完善我國公司監(jiān)事會制度的法律思考

完善我國公司監(jiān)事會制度的法律思考【內(nèi)容提要】公司監(jiān)事會制度是公司法人機關(guān)權(quán)力制衡機制的重要組成部分，是維護公司健康、穩(wěn)定發(fā)展的保證。然而，在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，由于觀念、體制和立法等因素的影響，我國公司監(jiān)事會的功能難以發(fā)揮，甚至產(chǎn)生監(jiān)事會虛化現(xiàn)象。在全面分析公司監(jiān)事會制度產(chǎn)生的理論依據(jù)和價值功效的基礎(chǔ)上，從探討監(jiān)事會虛化現(xiàn)象產(chǎn)生的根源入手，本文試圖提出完善我國公司監(jiān)事會制度的立法對策，以期能為我國企業(yè)公司化改造和建立現(xiàn)代企業(yè)制度提供有力的保障
　　公司監(jiān)事會作為公司內(nèi)部專門行使監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督機構(gòu)，是公司法人治理結(jié)構(gòu)的一個重要組成部分。監(jiān)事會監(jiān)督權(quán)的合理安排及有效行使，是防止董事獨斷專行、保護股東投資權(quán)益和公司債權(quán)人權(quán)益的重要措施。為了保障公司的順利運營，我國1994年施行的《公司法》中規(guī)定了監(jiān)事會制度。然而，令人困惑的是，在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，一些公司的董事、經(jīng)理人員損害公司利益，給公司造成重大損失，以致于被繩之以法或者使公司倒閉的現(xiàn)象時有發(fā)生，卻很少見到監(jiān)事在事前發(fā)現(xiàn)并加以制止。監(jiān)事會制度徒有虛名，未能發(fā)揮應(yīng)有的作用，已是公認的事實。因此，在充分認識公司監(jiān)事會制度產(chǎn)生的理論依據(jù)和價值功效的基礎(chǔ)上，探討我國公司監(jiān)事會虛化現(xiàn)象的根源，完善我國公司立法中監(jiān)事會制度的有關(guān)規(guī)定，使監(jiān)事會監(jiān)督權(quán)合理、有效行使，無疑是我國企業(yè)進行公司化改造和建立現(xiàn)代企業(yè)制度急需解決的首要問題。
　　  一、公司監(jiān)事會制度的法理學(xué)分析
　　  （一）公司監(jiān)事會制度產(chǎn)生和發(fā)展的理論基礎(chǔ)
　　首先，代理成本理論是公司監(jiān)事會制度產(chǎn)生與發(fā)展的基石。西方經(jīng)濟學(xué)家認為，在企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的原則下，作為企業(yè)所有者的股東，由于不具備經(jīng)營企業(yè)的能力與經(jīng)驗或沒有足夠的時間與精力，以及由于股東分散化導(dǎo)致的直接管理成本的無限增大，需要將企業(yè)經(jīng)營權(quán)交給專業(yè)管理人員來掌管、執(zhí)行。基于此，股東與管理人員之間形成了私法上的委托代理關(guān)系。然而，在這種委托—代理關(guān)系中，股東（委托人）關(guān)心的是自己財產(chǎn)的安全、保值和增值，董事、經(jīng)理（代理人）卻有著自己的利益驅(qū)動因素。正如亞當·斯密所指出：“在錢財?shù)奶幚砩�，股份公司的董事為他人盡力，而私人合伙公司的伙員，則純是為自己打算。所以，要想股份公司的董事監(jiān)視錢財用途像私人合伙公司伙員那樣用意周到，那是很難做到的�！保ㄗⅲ簛啴敗に姑埽骸秶�民財富的性質(zhì)和原因的研究》（下卷），郭大力、王亞南譯，商務(wù)印書館1974年中譯本，第303  頁。）董事、經(jīng)理（代理人）在代人理財?shù)倪^程中，既擁有龐大的權(quán)力，又有自己的利益考慮所在，可以肯定，他們很難像企業(yè)主那樣追求公司資產(chǎn)的有效使用，甚至可能以犧牲公司及股東的利益來追求自己的最大利益，在這種情況下，決策不當、濫用權(quán)力乃至中飽私囊的行為勢必引起公司及股東利益的損失，這種損失便是著名的“代理成本”（注：在經(jīng)濟學(xué)上，代理成本是指對委托人或?qū)Υ�理人而言，難以零成本（ZERO  COST  ）得以確保代理人所作決策可以永恒達到委托人所希望的最佳決策（OPTIONAL  DECISIONS）。其包括三項內(nèi)容，即（1  ）委托人所支出的監(jiān)控成本；（2  ）代理人所支出欲令委托人相信其將忠實履約的成本；（3）因代理人所作決策并非最佳決策，  致使委托人財產(chǎn)上所受的損失。）正是由于“代理成本”理論的提出，把如何在保證公司經(jīng)營者擁有一定“彈性”權(quán)力的條件下，對其進行有效的監(jiān)督約束，以減少代理成本和控制代理風(fēng)險的難題擺在了各國立法者面前。在這種背景下，公司監(jiān)事會制度孕育而生，并通過各國公司立法的發(fā)展（主要是大陸法系國家）逐步趨于成熟與完善。
　　其次，分權(quán)制衡理論是指導(dǎo)公司監(jiān)事會制度逐步發(fā)展與完善的依據(jù)。分權(quán)制衡理論本是由英國的洛克和法國的孟德斯鳩提出，美國的漢密爾頓等人發(fā)展的一種政治學(xué)說，資產(chǎn)階級取得政權(quán)后，被確認為憲法的一項基本原則。近代以來，由于受代理成本理論和分權(quán)制衡學(xué)說的影響，在公司內(nèi)部組織機構(gòu)設(shè)置上體現(xiàn)了權(quán)力分立和制衡的原則，即公司的重大問題決策權(quán)由公司權(quán)力機構(gòu)的股東會行使，公司的經(jīng)營管理權(quán)由作為公司業(yè)務(wù)執(zhí)行機構(gòu)的董事會行使，公司的監(jiān)督檢查權(quán)由作為公司監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)事會行使。近來年，隨著各國生產(chǎn)力水平的提高和現(xiàn)代公司制度的發(fā)展，在經(jīng)營的效率化、合理化、專業(yè)化前提下，將公司權(quán)力逐步集中于直接經(jīng)營的董事身上成為時代的必然，于是股東會的權(quán)力弱化，董事會的權(quán)力不斷加大。常言道：權(quán)力趨于腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。面對權(quán)力日益膨脹的董事會，公司內(nèi)部組織機構(gòu)的權(quán)力分立與制衡原則無疑將受到嚴峻的挑戰(zhàn)。因此西方主要國家，尤其是大陸法系國家的公司立法繼續(xù)貫徹“以權(quán)力制約權(quán)力”的思想，在加強董事會權(quán)力的同時，逐步完善和強化了公司監(jiān)事會的監(jiān)督職能，防止董事會的經(jīng)營管理人員擁權(quán)自重（注：日本1994年修訂《商法典》時，側(cè)重對監(jiān)事會及個別股東監(jiān)督權(quán)作了調(diào)整和補充。將監(jiān)事人數(shù)下限從兩人提高到三人，以壯大監(jiān)事會的監(jiān)督力量；將監(jiān)事的任期從至多兩年延長為三年，以加強監(jiān)事的身份保障；規(guī)定監(jiān)事會中必須有公司外人員，以保證監(jiān)督工作的公正性；大公司必須設(shè)立監(jiān)事會，除行使法定的16項權(quán)力外，還可決定監(jiān)察方針，對公司業(yè)務(wù)、財務(wù)狀況的調(diào)查方法及其他有關(guān)監(jiān)督事項，以求得現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)中的權(quán)力均衡和協(xié)調(diào)。）。正是在分權(quán)制衡理論的指導(dǎo)下，西方各國公司監(jiān)事會制度逐步趨于成熟與完善，在規(guī)范公司經(jīng)營活動、保護股東合法權(quán)益方面發(fā)揮著愈來愈重要的作用。
　　再次，公司監(jiān)事會監(jiān)督權(quán)的行使以出資者所有權(quán)為基礎(chǔ)。首先，從公司監(jiān)事會的權(quán)力來源看，出資者投資形成公司法人財產(chǎn)，但出資者不可能分散地行使公司各項監(jiān)督權(quán)，于是出資者依據(jù)分權(quán)制衡理論將監(jiān)督權(quán)授予自己選舉出來的機構(gòu)——監(jiān)事會，由監(jiān)事會代表出資者行使對公司董事會和經(jīng)理人的監(jiān)督權(quán)。由此可見，監(jiān)事會行使的職權(quán)是出資者賦予的監(jiān)督權(quán)，是由出資者所有權(quán)決定的，是出資者所有權(quán)的延伸。其次，從監(jiān)事會與董事會關(guān)系來看，一方面，監(jiān)事會與董事會分別代表不同的產(chǎn)權(quán)主體，監(jiān)事會所有權(quán)是法人財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)，但是法人財產(chǎn)權(quán)如果不能正確行使，出資者的投資就可能血本無歸。因此，出資者要派出自己的代表來行使監(jiān)督權(quán)，保障出資者所有權(quán)不受法人財產(chǎn)權(quán)的侵害。另一方面，監(jiān)事會以出資者的利益為導(dǎo)向，董事會以法人的利益為導(dǎo)向。在一般情況下，董事會作為股東會的意定托管人，股東利益和法人利益是一致的，但是如果股東對董事缺乏有效的監(jiān)督，董事會就有機會，也有可能做出不利于出資人的經(jīng)營決策。因此，監(jiān)事會作為出資者監(jiān)督權(quán)的主體，是公司正確經(jīng)營的保障。
　　  （二）公司監(jiān)事會制度的價值功效
　　從各國公司立法看，盡管對監(jiān)事會這一履行監(jiān)督職責(zé)的機構(gòu)稱謂不同：有的稱為監(jiān)察人，有的稱為監(jiān)事會，有的稱為監(jiān)察役，有的稱為審計員，有的稱為會計監(jiān)察人，但在本質(zhì)、功能上并無大差別（注：梅慎實著：《現(xiàn)代公司機關(guān)權(quán)力構(gòu)造論》（修訂本），中國政法大學(xué)出版社2000年版，第504—505頁。）。從我國公司法看，監(jiān)事會是由股東會選舉產(chǎn)生的，履行監(jiān)督公司業(yè)務(wù)執(zhí)行狀況以及檢查公司財務(wù)狀況的權(quán)力機關(guān)。從理論上講，監(jiān)事會主要具有以下幾項價值功效：
　　第一，保護股東利益，防止董事會獨斷專行。眾所周知，董事會的成員一般都具有一定專長和豐富的經(jīng)營管理經(jīng)驗，但董事并不一定是股東。我國公司法也沒有規(guī)定董事一定是股東。這樣，不具有股東身份的人入選董事會，隨著董事會權(quán)力的日益擴大，他們能否妥善的保護股東利益就成為一個實際問題。雖然我國《公司法》第4條明確規(guī)定，  股東“享有所有者的資產(chǎn)受益權(quán)、重大決策和選擇管理者等權(quán)力”，同時《公司法》第38條和第103條也明確指出股東會和股東大會享有要案決定權(quán)、人事任免權(quán)、聽取報告權(quán)、行使確認權(quán)和財務(wù)處理權(quán)等權(quán)限。但在實現(xiàn)生活中，公司規(guī)模，尤其是股份公司規(guī)模越來越大，股東人數(shù)增多，出現(xiàn)了大多數(shù)股東的投機股東化現(xiàn)象（注：周劍龍：《論股份有限公司經(jīng)營的內(nèi)部監(jiān)督機制——  中國公司法發(fā)展之前瞻》，  載《法學(xué)評論》1995年第1期，第11—18頁。），股東關(guān)心的是自己在股市的投資收益，而不是公司的經(jīng)營狀況，股東大會形同虛設(shè)，股東以及股東會、股東大會顯然不可能有效行使公司經(jīng)營的監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督董事業(yè)務(wù)的執(zhí)行情況。正是基于此，監(jiān)事會憑借出資者（股東）賦予的監(jiān)督權(quán)，代替股東專職行使監(jiān)督董事及董事會的職權(quán)，成為了保護股東利益、防止董事會獨斷專行的必然選擇。
　　第二，保護債權(quán)人利益，防止損害債權(quán)人利益行為的發(fā)生。依據(jù)《公司法》規(guī)定，無論是股份有限公司還是有限責(zé)任公司，承擔的均是有限責(zé)任，而這種有限責(zé)任制度是以犧牲債權(quán)人的利益為前提的。公司財務(wù)會計的任何虛假記載都是對債權(quán)人的欺騙，公司財產(chǎn)的實際減少也直接對債權(quán)人債權(quán)的收回構(gòu)成威脅。法律為了公司債權(quán)人的利益得到充分的保護，設(shè)立了監(jiān)事會制度，監(jiān)督公司的財務(wù)會計狀況，防止公司違法行為的發(fā)生。
　　  二、我國公司監(jiān)事會虛化現(xiàn)象產(chǎn)生的根源：從觀念到機制之檢討
　　在代理成本、分權(quán)制衡和出資者所有權(quán)理論基礎(chǔ)上產(chǎn)生、發(fā)展并不斷趨于完善的公司監(jiān)事會制度的價值功效越來越為人們所認可，顯示出旺盛的生命力，成為了現(xiàn)代公司法人治理結(jié)構(gòu)中必不可少的組成部分。雖然我國現(xiàn)行《公司法》對監(jiān)事會的設(shè)置及職權(quán)的行使作出了規(guī)定，但在實踐中仍普遍出現(xiàn)監(jiān)事會虛化現(xiàn)象。監(jiān)事會僅作為公司的擺設(shè)機構(gòu)，并未發(fā)揮其在公司法人機關(guān)權(quán)力制衡機制中應(yīng)有的監(jiān)督職能。究其原因，筆者認為，這種現(xiàn)象是由多種原因造成的，不僅包括觀念上的因素，也包括體制上的缺陷，還有我國公司立法上的漏洞。只有全面分析公司監(jiān)事會虛化現(xiàn)象的原因，才能使我們有的放矢地提出完善監(jiān)事會制度的法律對策，保障我國企業(yè)公司化改造和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的順利進行。
　　  （一）傳統(tǒng)觀念的束縛
　　首先，我國缺乏良好的商事公司傳統(tǒng)。作為一種法律制度，西方國家商事公司的雛形在中世紀時期就已存在。經(jīng)過數(shù)百年的發(fā)展，西方國家不但逐步形成完善的公司法律體系，而且還具有良好的商事公司傳統(tǒng)，公司內(nèi)部組織的種種運作機制規(guī)范合理、為世人所熟知。而在我國，二十世紀初期，隨著西方現(xiàn)代思潮的涌入，商事公司作為陌生事物才逐步落足于中華大地。盡管1903年（光緒23  年）清政府頒行《公司律》，1929年國民黨政府頒布《公司法》，但由于當時社會經(jīng)濟發(fā)展緩慢，加之連年戰(zhàn)亂，商事公司在我國并沒有較大的發(fā)展。1949年新中國建立以后，人民政府廢除了包括《公司法》在內(nèi)的國民黨政府頒布的所有法律，逐步在中國大陸建立起大批“政企合一”的全民所有制和集體所有制企業(yè)，企業(yè)的上級主管部門或政府機關(guān)承擔了包括監(jiān)督控制職能在內(nèi)的幾乎所有重要的企業(yè)職能。顯然，在這種情況下，公司監(jiān)事會失去了生存的土壤，更談不上有效地行使監(jiān)督職權(quán)了。改革開放后，尤其1994年我國《公司法》頒布施行以后，越來越多的全民所有制和集體所有制企業(yè)參與公司化改造，公司制企業(yè)如雨后春筍般紛紛組建。然而，目前我國不少公司制企業(yè)僅僅徒有其表，內(nèi)部組織機構(gòu)設(shè)置混亂，職權(quán)不清，尤其是監(jiān)事會虛化現(xiàn)象嚴重。在我國經(jīng)濟生活中要形成一種良好的商事公司傳統(tǒng)還有很長的路要走，這無疑妨礙了我國公司中監(jiān)事會制度的完善及其監(jiān)督職權(quán)的行使。
　　其次，公司監(jiān)事會制度存在的理論依據(jù)和價值功效尚未被廣泛接受和認可。一方面，“三權(quán)分立”、“分權(quán)制衡”作為一種資本主義國家的政治學(xué)說，在我國長期受到批判，公司監(jiān)事會制度作為政治學(xué)說在經(jīng)濟領(lǐng)域運用的產(chǎn)物，雖然被《公司法》以立法的形式確認，但仍有不少人思想僵化、因循守舊，本能的排斥監(jiān)事會制度在公司法人治理結(jié)構(gòu)中的適用。另一方面，在實踐中，監(jiān)事會制度的價值功效還不能為人們深刻地認識。有的公司將監(jiān)事會搞成養(yǎng)老院、休養(yǎng)所，認為監(jiān)事會只是個“橡皮圖章”，是一個可有可無的咨詢機構(gòu)。甚至在理論界，有的經(jīng)濟學(xué)家也認為公司股東會、董事會、經(jīng)理人三者之間已經(jīng)存在著監(jiān)督機制，沒有必要單獨設(shè)置一個監(jiān)事會（注：例如，我國著名經(jīng)濟學(xué)家吳敬璉教授在《現(xiàn)代公司與企業(yè)改革》一書中說：“公司治理結(jié)構(gòu)由股東大會、董事會和由高層經(jīng)理人員組成的執(zhí)行機構(gòu)三個部分組成�！边@里排除了監(jiān)事會的監(jiān)督權(quán)力。）。無疑，這些思想和觀念在公司實踐過程中，不利于貫徹《公司法》中關(guān)于監(jiān)事會的立法精神，不利于監(jiān)事會順利地行使監(jiān)督職權(quán)。
　　  （二）現(xiàn)行體制的缺陷
　　我國以往長期實行計劃經(jīng)濟體制，雖然1992年黨的十四大明確提出建立有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制的宏偉目標，但我國計劃經(jīng)濟的深深印記并不是一朝一夕就能夠剔除干凈的。毫不例外，在我國企業(yè)進行公司化改造和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的過程中，受計劃經(jīng)濟體制的影響也十分明顯。體制的缺陷成為了阻礙我國完善包括監(jiān)事會制度在內(nèi)的公司法人治理結(jié)構(gòu)的最基本因素。
　　第一，公司化改造過程中，國有股“股東缺位”問題使監(jiān)事會制度存在著先天不足。一方面，在我國企業(yè)進行公司化改造的過程中，諸多公司，尤其是國有獨資公司和國家控股公司，存在著嚴重的國家股和國有法人股的“股東缺位”問題。另一方面，從所有制觀念出發(fā)，為了保證公司國有股對公司的絕對控制權(quán)，理所當然的要保障國有股東（實際上其正處于缺位狀態(tài)）選舉的人選占據(jù)包括監(jiān)事會在內(nèi)的法人治理機關(guān)的位置，將包括監(jiān)督權(quán)在內(nèi)的所有公司權(quán)力牢牢把握在自家人手中。這樣不僅使公司中、小股東失去參與公司管理和監(jiān)督的可能性和積極性，而且也造成了公司監(jiān)事會中缺乏真正的資產(chǎn)代表者，監(jiān)事對公司的經(jīng)營狀況和經(jīng)營效益缺乏一種內(nèi)在的深切關(guān)系，他們很難做到象關(guān)心自己個人資產(chǎn)那樣去關(guān)心國家或法人的資產(chǎn)。
　　第二，監(jiān)事的人事任免體制缺陷使監(jiān)事會制度的設(shè)計失靈。首先，我國公司監(jiān)事產(chǎn)生，除了國有獨資公司的監(jiān)事由國有資產(chǎn)管理部門委派之外，一般主要來源于企業(yè)內(nèi)部（含一定職工代表），并主要出自長官意志。在這種情況下，公司的最高決策者和經(jīng)營者（公司董事長、副董事長、董事、總經(jīng)理等）與公司監(jiān)事均來自于同一單位，原本就保留著一種殘存的上、下級關(guān)系。在這種隸屬關(guān)系未得到根本改變之前，在原關(guān)系中處于下級地位的監(jiān)事很難對仍為其上級的公司決策者或經(jīng)營者大膽行使監(jiān)察權(quán)，否則他不僅有可能失去其監(jiān)事資格，還會使其在原單位的利益遭受損害。因此，在監(jiān)事任免機制和立法對監(jiān)事因行使監(jiān)督權(quán)可能受到的利益侵害未給予任何應(yīng)有保障的前提下，監(jiān)督權(quán)的行使，尤其是公司職工出任監(jiān)事的監(jiān)督權(quán)的行使便不具有任何現(xiàn)實的意義。其次，由于監(jiān)事是以出資者各方推出為主，監(jiān)事的組合沒有科學(xué)搭配，懂經(jīng)營、善管理、會理財、熟悉政策法規(guī)的人才沒有合理配置，以致對公司各種業(yè)務(wù)的監(jiān)督難以到位。在監(jiān)事會中，熟悉經(jīng)營業(yè)務(wù)者寡，指手劃腳者多，監(jiān)事會沒有權(quán)威。
　　  （三）公司立法的漏洞
　　我國現(xiàn)行《公司法》雖然從我國建立現(xiàn)代企業(yè)制度改革的實際出發(fā)，對公司監(jiān)事會的設(shè)置及職權(quán)的行使做出了規(guī)定，但有關(guān)規(guī)定過于原則，存在著這樣或那樣的漏洞，在實踐中缺乏應(yīng)有的可操作性，未能通過立法確立起一種確保監(jiān)事會監(jiān)督權(quán)有效行使的法律保障機制。因此，有學(xué)者認為，我國現(xiàn)行公司立法存在較多的漏洞是造成公司監(jiān)事會虛化的最主要原因（注：趙明：《我國股份有限公司內(nèi)部組織機構(gòu)法律完善》，載《社會科學(xué)研究》1997年第6期，第93—101頁。）。
　　首先，監(jiān)事會職權(quán)偏小，且法定職權(quán)缺乏必要的實施手段。西方國家的公司立法隨著董事會權(quán)限的擴大和加強而逐步擴充和強化了監(jiān)事會的職權(quán)，以期權(quán)力制衡。例如，《聯(lián)邦德國股份公司法》規(guī)定公司監(jiān)事會依法行使的職權(quán)主要有：（1）董事會成員的任命權(quán)；（2）對董事會執(zhí)行業(yè)務(wù)的監(jiān)督權(quán)；（3）對公司帳薄、文件的查閱權(quán)；（4）對公司財務(wù)的檢查權(quán)；（5）股東會的召集權(quán)；（6）部分業(yè)務(wù)決策的同意權(quán)；（7  ）對董事會的起訴權(quán)（注：雷興虎：《我國公司內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀及重新配置的法律思考》，載《法商研究》1996年第6期，第23—28頁。）。而我國《公司法》第46條和第126  條雖然規(guī)定了公司監(jiān)事會的具體職權(quán)，但卻存在著力度不足、缺乏必要實施手段的嚴重缺陷。其一，監(jiān)事會雖有權(quán)監(jiān)督公司董事、經(jīng)理的行為，卻沒有監(jiān)督措施的立法保障。其二，當董事和經(jīng)理的行為損害公司的利益時，監(jiān)事會有權(quán)要求董事、經(jīng)理予以糾正，但若董事、經(jīng)理依仗權(quán)勢不予糾正，該權(quán)又如何實現(xiàn)呢？其三，監(jiān)事會有權(quán)提議召開臨時股東會或股東大會，但董事會拒不召開，在現(xiàn)實立法未賦予監(jiān)事會對股東會或股東大會享有特別召集權(quán)的情況下，監(jiān)事會的提議權(quán)也就變得毫無意義了。其四，監(jiān)事會不能以公司名義對董事、經(jīng)理行使起訴權(quán)，它的制約作用十分有限。其五，《公司法》對監(jiān)事會的獨立地位缺乏保護性規(guī)定。其六，目前我國《公司法》強調(diào)的是對公司業(yè)務(wù)管理的監(jiān)督權(quán)，缺乏人事監(jiān)督權(quán)，這使得監(jiān)督缺乏力度，尤其是國有獨資公司，其本身沒有股東會，如果監(jiān)事會缺乏必要的人事彈劾權(quán)，不能對董事、經(jīng)理進行人事制約，毋庸置疑，這種對公司的監(jiān)督本身就是軟弱無力的。
　　其次，監(jiān)事會激勵機制不健全，責(zé)任不明確。如前所述，公司監(jiān)事會監(jiān)督權(quán)是由出資者所有權(quán)決定的，是出資者所有權(quán)的延伸。監(jiān)事本身作為出資者的代表，理所當然，出資者的利益就是監(jiān)事的激勵要素。在實際中，公司監(jiān)事的擔當者往往是公司中的工會工作人員或中層職員，要讓他們對“上級領(lǐng)導(dǎo)”董事和經(jīng)理進行監(jiān)督是困難的，或不敢監(jiān)督、或無力監(jiān)督。而在我國現(xiàn)行法律、法規(guī)中，也沒有一個制止監(jiān)事偷懶、激勵監(jiān)事忠實履行監(jiān)督職能的有效措施。此外，《公司法》只規(guī)定了監(jiān)事會的職權(quán)范圍，卻沒有明確監(jiān)事的監(jiān)督責(zé)任，也沒有規(guī)定對監(jiān)督不力者的處置措施�！豆�司法》雖規(guī)定了監(jiān)事會對股東負責(zé)，但對于如何負責(zé)不甚明了，更沒有對公司因經(jīng)營不善而造成出資者損害時監(jiān)督者應(yīng)承擔何種責(zé)任的規(guī)定，似乎監(jiān)事會只有權(quán)力而沒有責(zé)任。
　　通過分析可以發(fā)現(xiàn)，造成公司監(jiān)事會監(jiān)督權(quán)難以有效行使的因素是多方面的，不僅包括觀念上的因素，還包括體制和立法上的因素。目前我國建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制的改革已經(jīng)進入了攻堅階段，企業(yè)公司化改造和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立呼喚公司法人治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，呼喚公司監(jiān)事會制度的完善。然而，從哪里入手扭轉(zhuǎn)監(jiān)事會工作不力的現(xiàn)狀，完善公司監(jiān)事會制度，進而完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，無疑是一個艱難的抉擇。由于從觀念和體制入手，尤其是從觀念入手完善公司監(jiān)事會制度費時長、風(fēng)險大、見效慢，因此，筆者認為，我們應(yīng)當著力于填補公司立法上監(jiān)事會制度的缺陷，通過立法的完善，逐步加強監(jiān)事會的監(jiān)督權(quán)力，促使體制轉(zhuǎn)變和人們觀念更新，實現(xiàn)公司法人治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化，最終為我國企業(yè)公司改造和建立現(xiàn)代企業(yè)制度提供有力的保障。
　　  三、完善我國公司監(jiān)理會制度之立法對策選擇
　　不少學(xué)者認為，從立法方面完善公司監(jiān)事會制度，就是指完善《公司法》中有關(guān)監(jiān)事會的法律規(guī)定（注：在討論完善公司監(jiān)事會制度的問題時，有不少學(xué)者僅僅著眼于《公司法》第57、58條、124條和第  54條、  126條有關(guān)監(jiān)事的任職資格、監(jiān)事的職權(quán)等法律條文的注解與完善，忽略了我國監(jiān)事會虛化現(xiàn)象產(chǎn)生時其深刻的觀念和體制因素影響的事實，多少有些就事論事，過于片面，與現(xiàn)實相脫節(jié)。）。誠然，公司立法中對有關(guān)監(jiān)事會的許多重要職權(quán)、職責(zé)未作規(guī)定或規(guī)定不全面，我們對公司監(jiān)事會制度的完善也必須首先從立法方面著手，但我們應(yīng)當認識到，我國監(jiān)事會虛化現(xiàn)象的產(chǎn)生有其深刻的觀念和體制因素的影響。要從根本上解決監(jiān)事會虛化問題，必然要求我們以立法的完善促進體制與觀念的變革，以體制和觀念的轉(zhuǎn)變推動立法的不斷進步與發(fā)展。
　　  （一）以《公司法》為核心強化公司內(nèi)部監(jiān)督機制，制約和規(guī)范外部監(jiān)督機制的運作
　　監(jiān)督、制衡機制是一個科學(xué)的系統(tǒng)工程，其間涉及到傳統(tǒng)私法和公法領(lǐng)域諸項制度的磨合，也牽涉到公司股東、債權(quán)人以及其他社會組織、政府部門、司法機關(guān)監(jiān)督權(quán)能的互相滲透、交叉及制約。如果把《公司法》中規(guī)定的監(jiān)事會對公司日常經(jīng)營的監(jiān)督稱為“內(nèi)部監(jiān)督機制”的話，那么，外部監(jiān)督機制則是指避免在公司內(nèi)部制衡和監(jiān)督機制失靈時可能發(fā)生的危害公司、股東及債權(quán)人利益的情況出現(xiàn)，防止公司腐敗、濫用權(quán)力造成對社會公眾利益的損害，通過公司、證券、反壟斷、審計、破產(chǎn)、刑事等立法，在公司之外構(gòu)筑的由政府部門、司法機關(guān)以及社會中介組織為主體的監(jiān)控權(quán)力體系。
　　在西方國家，公司的監(jiān)督機制以內(nèi)部監(jiān)督機制為主，以外部監(jiān)督機制為輔，內(nèi)外部監(jiān)督機制相得益彰，共同維護公司的正常運作。僅就公司的外部監(jiān)督機制而言，雖因各國的法律傳統(tǒng)、公司制度以及市場環(huán)境的不同，其規(guī)定有很大區(qū)別，但其又蘊含著諸多相似之處。一方面，西方國家的外部監(jiān)督機制大多是建立在成熟發(fā)達的市場經(jīng)濟以及濃厚的民商法律傳統(tǒng)之上的。另一方面，公司的內(nèi)部監(jiān)督機制是公司的自我約束和監(jiān)督，而公司的外部監(jiān)督機制是憑借司法權(quán)和政府的行政權(quán)對受害人以權(quán)益救濟，防止公司權(quán)力的肆意，是一種事后救濟。此外，西方國家的外部監(jiān)督機制的啟動具有嚴格的程序要求，一般較少以司法權(quán)、行政權(quán)干預(yù)公司微觀經(jīng)濟事務(wù)。
　　與西方國家不同的是，我國是在缺乏商事法律傳統(tǒng)，市場機制不健全的背景下開始企業(yè)的公司化改造和建立現(xiàn)代企業(yè)制度改革的。因此，在公司制衡關(guān)系中，外部監(jiān)督機制極其鮮明地帶有傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟下企業(yè)監(jiān)督模式的烙印。以政府行政部門為主體，以行政權(quán)力對企業(yè)微觀經(jīng)濟事務(wù)的直接或間接干預(yù)為主要行為方式，是我國公司外部監(jiān)督機制的顯著特征。以行政權(quán)為主體的公權(quán)監(jiān)控在公司制衡中發(fā)揮著主要作用，相比之下，公司內(nèi)部制衡機制的作用和影響則極其微弱。主要表現(xiàn)在：（1）法律制度的建設(shè)側(cè)重于在公司外部設(shè)置行政制衡力量，  而對完善《公司法》中公司內(nèi)部監(jiān)督制衡機制則關(guān)心不夠；（2  ）公司內(nèi)部制衡機制的形式化，也使得制衡目的的實現(xiàn)不得不過多的依賴于外部監(jiān)控力量（注：參見李燕兵《股份有限公司監(jiān)事會制度之比較研究》，載沈四寶主編：《國際商法論叢》（第2卷），法律出版社2000年版，第298—301頁。）。
　　毋庸置疑，公司外部監(jiān)督機制過于強大，是內(nèi)部監(jiān)督機制，即監(jiān)事會制度無法有效運作的原因之一。依照市場經(jīng)濟的要求，以及借鑒國外公司監(jiān)督機制的先進經(jīng)驗，以《公司法》為核心強化公司內(nèi)部監(jiān)督機制，制約和規(guī)范外部監(jiān)督機制，作為公司監(jiān)事會法律制度建設(shè)的著力點，是完善我國公司監(jiān)事會制度的必然選擇。這種努力不僅與我國社會主義市場經(jīng)濟的進程相協(xié)調(diào)，彌補現(xiàn)有體制的缺陷，而且能從根本上及時、有效、經(jīng)濟地

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