美國公司法的最新發(fā)展及其影響——評(píng)《薩班尼斯—奧克斯利法案》/蔡祖國

美國公司法的最新發(fā)展及其影響——評(píng)《薩班尼斯—奧克斯利法案》/蔡祖國 美國公司法的最新發(fā)展及其影響

——評(píng)《薩班尼斯—奧克斯利法案》（《The Sarbanes—Oxley Act of 2002》，以下簡(jiǎn)稱新法案）

蔡祖國


一、新法案出臺(tái)的歷史背景
9·11事件是美國多事之秋的發(fā)端。危機(jī)開始在華爾街蔓延。
2001年12月2日，安然公司——美國最大的天然氣采購及出售商，2000年總收入超過1000億美元；2000年《財(cái)富》500強(qiáng)排名第16位；連續(xù)四年獲《財(cái)富》雜志“美國最具創(chuàng)新精神的公司”稱號(hào)——根據(jù)《美國破產(chǎn)法》第十一章規(guī)定，向紐約破產(chǎn)法院申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，創(chuàng)下了美國歷史上最大宗的公司破產(chǎn)紀(jì)錄。
安然的破產(chǎn)源于它本身就是一個(gè)被炮制出來的神話。由于涉嫌欺詐，美國證券交易委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱SEC）開始對(duì)安然公司進(jìn)行調(diào)查。到去年底，安然公司虛報(bào)近6億美元的盈余和掩蓋10億多美元巨額債務(wù)的問題徹底曝光。之后，安然的股價(jià)一瀉千里，最終不得不申請(qǐng)破產(chǎn)。這其中，令人感到震驚的是，安然公司在SEC對(duì)其展開調(diào)查后銷毀大批文件，包括許多有“機(jī)密”字樣的審計(jì)文件。而且作為全球五大會(huì)計(jì)師事務(wù)所之一的安達(dá)信竟然也在同時(shí)銷毀了數(shù)千份與安然有關(guān)的文件。因此，安然的破產(chǎn)猶如一磅重彈投向了美國的資本市場(chǎng)，極大的打擊了尚未從9·11事件中恢復(fù)過來的美國人的信心。
2002年6月，就在安然丑聞的烈火在投資人心里徐徐熄滅之時(shí)，世界通訊、樂施兩樁會(huì)計(jì)丑聞重新冒出了水面。6月25日，在SEC的調(diào)查步步緊逼之下，美國第二大長(zhǎng)途電話和數(shù)據(jù)公司—世通公司承認(rèn)，在過去一年多時(shí)間里運(yùn)用不當(dāng)?shù)臅?huì)計(jì)手段隱瞞了38億美元的支出。7月21日，由于負(fù)債達(dá)300多億美元，世通公司向紐約南區(qū)美國地方法院申請(qǐng)破產(chǎn)保護(hù)，從而成為美國歷史上最大的一樁公司破產(chǎn)案（其資產(chǎn)是安然公司的兩倍）。
6月28日，世通丑聞傳出不到三天，美國辦公設(shè)備巨人施樂公司承認(rèn)，過去五年中公司夸大營業(yè)收入64億美元。
繼世通之后，美國第四大通信運(yùn)營商Quest通信也涉嫌虛報(bào)營業(yè)額14億美元。
世通、施樂等的財(cái)務(wù)欺詐行為表明，安然事件不是偶然的、孤立的。僅僅在今年第一季度，SEC就調(diào)查了64宗會(huì)計(jì)和財(cái)務(wù)報(bào)告案，一些大公司的違規(guī)行徑紛紛暴露在陽光下，除上述公司外，會(huì)計(jì)行業(yè)有安永、畢馬威、普華永道等世界級(jí)會(huì)計(jì)事務(wù)所；金融行業(yè)有美林、瑞士信貸第一波士頓銀行等世界級(jí)的投資銀行；高科技行業(yè)有朗訊公司、Network Associates公司、環(huán)球通訊公司、Adelphia公司、Tyco公司等。一系列的公司欺詐事件，不僅嚴(yán)重打擊了美國投資者和消費(fèi)者的信心，導(dǎo)致股票價(jià)格暴跌。有報(bào)道說，美國股市價(jià)值最近縮水約3萬億美元。而且也充分暴露了美國公司治理制度的缺陷。
亂世要用重典，干預(yù)要切中要害。面對(duì)著自20世紀(jì)30年代以來最嚴(yán)重的誠信危機(jī)，美國政府再次動(dòng)員包括國會(huì)、總統(tǒng)、司法在內(nèi)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，啟動(dòng)緊急立法機(jī)制，強(qiáng)化執(zhí)法力度。
安然申請(qǐng)破產(chǎn)后，美國司法部、勞工部、SEC和國會(huì)的至少10個(gè)委員會(huì)開始著手對(duì)該案展開全面調(diào)查。其他涉嫌欺詐的公司也遭到政府機(jī)構(gòu)的調(diào)查。相關(guān)責(zé)任人員及公司相繼已被司法部等政府機(jī)構(gòu)和投資者告到法庭，以追究其刑事責(zé)任和民事責(zé)任。
世通公司丑聞曝光后，正在出席西方八國首腦會(huì)議的布什總統(tǒng)嚴(yán)厲譴責(zé)這一事件是“膽大妄為”，是有關(guān)人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任的結(jié)果。他表示美國政府要對(duì)此事進(jìn)行全面調(diào)查，并且要把有關(guān)人員繩之以法。其他政府要員和國會(huì)議員也紛紛發(fā)表講話，表示將嚴(yán)懲公司財(cái)務(wù)欺詐犯罪。
6月27日，美國SEC發(fā)出4—460號(hào)指令，強(qiáng)制性要求上市公司主要財(cái)務(wù)官按照證券交易法21（a）（1）條款遞交一份書面申明，所有主要管理者必須宣誓保證公司最近提供的財(cái)務(wù)報(bào)表的真實(shí)完整性，或解釋為什么報(bào)表有不正確的地方。否則，將面臨最高可達(dá)20年監(jiān)禁的牢獄之災(zāi)。SEC還要求，全美947家營業(yè)收入超過12億美元的上市公司，它的首席執(zhí)行官（CEO）和首席財(cái)務(wù)官（CFO），原則上須在8月14日之前提交該宣誓文件。
7月9日，布什總統(tǒng)在華爾街發(fā)表演講，他許諾美國政府將結(jié)束這些偽造賬目、掩蓋實(shí)情、違反法律的情況，并提出了十點(diǎn)建議。這些建議基本上為新法案所吸收。
與此同時(shí)，國會(huì)也加快了立法步伐。7月15日，經(jīng)過六天的激烈辯論，共和黨控制的眾議院以423票對(duì)3票、民主黨控制的參議院以99票對(duì)0票通過了新的公司改革法案。由于該法案是由民主黨議員薩班尼斯和共和黨議員奧克斯利共同起草并提交國會(huì)表決的，故又稱《薩班尼斯——奧克斯利法》。
7月30日，布什總統(tǒng)簽署了新法案。

二、新法案的主要內(nèi)容
新法案針對(duì)上市公司增加了許多嚴(yán)厲的法律措施，成為繼20世紀(jì)30年代以來美國經(jīng)濟(jì)大蕭條以來，政府制定的涉及范圍最廣、處罰措施最嚴(yán)厲的公司法律。
新法案的主要內(nèi)容涉及以下幾個(gè)方面：
1．加強(qiáng)上市公司董事及高層管理人員的責(zé)任。
1）明確規(guī)定了上市公司CEO和CFO對(duì)財(cái)務(wù)報(bào)表的書證要求：新法案要求上市公司CEO和CFO對(duì)公司向SEC提交的定期報(bào)表的真實(shí)準(zhǔn)確性提供書面保證。第302條和906條分別在民事和刑事方面直接規(guī)定了CEO和CFO的特別書證要求。
2）新法案禁止上市公司向董事會(huì)和高層管理人員提供私人貸款，以降低公司的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。（第402條）
3）董事和高層管理人員必須返還因公司虛假報(bào)表取得的激勵(lì)性報(bào)酬和買賣股票收益。（第304條）
4）新法案強(qiáng)化了SEC凍結(jié)支付的職責(zé)，當(dāng)一個(gè)公司被調(diào)查時(shí)，SEC應(yīng)拒絕支付公司經(jīng)理各種津貼。（第1103條）
2．完善上市公司審計(jì)制度。
1）完善內(nèi)部審計(jì)制度：新法案第301條要求所有上市公司都必須設(shè)立審計(jì)委員會(huì)，該委員會(huì)成員必須全部是“獨(dú)立董事”。并具體規(guī)定了該委員會(huì)的職權(quán)。
2）強(qiáng)化外部審計(jì)監(jiān)管：新法案禁止上市公司的獨(dú)立審計(jì)人員同時(shí)向該上市公司提供包括保管財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、設(shè)計(jì)和執(zhí)行財(cái)務(wù)信息制度、資產(chǎn)評(píng)估或估價(jià)服務(wù)等與審計(jì)無關(guān)的法律或其他專業(yè)服務(wù)在內(nèi)的服務(wù)業(yè)務(wù)。（第201條）
新法案第101條要求建立在美聯(lián)儲(chǔ)主席和財(cái)政部部長(zhǎng)指導(dǎo)下，由SEC主席指定成員組成的，獨(dú)立于所有市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的“上市公司會(huì)計(jì)審核”五人委員會(huì)。其成員要求具有高度誠信和職業(yè)道德。第102—109條則對(duì)該委員會(huì)的權(quán)力、活動(dòng)資金來源、主管機(jī)構(gòu)等作了具體的規(guī)定。
3．強(qiáng)化上市公司信息披露義務(wù)。
1）加強(qiáng)SEC對(duì)上市公司信息披露的審查權(quán)。SEC將要求公眾公司達(dá)到所謂的“永久性”信息披露要求。SEC必須在三年期限內(nèi)對(duì)每個(gè)上市公司提交的信息披露進(jìn)行審查，并做出審查結(jié)論。（第401、408條）
2）制定高層財(cái)務(wù)人員的“道德法典”。新法案第406條要求SEC制定相關(guān)規(guī)則，規(guī)定每個(gè)上市公司必須在其遞交給SEC的定期報(bào)告的同時(shí)披露該公司是否已經(jīng)制定了適用于高層財(cái)務(wù)人員的“道德法典”�！暗赖路ǖ洹北仨毎�括以下內(nèi)容：（1）誠實(shí)、道德的行為，包括私人利益與職責(zé)發(fā)生明顯沖突時(shí)的道德準(zhǔn)則；（2）在公眾公司提交的報(bào)告中應(yīng)包括充分的、公正的、準(zhǔn)確的、及時(shí)的和易懂的信息披露；（3）與政府有關(guān)法規(guī)相符合。
4．加大對(duì)違法行為處罰的力度
對(duì)于違反財(cái)務(wù)報(bào)表的披露要求的行為，新法案第904條之規(guī)定對(duì)個(gè)人的處罰數(shù)額由5000美元提高到10萬美元。并可同時(shí)判處的監(jiān)禁期限由1年延長(zhǎng)到10年，對(duì)團(tuán)體的處罰數(shù)額由10萬美元提高到50萬美元。第903條則對(duì)利用郵政和電訊欺詐可判處的監(jiān)禁期限由5年提高到20年，是前者的兩倍。
對(duì)于那些提供不真實(shí)的公司財(cái)務(wù)狀況的執(zhí)行官們，第906條規(guī)定可判處10年監(jiān)禁，并可處以100萬美元的罰金。而對(duì)于故意提供虛假財(cái)務(wù)信息者，可判處20年監(jiān)禁，并可處罰金500萬美元。
對(duì)于在公司破產(chǎn)或聯(lián)邦調(diào)查期間故意毀滅、涂改公司財(cái)務(wù)文件的行為，第802條、1102條規(guī)定最高可判處20年監(jiān)禁。

三、新法案將對(duì)世界產(chǎn)生廣泛的影響
1．新法案將會(huì)有效地規(guī)范美國公司的運(yùn)作，并促進(jìn)證券市場(chǎng)的發(fā)展。
在美國，欺詐與反欺詐是其證券市場(chǎng)上永恒的主題之一。
上個(gè)世紀(jì)30年代，無序的市場(chǎng)、欺詐的商業(yè)行為、虛假炒作的泡沫，共同摧毀了投資者的信心。造假和欺騙導(dǎo)致了股市空前的全面崩潰。欺騙和虛假是證券市場(chǎng)的死敵。為了重振市場(chǎng)信心，繁榮金融市場(chǎng)，美國進(jìn)行了一場(chǎng)反欺詐的斗爭(zhēng)。它啟動(dòng)最高規(guī)格的立法加強(qiáng)監(jiān)管，建立最有權(quán)威的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，毫不手軟地打擊騙子，恢復(fù)市場(chǎng)信心，建立一個(gè)公開公平公正的市場(chǎng)環(huán)境。其制度性的成果之一就是制定了《1933年證券法》和《1934年證券交易法》，它們的核心內(nèi)容歸納起來只有兩點(diǎn)：一是嚴(yán)格的信息披露制度；二是嚴(yán)禁內(nèi)幕交易。簡(jiǎn)言之，就是反對(duì)欺詐，加強(qiáng)監(jiān)管。這一系列行之有效的法律法規(guī)和果斷堅(jiān)決的高力度執(zhí)法，逐漸樹立了投資者的信心，促進(jìn)了市場(chǎng)的穩(wěn)定，為美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了舉世矚目的貢獻(xiàn)。
今天，華爾街正經(jīng)歷一場(chǎng)同樣的危機(jī)。為了克服危機(jī)，打擊欺詐，美國政府再次動(dòng)員立法、司法、行政三大最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，啟動(dòng)緊急立法機(jī)制，強(qiáng)化SEC等的執(zhí)法力度。結(jié)果是制定了新法案，從其主要內(nèi)容看，該法案是針對(duì)上市公司治理機(jī)構(gòu)、高管人員的激勵(lì)機(jī)制和福利計(jì)劃以及責(zé)任、上市公司信息披露等等證券市場(chǎng)上各種欺詐行為的新版本。其力度之大，為羅斯福“新政”以來市場(chǎng)和商業(yè)領(lǐng)域的最大變革。
魔高一尺，道高一丈。欺詐為證券市場(chǎng)帶來一次次的危機(jī)，反欺詐則推動(dòng)證券市場(chǎng)不斷向更高層次發(fā)展。證券市場(chǎng)在不斷的斗法較量中獲得新的生命力，證券市場(chǎng)必將在反欺詐的較量中成熟成長(zhǎng)。因此，我們有理由相信新法案及配套措施的實(shí)施必將逐步樹立投資者和消費(fèi)者的信心，并促進(jìn)市場(chǎng)的穩(wěn)定和發(fā)展。
2．新法案的頒布實(shí)施將會(huì)對(duì)歐盟及日本等產(chǎn)生廣泛的影響。
8月27日，SEC一致投票決定，在美國上市的外資企業(yè)也必須遵守新法案，也就是說，在美外資企業(yè)的CEO和CFO，也必須對(duì)公司財(cái)務(wù)報(bào)表的正確性進(jìn)行宣誓，此表決8月28日生效。
對(duì)那些在美國上市的外資企業(yè)而言，這無異于當(dāng)頭一棒。因?yàn)闅W美會(huì)計(jì)方法的不同，新法案會(huì)給歐洲企業(yè)帶來巨大損失。所以早在新法案公布之初，即有歐洲公司對(duì)此表示強(qiáng)烈抗議。歐日等國紛紛質(zhì)疑新法案侵犯了他們的國家主權(quán)，違反國際法。其中德國工業(yè)總會(huì)還威脅要通過歐盟尋求法律途徑對(duì)此案進(jìn)行抵制。歐盟官員博爾克斯·泰因則警告說，如果美國一意孤行，15個(gè)歐盟成員國將會(huì)進(jìn)行報(bào)復(fù)。日本法律界人士認(rèn)為，新法案會(huì)令“美國的法律凌駕日本證券和會(huì)計(jì)法則，明顯地違反國際法及侵害日本的主權(quán)�！睘榇�，歐日各國的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和企業(yè)律師已要求SEC對(duì)在美國上市的外資企業(yè)提供豁免權(quán)。但SEC表示，他們會(huì)強(qiáng)迫外企執(zhí)行新法案。
受此新法案影響的外國公司估計(jì)多達(dá)1300多家，包括諾基亞公司、索尼公司、德國戴姆勒—克萊斯樂公司等。為免麻煩，索尼和諾基亞等同時(shí)在美國上市的外國公司，已表示他們會(huì)嘗試遵守美國的規(guī)定，盡管這可能會(huì)帶來諸多的不便。
與此同時(shí)，為了防止類似美國安然和世界通信公司的財(cái)會(huì)丑聞在歐洲發(fā)生，歐盟委員會(huì)將要求所有的歐洲公司實(shí)行國際會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，并確保會(huì)計(jì)和審計(jì)工作的獨(dú)立性和質(zhì)量。而且，歐盟委員會(huì)正在加緊制訂一項(xiàng)強(qiáng)化公司管理制度的方案，內(nèi)容包括公司必須公開管理人員和董事會(huì)成員的報(bào)酬、加強(qiáng)董事會(huì)的職能、發(fā)揮股東大會(huì)的作用、確保獨(dú)立和公開的審計(jì)等。對(duì)于銀行和保險(xiǎn)公司，歐盟也將制定一套新的財(cái)務(wù)條例。在最近的一次歐盟會(huì)議上，來自歐盟15國的財(cái)政部長(zhǎng)聲明支持建立一個(gè)泛歐洲的金融監(jiān)管委員會(huì)，對(duì)目前由各國自行管理的銀行和保險(xiǎn)業(yè)實(shí)行統(tǒng)一的監(jiān)管，并要求各國在9月底前提出具體的實(shí)施計(jì)劃。
3．新法案將對(duì)中國產(chǎn)生影響。
據(jù)了解，目前在紐約證券交易所掛牌交易的中國企業(yè)由四十多家，包括中石化、中國石油、中國聯(lián)通等知名的大企業(yè)。雖然由于中美對(duì)上市公司會(huì)計(jì)要求、監(jiān)管力度不同，新法案的頒布實(shí)施必將對(duì)我國的在美上市公司帶來很大的沖擊。但與歐日等國相比，我國在美上市的企業(yè)要少得多，新法案對(duì)我國的直接沖擊也小得多。因而與歐日等的強(qiáng)烈抗議相比，我國監(jiān)管層、企業(yè)法律界對(duì)新法案可能帶來的影響迄今還沒有立場(chǎng)鮮明的評(píng)論，反應(yīng)較為平靜。
至于在新法案所要求的會(huì)計(jì)及信息披露方面，歐日等國的在美上市公司早已是未雨綢繆，而我國在美上市公司雖然注意到該新法案，但更多的則是等待，按照他們的說法是“由于目前還沒有接到美國方面針對(duì)海外公司的實(shí)施細(xì)則”。
與此同時(shí)，考慮到我國上市公司涉嫌欺詐的情況比較嚴(yán)重，為了防范安然事件的出現(xiàn)導(dǎo)致我國證券市場(chǎng)的巨大波動(dòng)，證監(jiān)會(huì)顯然也在考慮并吸收美國的一些做法，如加強(qiáng)立法。10月8日，中國證監(jiān)會(huì)頒布了《上市公司收購管理辦法》和《上市公司股東持股變動(dòng)信息披露管理辦法》，加強(qiáng)對(duì)上市公司的監(jiān)管，以保護(hù)投資者利益。但是，這兩個(gè)辦法屬于行政規(guī)章，級(jí)別太低，內(nèi)容也較為單一，僅對(duì)上市公司的某一方面來進(jìn)行規(guī)范。這對(duì)目前的中國證券市場(chǎng)的現(xiàn)狀而言，顯然沒有切中要害。亂世須用重點(diǎn)，我們還應(yīng)多向美國學(xué)習(xí)。


本文已發(fā)表在《中國律師》2003年第1期。

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