的幾點意見

韓建軍 鄭傳音
（200020 上海社會科學(xué)院法學(xué)所）


摘 要：我國現(xiàn)行環(huán)保法中的年檢測制度由環(huán)境檢查制度與環(huán)境監(jiān)測制度構(gòu)成。該制度與我國環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀存在某些不適應(yīng)之處，已經(jīng)成為我國環(huán)境檢測制度的顯然弊病。我國應(yīng)采取適宜的對策加以應(yīng)對，以便加強(qiáng)后我國的環(huán)境檢測，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的科學(xué)發(fā)展。
關(guān)鍵詞：我國；環(huán)保法；年檢測

改革開放以來，伴隨著我國工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的日益加快，環(huán)境問題逐漸成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中所面臨的最重大課題之一。在這種情況下，黨和政府先后提出了“可持續(xù)發(fā)展觀”與“科學(xué)發(fā)展觀”，對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間關(guān)系的協(xié)調(diào)進(jìn)行了適時地引導(dǎo)。然而，另一方面，由于法律制度方面的障礙，無論是“可持續(xù)發(fā)展觀”還是“科學(xué)發(fā)展觀”，都沒有在實踐中得到很好的貫徹和實施，我國當(dāng)前的環(huán)境問題依舊極為突出和嚴(yán)峻。在這種情況下，探討我國環(huán)境保護(hù)方面的制度障礙，尋求排除這些障礙的應(yīng)對策略，對于我國經(jīng)濟(jì)社會的健康長遠(yuǎn)發(fā)展而言，無疑將具有重要的現(xiàn)實意義。我們以為，我國環(huán)保法所確立的年檢測制度便是當(dāng)前影響我們貫徹和實施“可持續(xù)發(fā)展觀”與“科學(xué)發(fā)展觀”的重要制度障礙之一�；�于此，我們擬就我國環(huán)保法中的年檢測制度淺加論析，以求為我國環(huán)保法的完善及經(jīng)濟(jì)社會的科學(xué)發(fā)展略盡微力！
一、我國環(huán)保法中的現(xiàn)行年檢測制度及其弊病分析
我國現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定：“縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門或其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門，有權(quán)對管轄范圍內(nèi)的排污單位進(jìn)行現(xiàn)場檢查。被檢查的單位應(yīng)當(dāng)如實反映情況，提供必要的資料……”[1] “國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門建立監(jiān)測制度，制定監(jiān)測規(guī)范，會同有關(guān)部門組織監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)對環(huán)境監(jiān)測的管理。公國務(wù)院和水果內(nèi)、自治區(qū)、直轄市人民政府的環(huán)境保護(hù)行政主管部門，應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布環(huán)境狀況公報�！盵2] 據(jù)此，我國現(xiàn)行環(huán)保法中的年檢測制度是由環(huán)境檢查制度與環(huán)境監(jiān)測制度組成的。所謂環(huán)境檢查制度，就是指由環(huán)保主管部門及其他的相關(guān)職權(quán)部門依照法定的職權(quán)與程序，并按照相關(guān)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，對污染物排放單位或個人的排污情況進(jìn)行檢查的制度。而所謂環(huán)境監(jiān)測制度則是指特定的環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)依法定權(quán)限和程序，按照環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)對對影響人類和其他生物生存和發(fā)展的環(huán)境質(zhì)量狀況進(jìn)行監(jiān)視性測定的制度。[3] 目前，我國的年檢測是以環(huán)境檢測為主的，在此基礎(chǔ)上，由法定的環(huán)保職能部門每年不定期地對本區(qū)域內(nèi)的排污單位和個人的排污狀況進(jìn)行執(zhí)法檢查。我們認(rèn)為，我國現(xiàn)行的環(huán)境年檢測制度存在以下幾個方面的明顯弊病：
（一）年檢測的對象不包括個人
《環(huán)境保護(hù)法》第11條在規(guī)定環(huán)境檢查制度時，僅規(guī)定環(huán)保主管行政部門有權(quán)對管轄范圍內(nèi)的排污單位進(jìn)行檢查，并且也只規(guī)定了排污單位對檢查進(jìn)行配合的義務(wù)，然而，卻沒有規(guī)定對排污的個人進(jìn)行檢查，也沒有為排污個人在配合檢查方面設(shè)置任何任務(wù)。我們認(rèn)為，這是我國環(huán)保法年檢測制度的一個重要缺陷。這是因為，隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，個人也已經(jīng)成為我國污染物排放的一類重要主體，例如，城市中的各類小地攤的攤主、農(nóng)村養(yǎng)殖戶、機(jī)動車的駕駛員等等，這些個人所排放的污染物也正在日益影響著我國的環(huán)境。然而，我國現(xiàn)行環(huán)境年檢測制度卻并不適用于這些對象。我們認(rèn)為，這在客觀上縱容甚至刺激了某些排污個人的排污行為，是我國環(huán)境年檢測制度的一個重大失誤。
（二）年檢測依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)過于落后
我國環(huán)保行政主管部門在對排污單位進(jìn)行檢測時必須依據(jù)相關(guān)部門制定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行，但由于在環(huán)境立法指導(dǎo)思想方面的滯后性等多重因素的制約，我國的很多環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)都無法適應(yīng)環(huán)境檢測的需要。例如，在城市區(qū)域噪聲排放方面，我國迄今還在適用1982年制定的《城市區(qū)域環(huán)境噪聲標(biāo)準(zhǔn)》；而在企業(yè)噪聲排放方面，我國迄今也還在適用1980年制定的《工業(yè)企業(yè)噪聲衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》……。而這些環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)由于制定于上個世紀(jì)80年代初，僅與我國當(dāng)時環(huán)境問題的狀況相適應(yīng)，因此，現(xiàn)在依據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行年檢測，不僅會導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)過低，無法使排污主體得到本應(yīng)有的懲治，且也極易使人們對我國環(huán)境執(zhí)法的力度產(chǎn)生懷疑。這已成我國環(huán)境年檢測的又一個弊病。
（三）在責(zé)任承擔(dān)上重罰款輕防范
從實踐方面來看，我國環(huán)保行政主管部門在依據(jù)檢測結(jié)果追究相關(guān)責(zé)任者的法律責(zé)任時，往往都將罰款作為首選，因為這樣不僅可以使違法排污者受到懲戒，還可以增加國家的財政收入。[4] 這樣一來，很多企業(yè)只要一次性繳足罰款，就可以“一勞永逸”，從而導(dǎo)致不少排污大戶能夠隨心所欲。這種在責(zé)任承擔(dān)上的重罰款而輕防范的做法，不僅不利于防治環(huán)境污染，且極有可會放縱企業(yè)排污，加重環(huán)境污染。
（四）執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全，執(zhí)法人員素質(zhì)較低
當(dāng)前，由于沒有國家機(jī)構(gòu)設(shè)置法的規(guī)定，我國在環(huán)保的機(jī)構(gòu)設(shè)置上極不健全。目前，“在全省一級的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)中有近半仍歸口建設(shè)部門，地市一級則更多�！盵5] 而這一點不僅使我國環(huán)境年檢測缺乏必要的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并直接影響了我國執(zhí)法隊伍的建設(shè)。此外，在我國某些環(huán)保機(jī)構(gòu)特別是地方環(huán)保機(jī)構(gòu)在進(jìn)人問題上，由于把關(guān)不嚴(yán)，或屈從于各級政府的人事安排（如在本單位安排某些軍隊專業(yè)干部等），使許多不懂業(yè)務(wù)、文化程度不高的人進(jìn)入了環(huán)境執(zhí)法隊伍。這些人員由于不熟悉環(huán)境法律規(guī)定且缺乏必要的行政執(zhí)法素養(yǎng)和能力，在執(zhí)法過程中，對某些具體案件，或隨心所欲，或憑個人利害去處理，或相互推諉，使違法執(zhí)法、執(zhí)法不當(dāng)或怠于執(zhí)法的現(xiàn)象時有發(fā)生。[6] 這一問題的存在也成為影響我國環(huán)境年檢測公正性和及時性的重要因素。
二、完善我國環(huán)境年檢測制度的對策建議
針對以上我國環(huán)保法中現(xiàn)行的年檢測制度的上述弊病，我們提出以下幾個方面的相應(yīng)對策建議：
（一）修改《環(huán)境保護(hù)法》中關(guān)于年檢測主體的規(guī)定
具體而言，應(yīng)當(dāng)修改現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第14條的規(guī)定，將“縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門或其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門，有權(quán)對管轄范圍內(nèi)的排污單位進(jìn)行現(xiàn)場檢查。被檢查的單位應(yīng)當(dāng)如實反映情況，提供必要的資料……”的規(guī)定修改為“縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門或其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門，有權(quán)對管轄范圍內(nèi)的排污單位或個人進(jìn)行現(xiàn)場檢查。被檢查的單位或個人應(yīng)當(dāng)如實反映情況，提供必要的資料……”。這是完善我國環(huán)保法中的年檢測制度的立法客觀需要。
（二）適時更新現(xiàn)行的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)
針對不少環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)明顯落后于我國環(huán)境保護(hù)需要的現(xiàn)狀，我國應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行的各類環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行及時清理，制定新的、適合我國環(huán)境保護(hù)實際需要的、相對更為嚴(yán)苛的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，并廢止那些已經(jīng)不利于我國環(huán)境保護(hù)而失去實際意義或意義不大的標(biāo)準(zhǔn)，以便提高國家對污染物排放的要求，使環(huán)保行政主管部門能夠依據(jù)更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)對排污企業(yè)或個人進(jìn)行年檢測。這不僅是適應(yīng)我國環(huán)境保護(hù)新形勢的需要，也是完善我國環(huán)境年檢測制度的需要。
（三）在責(zé)任的承擔(dān)上，要更注重某些防范性的懲治措施
具體到環(huán)保行政主管部門依據(jù)檢測結(jié)果確定排污主體的責(zé)任方面，應(yīng)當(dāng)盡可能地多重視并采取那些更易防范環(huán)境污染的懲治措施，例如責(zé)任停產(chǎn)整治、限期治理等等，對于那些嚴(yán)重違反環(huán)保法的規(guī)定，造成重大環(huán)境事故的單位或個人，應(yīng)當(dāng)依法提交司法機(jī)關(guān)追究其刑事責(zé)任，而不能“以罰代刑”，偏袒或放縱相關(guān)責(zé)任主體。
（四）逐步健全我國的環(huán)保機(jī)構(gòu)，提高執(zhí)法者的素質(zhì)和能力建設(shè)
除以上幾個方面的具體對策之外，我們認(rèn)為，還應(yīng)當(dāng)逐步健全我國的環(huán)保機(jī)構(gòu)，提高環(huán)境執(zhí)法人員的素質(zhì)和執(zhí)法能力。具體來說，應(yīng)當(dāng)設(shè)立環(huán)境執(zhí)法責(zé)任制，以環(huán)境執(zhí)法效率和質(zhì)量的高低作為對環(huán)境管理工作人員進(jìn)行考核與獎勵的標(biāo)準(zhǔn)；同時，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)對我國現(xiàn)行環(huán)境執(zhí)法人員的教育與培訓(xùn)，使其具備環(huán)境執(zhí)法所必備的素質(zhì)要求。應(yīng)當(dāng)說，這也是加強(qiáng)我國環(huán)境年檢測，保護(hù)和改善我國環(huán)境，以加促我國經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展的需要。

注釋：
[1]參見《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第14條
[2]參見《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第11條。
[3]參見 肖海軍 編著《環(huán)境保護(hù)法實例說》，湖南人民出版社，1999年版，第73頁。
[4]更為重要的是，罰款往往還會與執(zhí)法者的獎金等相掛鉤。
[5]參見 金瑞林 主編：《中國環(huán)境法》，法律出版社，1998年版，第34頁。
[6]劉長秋、徐寧：《當(dāng)前我國環(huán)境執(zhí)法的障礙分析》，《安徽法學(xué)》，2001年第5期。

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