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房屋拆遷糾紛中若干立法問題
房屋拆遷糾紛中若干立法問題 房屋拆遷糾紛案件在辦理中本身具有很多難點,比如此類案件以群體性糾紛出現(xiàn)的可能性較大、爭議焦點多元化、所涉法律關(guān)系復(fù)雜等。這些難點使得房屋拆遷糾紛案件本身呈現(xiàn)出較其他民事案件更為復(fù)雜的局面。但對于目前我國相關(guān)司法實踐而言,更為棘手的是存在許多立法缺憾,從而使得該類案件的處理難度進一步增大。
一、公益拆遷與商業(yè)拆遷未加區(qū)分
關(guān)于物權(quán)法第四十二條中“公共利益”的界定問題在理論界爭論很大,這里只想從具體的審判實踐談公益拆遷和商業(yè)拆遷對房屋拆遷案件審理的影響。如果是公益拆遷,則根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定得到相應(yīng)的補償。由于這種拆遷是為了公共利益,因此,其補償一般較低,被拆遷人也容易接受。但現(xiàn)實情況往往是純粹的商業(yè)開發(fā)卻打著“舊城改造”、“公益事業(yè)”的旗號,對被拆遷人給予類似于公益拆遷那樣較低程度的補償。開發(fā)商賺了大錢,被拆遷人的利益卻在“公共利益”的名義下大受其害。也因此,不少被拆遷人以拆遷補償太少而起訴要求撤銷已經(jīng)簽訂的拆遷補償協(xié)議。面對這種訴訟,法院明知被拆遷人的利益訴求是正當?shù)?但也很難找到支持其請求的依據(jù),因為《城市房屋拆遷管理條例》(以下簡稱《拆遷條例》)沒有區(qū)分商業(yè)拆遷和公益拆遷,而物權(quán)法也沒有告訴法官哪些情況屬于“公共利益”。而如果有了這種區(qū)分,法官可以直接根據(jù)商業(yè)拆遷的性質(zhì)判斷某些拆遷補償協(xié)議存在顯失公平的情形,從而支持被拆遷人撤銷拆遷補償協(xié)議的請求,使其利益得到公正的維護。因此,關(guān)于“公共利益”的界定問題,看似一個宏觀的理論問題,但實際上對房屋拆遷案件的處理起著舉足輕重的作用,系亟待解決的問題。
二、城市房屋拆遷中被拆遷房所占區(qū)域內(nèi)的土地使用權(quán)的補償缺位
根據(jù)物權(quán)法第一百三十七條的規(guī)定,城市房屋住宅用地可以通過支付對價以出讓方式獲得。但實際上,在物權(quán)法之前,已經(jīng)有很多城市居民實際享有其私產(chǎn)房占有范圍內(nèi)的土地使用權(quán),其實也是國有土地的使用權(quán),也相當于物權(quán)法意義上的建設(shè)用地使用權(quán)。這些城市居民的國有土地使用權(quán)的取得情況較為復(fù)雜,從原國家土地管理局的一個文件中可以看出一些端倪。1995年3月11日,原國家土地管理局在《確定土地所有權(quán)和土地使用權(quán)的若干規(guī)定》中指出:“土地使用者經(jīng)國家依法劃撥、出讓或解放初期接收、沿用、或通過依法轉(zhuǎn)讓、繼承、接受土地上建筑物等方式使用國有土地的,可以確定其國有土地使用權(quán)”,“土地公有制之前,通過購買房屋土地及租賃土地方式使用私有土地的,土地轉(zhuǎn)為國有后迄今仍繼續(xù)使用的,可確定現(xiàn)使用者的國有土地使用權(quán)�！庇纱丝梢�,這些城市居民所享有的私有房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)是合法的。
但是,《拆遷條例》并沒有明確收回已經(jīng)劃撥、出讓的土地使用權(quán)的補償問題。根據(jù)《拆遷條例》第二十四條之規(guī)定,貨幣補償?shù)慕痤~,根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素,以房地產(chǎn)市場評估價格確定。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。而以《拆遷條例》為依據(jù)制定的地方規(guī)章,也基本對土地使用權(quán)的補償采取回避的態(tài)度。如《北京市城市房屋拆遷管理辦法》第二十二條規(guī)定,被拆遷房屋的房地產(chǎn)市場評估價包括房屋的重置成新價和區(qū)位補償價;《上海市城市房屋拆遷管理實施細則》第五十三條規(guī)定,估價機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素進行評估,評估時間以房屋拆遷許可證核發(fā)之日為準。其中,都沒有涉及土地使用權(quán)的補償問題。而從我們的生活經(jīng)驗判斷,土地的價值遠遠大于地上所附房屋的價值,拆遷人的目的并不是為了取得被拆遷人的房屋及其附屬物,而是為了取得房屋及其附屬物占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán),取得土地使用權(quán)并進行投資獲得收益才是房屋拆遷的最主要內(nèi)容。但我們的拆遷補償制度中,恰恰沒有對最有價值的土地使用權(quán)進行補償?shù)膬?nèi)容。
三、裁判援引的法律依據(jù)存在矛盾
根據(jù)我國立法法第八條第(六)項和物權(quán)法第四十二條之規(guī)定,對非國有財產(chǎn)的征收,只能由法律規(guī)定,為了公共利益進行拆遷時必須依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序進行征收。但在實踐中,我國的拆遷沒有區(qū)分公益拆遷和商業(yè)拆遷,現(xiàn)實中的拆遷實際上已經(jīng)等同于對非國有財產(chǎn)(私人房屋)的征收。目前,對這種征收行為進行規(guī)范的主要是《拆遷條例》,而該條例在我國屬于行政法規(guī)。因此,法院在對房屋拆遷糾紛案件作出判決援引法律時陷入了兩難的境地:如果引用《拆遷條例》,則有違立法法第八條和物權(quán)法第四十二條之精神,因為后者規(guī)定對非國有財產(chǎn)的征收,只能由法律規(guī)定,為了公共利益進行拆遷時必須依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序進行征收;如果不援引《拆遷條例》,就無法在判決中指明法律依據(jù)從而很好地闡明判決的意旨。
四、因補償、安置問題發(fā)生爭議時的處理程序混亂
根據(jù)《拆遷條例》第十六條之規(guī)定,拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協(xié)議的,經(jīng)當事人申請,由房屋拆遷管理部門或政府進行行政裁決。當事人如果對行政裁決不服可以在法定期限內(nèi)提起行政訴訟。而根據(jù)1996年《最高人民法院關(guān)于受理房屋拆遷、補償、安置等案件問題的批復(fù)》,拆遷人與被拆遷人因房屋補償、安置等問題發(fā)生爭議,或者雙方當事人達成協(xié)議后,一方或者雙方當事人反悔,未經(jīng)行政機關(guān)裁決,僅就房屋補償、安置等問題,依法向人民法院提起訴訟的,人民法院應(yīng)當作為民事案件受理。這也就意味著,拆遷人與被拆遷人僅就房屋補償、安置等問題發(fā)生爭議,依法向人民法院提起訴訟的,人民法院應(yīng)當作為民事案件受理。由此可見,《拆遷條例》與該司法解釋在“當事人在達成拆遷補償協(xié)議前因房屋補償、安置等問題發(fā)生爭議時”應(yīng)該如何解決存在抵牾。依據(jù)《拆遷條例》應(yīng)該先申請行政裁決,如果對裁決不服,可以提起行政訴訟;而依據(jù)司法解釋,則可以直接提起民事訴訟。兩個規(guī)范性文件,一個是行政法規(guī),一個是司法解釋,相互之間存在著明顯的矛盾。此外,《拆遷條例》對行政強制執(zhí)行規(guī)定也存在明顯的不足,其中比較突出的問題是適用司法強制和行政強制的規(guī)定含糊不清,這也容易導(dǎo)致行政強制執(zhí)行權(quán)在拆遷過程中被濫用�！恫疬w條例》第十五條將拆遷人和被拆遷人通過仲裁和司法解決糾紛的途徑限定為“拆遷補償安置協(xié)議訂立后”,客觀上造成了大量拆遷糾紛只能以行政裁決的方式來解決,并最終通過行政強制來執(zhí)行,從而剝奪了被拆遷人獲得司法救濟的機會。
五、拆遷房屋上的承租人保護不力
在拆遷案件中,有一部分是拆遷房屋上的承租人因沒有得到相應(yīng)補償而提起的訴訟,此種訴訟要么以被拆遷人為被告,要求與被拆遷人對拆遷補償款進行合理分配;要么直接以拆遷人為被告要求其給予補償。在后者,因承租人對拆遷人沒有實體上的請求權(quán),故法院一般會駁回其訴訟請求。而在前者的情況下,實踐中的情形一般是拆遷補償款都給了被拆遷人,然后由被拆遷人給承租人補償。此時,因主動權(quán)在被拆遷人手里,法院即使判決被拆遷人對承租人進行補償,但在具體數(shù)額的確定上也無章可循,承租人的權(quán)益很難得到保障。但客觀地講,在很多情況下,被拆遷房屋出租給承租人進行商業(yè)經(jīng)營時,承租人因拆遷而遭受的損失是巨大的,其損失數(shù)額有時甚至會超過被拆遷人自己�！恫疬w條例》第三十三條雖然規(guī)定了對非住宅房屋拆遷時的停產(chǎn)停業(yè)損失,但并沒有明確這一補償是否給承租人。因此,目前僅僅依靠從被拆遷人手中分得部分拆遷補償款的制度設(shè)計,已經(jīng)很難保障承租人的合法權(quán)益。
六、拆遷評估中的評估方法缺乏科學性
《拆遷條例》第二十四條規(guī)定,“貨幣補償?shù)慕痤~,根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素,以房地產(chǎn)市場評估價格確定”�！冻鞘蟹课莶疬w估價指導(dǎo)意見》第十六條明確提出:“拆遷估價一般應(yīng)當采用市場比較法�！倍鶕�(jù)我國1999年發(fā)布的《國家標準房地產(chǎn)估價規(guī)范》,市場比較法是指在求取一宗待估土地的價格時,根據(jù)替代原則,將待估土地與在較近時期內(nèi)已經(jīng)發(fā)生交易的類似土地實例進行對照比較,并依據(jù)后者已知的價格,參照該土地的交易情況,期日、區(qū)域以及個別因素等差別,修正得出待估土地在評估時日地價的方法。市場比較法的理論依據(jù)是替代原則。根據(jù)經(jīng)濟學理論,在同一市場上,具有相同效用的物品,應(yīng)具有同一的價格,即具備完全的替代關(guān)系。這樣,在同一市場上,兩個以上具有替代關(guān)系的商品同時存在時,商品的價格就是由這種有替代關(guān)系的商品相互競爭,使其價格相互牽制而最終趨于一致。市場比較法一般僅適用于有大量交易案例的地區(qū),并且交易案例與待估地塊應(yīng)有相關(guān)性和替代性,交易案例甚少或無交易案例的地區(qū)則不適用。而對于房屋拆遷來說,很多被拆除的房屋是危舊房屋。根據(jù)我們的生活經(jīng)驗,沒有多少人愿意去買一幢破舊不堪的房子。所以,在這種危舊房屋的拆遷區(qū)域及其周圍很少會有交易案例,即使有,也很少。而這恰恰是適用市場比較法的大忌。由此可見,《城市房屋拆遷估價指導(dǎo)意見》規(guī)定的并且也是房屋拆遷評估實踐中運用最多的市場比較法在很多情況下會得出有違客觀的評估結(jié)果,而這種不甚客觀的評估結(jié)果直接影響了被拆遷人在拆遷補償民事關(guān)系中的實體利益,從而為拆遷補償爭議的公正審判制造了深層次的障礙。因為在審判中,法官也往往只好依照這一有違客觀的評估結(jié)果進行實體利益上的司法判斷。即使在審判中再進行評估,也不會從根本上解決問題,因為評估的方法本身就是有問題的。在此應(yīng)當指出,房地產(chǎn)價格評估中的市場比較法、收益法、成本法、假設(shè)開發(fā)法等都有其適應(yīng)性和局限性,我們很難將房屋拆遷評估中的方法人為地限定為某一種,而應(yīng)該根據(jù)所評估房屋的具體情況決定運用哪一種或哪幾種評估方法。
上述立法缺漏,僅僅通過司法的努力很難根本解決。而這些問題如果不解決,司法層面將很難從實質(zhì)上對房屋拆遷糾紛進行公平合理的裁決�？上驳氖�,物權(quán)法實施之后,包括《拆遷條例》在內(nèi)的許多法律都要進行適應(yīng)物權(quán)法的修改,但這一浩大工程對上述制度性障礙克服得如何,我們還要拭目以待。
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