《水污染防治法》中“漁業(yè)水體”的規(guī)定和法律適用中的誤解/倪振楊

《水污染防治法》中“漁業(yè)水體”的規(guī)定和法律適用中的誤解/倪振楊 《水污染防治法》中“漁業(yè)水體”的規(guī)定和法律適用中的誤解

倪 振 楊


一九九六年九月一日，修改后的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》實(shí)施后，漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在履行職責(zé)，對(duì)漁業(yè)污損案件進(jìn)行調(diào)查處理過程中，經(jīng)常碰到是否為“漁業(yè)水體”的疑問。人民法院在審理漁業(yè)污損行政處罰案件的行政訴訟中，幾乎每案都有“漁業(yè)水體”的爭(zhēng)論。有的法院也以受損水體不是《水污染防治法》第六十條（五）項(xiàng)所規(guī)定的“漁業(yè)水體”、不屬漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)管轄為由，撤銷漁政機(jī)構(gòu)做出的處罰決定，給漁業(yè)污損行政執(zhí)法工作帶來了諸多疑問和困惑。筆者認(rèn)為：產(chǎn)生以上問題的原因是《水污染防治法》對(duì)“漁業(yè)水體”的解釋和人們對(duì)《水污染防治法》相關(guān)規(guī)定的誤解。
一、《水污染防治法》對(duì)“漁業(yè)水體”的相關(guān)規(guī)定。
《水污染防治法》有關(guān)“漁業(yè)水體”的表述有三處：
一是第十二條：“縣級(jí)以上人民政府可以對(duì)風(fēng)景名勝區(qū)水體、重要漁業(yè)水體和其他具有特殊經(jīng)濟(jì)文化價(jià)值的水體，劃定保護(hù)區(qū)，并采取措施，保證保護(hù)區(qū)的水質(zhì)符合規(guī)定用途的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。”根據(jù)這條規(guī)定，漁業(yè)水體可以劃分為重要漁業(yè)水體和次要漁業(yè)水體，對(duì)重要漁業(yè)水體應(yīng)當(dāng)劃定保護(hù)區(qū)，給予特別保護(hù)。
二是第二十七條“在生活飲用水源地、風(fēng)景名勝區(qū)水體、重要漁業(yè)水體和其他有特殊經(jīng)濟(jì)文化價(jià)值的水體的保護(hù)區(qū)內(nèi)，不得新建排污口。在保護(hù)區(qū)附近新建排污口，必須保證保護(hù)區(qū)水體不受污染�！边@條是對(duì)重要水體（包括重要漁業(yè)水體）保護(hù)區(qū)及保護(hù)區(qū)附近新建排污口的禁止性和限制性規(guī)定，目的是為了“保證保護(hù)區(qū)水體不受污染�！�
三是第六十條“本法下列用語的含義是：……(五)‘漁業(yè)水體’是指劃定的魚蝦類的產(chǎn)卵場(chǎng)、索餌場(chǎng)、越冬場(chǎng)、回游通道和魚蝦貝藻類的養(yǎng)殖場(chǎng)�！边@是對(duì)“漁業(yè)水體”含義的解釋。
以上三處有關(guān)漁業(yè)水體的表述，并沒有污染了漁業(yè)水體該如何處理（處罰）的內(nèi)容。
二、適用《水污染防治法》有關(guān)規(guī)定的誤解。
漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在依法行使?jié)O業(yè)污損案件的調(diào)查處理權(quán)，尤其是相對(duì)管理人不服漁業(yè)污損行政處罰提起的行政訴訟案中，通常遇到的異議，主要來自兩方面：
一是是否為“漁業(yè)水體”的異議。按照《水污染防治法》第六十條（五）項(xiàng)的解釋，“漁業(yè)水體”應(yīng)當(dāng)是“劃定的”，沒有劃定的就不是漁業(yè)水體。二是是否歸漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)管理的異議。即：漁業(yè)污染損害事故就是發(fā)生在“漁業(yè)水體”中的水污染損害事故，由漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)調(diào)查處理；不是發(fā)生在“漁業(yè)水體”中的水污染損害事故就不是漁業(yè)污染損害事故，漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)就無權(quán)調(diào)查處理。筆者認(rèn)為：這是對(duì)《水污染防治法》等相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的誤解。主要理由是：
1、如前“一”所述，分析《水污染防治法》有關(guān)“漁業(yè)水體”的三處表述，并沒有污染造成“漁業(yè)水體”的漁業(yè)損害該如何處理（處罰）的規(guī)定。
2、《水污染防治法》其他條款沒有關(guān)于造成第六十條（五）項(xiàng)解釋以外的水體（即非劃定的魚蝦類的產(chǎn)卵場(chǎng)、索餌場(chǎng)、越冬場(chǎng)、回游通道和魚蝦貝藻類的養(yǎng)殖場(chǎng)）水污染漁業(yè)損失不要承擔(dān)法律責(zé)任.不能給予行政處罰的規(guī)定。
3、《漁業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB11607-89）是漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)處理漁業(yè)污損事故的法定依據(jù)。①《漁業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB11607-89）是國(guó)家環(huán)境保護(hù)局批準(zhǔn)，“由各級(jí)漁政監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)監(jiān)督與實(shí)施”的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，自一九九O年三月一日起實(shí)施，其法律地位勿容置疑。②《漁業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB11607-89）制訂目的是“為貫徹執(zhí)行中華人民共和國(guó)《環(huán)境保護(hù)法（試行）》、《水污染防治法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《漁業(yè)法》，防止和控制漁業(yè)水域水質(zhì)污染，保證魚、蝦、貝、藻正常生長(zhǎng)、繁殖和水產(chǎn)品質(zhì)量，特制訂本標(biāo)準(zhǔn)�！雹邸稘O業(yè)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB11607-89）“適用于魚蝦類產(chǎn)卵場(chǎng)、索餌場(chǎng)、越冬場(chǎng)、回游通道和水產(chǎn)增養(yǎng)殖區(qū)等海、淡水的漁業(yè)水域�！笨梢�，其適用的范圍并非《水污染防治法》第六十條（五）項(xiàng)解釋的“漁業(yè)水體”，而是上述闡明的“漁業(yè)水域”。
4、《水污染防治法》第二十八條第二款規(guī)定：“造成漁業(yè)污染事故的，應(yīng)當(dāng)接受漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的調(diào)查處理”；第五十三條第二款規(guī)定：“造成漁業(yè)污染事故…的，…由事故發(fā)生地的漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)…根據(jù)所造成的危害和損失處以罰款。”這是法律規(guī)定的漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)漁業(yè)污損事故的調(diào)查處理權(quán)。這些規(guī)定,并沒有將漁業(yè)污損事故限定在<水污染防治法>第六十條(五)項(xiàng)解釋的“漁業(yè)水體”范圍內(nèi)。
由此可見，《水污染防治法》中“漁業(yè)水體”的規(guī)定與漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)漁業(yè)污染損害事故依法行使管理權(quán)并不矛盾。只要造成漁業(yè)污染損害事故的，不論發(fā)生在《水污染防治法》第六十條（五）項(xiàng)解釋的“漁業(yè)水體”，還是發(fā)生在該解釋以外的漁業(yè)水域，都應(yīng)當(dāng)接受漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的調(diào)查處理；如造成漁業(yè)危害和損失的，就應(yīng)當(dāng)根據(jù)《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》第四十三條的規(guī)定處以相應(yīng)的罰款。


作者：浙江創(chuàng)欣律師事務(wù)所

倪 振 楊



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