鄧小平同志親自指導(dǎo)起草一九八二年憲法

鄧小平同志親自指導(dǎo)起草一九八二年憲法 　　我國現(xiàn)行憲法是1982年根據(jù)黨的十一屆三中全會(huì)以來的路線、方針、政策，適應(yīng)新時(shí)期政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的需要制定的。在起草這部憲法過程中，中央政治局和書記處專門召開8次會(huì)議討論，憲法修改委員會(huì)開了5次會(huì)議、有3次都是逐章逐節(jié)逐條討論修改，并在全民中進(jìn)行了4個(gè)月的討論，才提交五屆全國人大第五次會(huì)議審議通過的。鄧小平同志親自領(lǐng)導(dǎo)了這次修憲工作。他高瞻遠(yuǎn)矚，深思熟慮，果斷地提出了修改憲法的建議，對(duì)新憲法起草中遇到的重大問題，特別是國家體制方面的一系列問題，都及時(shí)、明確地提出了意見，對(duì)這部憲法的制定起了決定性的作用。我參加了這次修憲工作，深切感到修憲中遇到的許多難題，都是在小平同志親自指導(dǎo)下正確地解決的。在我們紀(jì)念這位偉人誕辰一百周年之際，緬懷他在這方面的功績，重溫他的重要指示，仍然感受到極大的啟發(fā)和教益。

　　小平同志提出全面修憲

　　在八二年憲法制定之前，我國先后制定過三部憲法。1954年制定的憲法是一部比較好的憲法。1975年制定的憲法，是“文化大革命”的產(chǎn)物。粉碎“四人幫”后制定的1978年憲法也受“文革”較大的影響，仍然肯定“無產(chǎn)階級(jí)文化大革命”，堅(jiān)持以“無產(chǎn)階級(jí)專政下的繼續(xù)革命”為指導(dǎo)思想。這顯然跟黨的十一屆三中全會(huì)以后的客觀現(xiàn)實(shí)很不適應(yīng)，而且越來越不適應(yīng)。因此，三中全會(huì)后，1979年和1980年就不得不接連對(duì)七八年憲法作了兩次個(gè)別內(nèi)容的修改。1979年重新修訂地方組織法時(shí)，根據(jù)各方面、各地方提出的取消革命委員會(huì)、恢復(fù)人民委員會(huì)，設(shè)立地方人大常委會(huì)等問題，彭真同志向中央寫請(qǐng)示報(bào)告，提出三個(gè)方案：一是用立法形式把革命委員會(huì)體制固定下來。這樣做，不贊成的人可能很多。二是取消革命委員會(huì)，恢復(fù)人民委員會(huì)。這樣做在名義上雖然取消了革命委員會(huì)，但對(duì)于擴(kuò)大人民民主、健全社會(huì)主義法制不一定能有多大實(shí)質(zhì)性的幫助和改進(jìn)。三是縣以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)常務(wù)委員會(huì)，并恢復(fù)人民委員會(huì)（包括省長、市長、縣長等職稱），這個(gè)方案可能比較好些。三個(gè)方案究竟采取哪個(gè)？請(qǐng)中央決定。小平同志很快批示：“我贊成第三方案，相應(yīng)的這次人大只修改憲法這一條，其他不動(dòng)。這個(gè)問題建議在人大會(huì)前議一下�！敝醒胝�治局常委討論同意后，按小平同志批示的原則修改了憲法和地方組織法，規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)，并根據(jù)人大常委會(huì)委員和代表的意見，將革命委員會(huì)改為人民政府。在1980年，針對(duì)一些人動(dòng)不動(dòng)就用“文革”的錯(cuò)誤方法貼大字報(bào)，特別是北京西單墻一度大字報(bào)貼得很多，引起嚴(yán)重的思想混亂和社會(huì)動(dòng)蕩。小平同志提出，要取消七八年憲法關(guān)于“四大”（大鳴、大放、大字報(bào)、大辯論）的規(guī)定。他指出，“四大”只能助長動(dòng)亂，只能妨礙四個(gè)現(xiàn)代化，也只能妨礙民主和法制，作為一個(gè)整體看，從來沒有產(chǎn)生積極的作用。因此，修改憲法這一條，“在保障國家政治生活的安定方面，也是一個(gè)很重要的問題�！备鶕�(jù)中共中央的建議，五屆全國人大三次會(huì)議，通過了關(guān)于修改憲法第四十五條的決議，取消了“四大”。這兩次修改都是鄧小平同志親自作的決策，解決了當(dāng)時(shí)迫切需要解決的問題。但黨中央和小平同志仍然認(rèn)為，這樣修改還是不能從根本上解決問題，有必要進(jìn)一步全面修改憲法。

　　1980年8月18日，小平同志在中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上講話，系統(tǒng)地闡述了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的問題。他提出，中央正在考慮進(jìn)行的重大改革，第一項(xiàng)就是將向全國人大提出修改憲法的建議。小平同志指出：“要使我們的憲法更加完備、周密、準(zhǔn)確，能夠切實(shí)保證人民真正享有管理國家各級(jí)組織和各項(xiàng)企業(yè)事業(yè)的權(quán)力，享有充分的公民權(quán)利，要使各少數(shù)民族聚居的地方真正實(shí)行民族區(qū)域自治，要改善人民代表大會(huì)制度，等等。關(guān)于不允許權(quán)力過分集中的原則，也將在憲法上表現(xiàn)出來�！毙∑酵�志這個(gè)講話，實(shí)際上為起草八二年憲法確定了重要的指導(dǎo)思想。

　　起草新憲法要以五四年憲法為基礎(chǔ)

　　1980年9月10日，五屆全國人大三次會(huì)議通過了關(guān)于修改憲法和成立憲法修改委員會(huì)的決議。開始時(shí)由憲法修改委員會(huì)秘書長胡喬木同志主持修改憲法的起草工作，他提出了修改憲法的基本框架和意見，做了許多工作。但這期間喬木同志還負(fù)責(zé)起草《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》。1981年6月《決議》通過后，喬木同志向小平同志提出身體不好，需要休養(yǎng)，顧不了修改憲法的工作，建議推遲修改憲法的時(shí)間。小平同志認(rèn)為，憲法修改必須抓緊，不能推遲。因此，小平同志要彭真同志主持修改憲法的工作。當(dāng)時(shí)彭真同志擔(dān)任憲法修改委員會(huì)副主任委員。

　　這次修改憲法，在通常情況下，應(yīng)以前一部憲法，即七八年憲法為基礎(chǔ)。但是七八年憲法還沒有完全擺脫“文化大革命”的影響，有不少“文革”遺留的內(nèi)容，難以作為修改的基礎(chǔ)。而且這部憲法比較粗，只有60條，許多憲法應(yīng)該作出規(guī)定的沒有作出規(guī)定。當(dāng)時(shí)研究了五四年憲法，感到這部憲法雖然有的條文已經(jīng)過時(shí)，但它所規(guī)定的基本原則是比較適宜的。而且這部憲法有106條，是比較完善的。經(jīng)過“文化大革命”，人們還是比較懷念五四年憲法。彭真同志考慮還是以五四年憲法為基礎(chǔ)。他請(qǐng)示小平同志。小平同志贊成這個(gè)意見，并指出：從一九五四年到現(xiàn)在，原來的憲法已有近三十年了，新憲法要給人面貌一新的感覺。這次制定的八二年憲法，繼承和發(fā)展了五四年憲法的優(yōu)良傳統(tǒng)和基本原則，修改了七五年憲法和七八年憲法中不適宜的內(nèi)容，是有中國特色的、適應(yīng)新時(shí)期需要的、能夠保障社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)順利進(jìn)行和國家長治久安的好憲法，也是新中國成立以來最完善的一部憲法。

　　要把四項(xiàng)基本原則寫入憲法

　　開始研究修憲，小平同志就明確提出，一定要把四項(xiàng)基本原則寫入憲法。怎樣寫入憲法？當(dāng)時(shí)研究有兩個(gè)方案：一個(gè)是寫入憲法條文；一個(gè)是寫入序言。經(jīng)過反復(fù)研究，覺得要寫入條文有些難點(diǎn)，比如說，很難要求人人都要堅(jiān)持馬列主義、毛澤東思想。新中國成立前夕制定的《共同綱領(lǐng)》和新中國成立后制定的五四年憲法，都沒有把馬列主義、毛澤東思想和中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)寫入條文，五四年憲法只在序言有兩處敘述到黨的領(lǐng)導(dǎo)。七五年憲法和七八年憲法則在條文中有馬列主義、毛澤東思想和黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定。當(dāng)時(shí)有些人不贊成把馬列主義、毛澤東思想和黨的領(lǐng)導(dǎo)寫入憲法條文。孫冶方同志還給憲法修改委員會(huì)寫信，建議取消七八年憲法中關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)和國家指導(dǎo)思想的條文�！多囆∑侥曜V（1975-1997）》中講：1981年12月，小平同志在同胡喬木同志談修改憲法時(shí)強(qiáng)調(diào)，憲法序言里要提馬列主義、毛澤東思想，條文里不提。當(dāng)時(shí)彭真同志經(jīng)過反復(fù)考慮提出，把四項(xiàng)基本原則寫入序言，從敘述中國近代歷史發(fā)展的事實(shí)來表明堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則比較順當(dāng)。他指出，20世紀(jì)以來，中國發(fā)生了四件翻天覆地的大事：一是辛亥革命；二是推翻三座大山，建立了中華人民共和國；三是完成了社會(huì)主義改造；四是基本上建成了獨(dú)立的、比較完整的工業(yè)體系。在這四件大事中，除孫中山領(lǐng)導(dǎo)的辛亥革命外，其余三件都是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，在馬列主義、毛澤東思想指引下取得的。我們要從敘述本世紀(jì)以來中國革命和建設(shè)的實(shí)踐，說明四項(xiàng)基本原則既是反映了不以人們意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律，又是我國億萬人民在長期革命斗爭中作出的歷史性選擇。因此，要采取在序言中用敘述歷史事實(shí)的方式來闡述四項(xiàng)基本原則。彭真同志還為此親自執(zhí)筆起草了憲法序言。

　　實(shí)踐證明，把四項(xiàng)基本原則用憲法記載下來是完全必要的。這是全國各族人民團(tuán)結(jié)前進(jìn)的共同政治基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)國家長治久安、經(jīng)得起各種風(fēng)險(xiǎn)和順利進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的根本保證。有人對(duì)憲法序言是不是有法律效力有爭論。有一次有位領(lǐng)導(dǎo)同志問我：憲法序言有沒有法律效力？我說，憲法序言是具有法律效力的。只是憲法序言對(duì)四項(xiàng)基本原則使用的是敘述性的語言，不是規(guī)定性的語言，在適用時(shí)就有靈活的余地。

　　把公民權(quán)利和義務(wù)置于國家機(jī)構(gòu)之前

　　我國前三部憲法的結(jié)構(gòu)是相同的，都是除序言外有四章。在總綱之后，依次為《國家機(jī)構(gòu)》、《公民的基本權(quán)利和義務(wù)》這兩章。這次修憲中，有人提出把公民的基本權(quán)利和義務(wù)放在國家機(jī)構(gòu)之前。當(dāng)時(shí)大家研究，是先有公民的權(quán)利，然后根據(jù)公民的授權(quán)產(chǎn)生國家機(jī)構(gòu)，還是先有國家機(jī)構(gòu)來規(guī)定公民的權(quán)利和義務(wù)？特別是聯(lián)系到前三部憲法，都是把國家機(jī)構(gòu)放在前面，覺得這是一個(gè)難以決斷的問題，就請(qǐng)示小平同志。小平同志認(rèn)為還是要把公民的基本權(quán)利和義務(wù)擺在國家機(jī)構(gòu)前面。這個(gè)決定很重要。小平同志考慮問題，是站得高、看得很深的。我們國家的一切權(quán)力屬于人民，國家機(jī)構(gòu)是根據(jù)人民的授權(quán)建立的。沒有人民的授權(quán)，國家機(jī)構(gòu)就失去了權(quán)力的基礎(chǔ)和來源。在憲法體例設(shè)計(jì)上，先規(guī)定公民權(quán)利和義務(wù)，再規(guī)定國家機(jī)構(gòu)，能較充分體現(xiàn)國家的一切權(quán)力屬于人民的性質(zhì)。同時(shí)，《公民的基本權(quán)利和義務(wù)》一章與《總綱》有密切聯(lián)系，緊接著寫，在邏輯上也比較順當(dāng)。我們查了一些國家憲法，多數(shù)也是把公民的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定列在有關(guān)國家機(jī)構(gòu)的規(guī)定之前。

　　憲法結(jié)構(gòu)的這一變動(dòng)，表明了我們國家對(duì)保障公民享有憲法權(quán)利的高度重視。這次制定的八二年憲法，根據(jù)小平同志提出的要切實(shí)讓人民享有充分的公民權(quán)利的要求，對(duì)公民的各項(xiàng)權(quán)利和自由作出了廣泛、充分的規(guī)定，同時(shí)按照權(quán)利和義務(wù)相適應(yīng)的原則，對(duì)公民應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)也作出了明確的規(guī)定。

　　要不要搞兩院制

　　修憲中有人提出，政協(xié)為上院，人大為下院。還有位領(lǐng)導(dǎo)同志提出，我們是不是可以參照蘇聯(lián)設(shè)聯(lián)盟院和民族院的做法，按地區(qū)產(chǎn)生的代表組成一院，按行業(yè)界別產(chǎn)生的代表組成另一院。憲法修改委員會(huì)秘書處還在研究這個(gè)問題時(shí)，一位憲法修改委員會(huì)副秘書長到政協(xié)去作了關(guān)于兩院制的報(bào)告。新華社有位記者對(duì)此很有意見，寫了一個(gè)書面材料向我反映，我報(bào)告了彭真同志，彭真同志批給喬木同志，喬木同志批評(píng)了這件事。對(duì)這個(gè)問題，起草五四年憲法時(shí)就專門研究過，那時(shí)黨中央就決定不搞兩院制。這次重新提出來后，彭真同志認(rèn)為還是按五四年憲法的規(guī)定辦比較合適，請(qǐng)示了小平同志。小平同志認(rèn)為，還是不要搞兩院制，如果兩家意見不一致，協(xié)調(diào)起來非常麻煩，運(yùn)作很困難。他還說，我們還是搞一院制，就是人民代表大會(huì)一院制，全國人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，這樣國家機(jī)構(gòu)的運(yùn)作就比較順當(dāng)。葉劍英同志對(duì)修改憲法提的意見不多，這次他特地講了，一定不要搞兩院制，不要把政協(xié)搞成上院。

　　小平同志還明確指出了政協(xié)監(jiān)督與人大監(jiān)督的不同性質(zhì)。1980年9月27日，他在為全國政協(xié)章程修改委員會(huì)第一次會(huì)議準(zhǔn)備的一個(gè)文件中批示：“不要把政協(xié)搞成一個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)。

　　政協(xié)可以討論，提出批評(píng)和建議，但無權(quán)對(duì)政府進(jìn)行質(zhì)詢和監(jiān)督。它不同于人大，此點(diǎn)請(qǐng)注意。“同年11月12日，又在烏蘭夫、劉瀾濤同志的信上批示：”原來講的長期共存、互相監(jiān)督，是指共產(chǎn)黨和民主黨派的關(guān)系而言，對(duì)政府實(shí)施監(jiān)督權(quán)，有其固定含義，政協(xié)不應(yīng)擁有這種權(quán)限，以不寫為好�！斑@就闡明了人大監(jiān)督與政協(xié)監(jiān)督的不同的性質(zhì)，前者具有法律的約束力，后者不具有這種約束力。并且還明確指出政協(xié)不是國家權(quán)力機(jī)構(gòu)，不是國家機(jī)構(gòu)的組成部分。這對(duì)于我們正確認(rèn)識(shí)我們的國家制度有重要意義。修憲中政協(xié)的一些同志強(qiáng)烈要求把政協(xié)的”民主監(jiān)督“寫入憲法。根據(jù)小平同志上述批示的精神，也沒有寫。胡喬木同志在憲法修改委員會(huì)第三次會(huì)上所作的說明中說，”民主監(jiān)督“這個(gè)話是完全正確的，可是寫到憲法里就變成了一個(gè)法律性的問題了，政協(xié)同人大、政協(xié)同國務(wù)院的關(guān)系就復(fù)雜化了。國務(wù)院要接受人大和人大常委會(huì)的監(jiān)督，這是國家的基本結(jié)構(gòu)，是憲法上規(guī)定的。如果憲法上同時(shí)規(guī)定政協(xié)也實(shí)行”民主監(jiān)督“，那么這個(gè)”民主監(jiān)督“的對(duì)象當(dāng)然首先是國務(wù)院了。這樣國務(wù)院的工作要發(fā)生很多困難。另一方面，人大的決定就不具有法律上最高權(quán)力機(jī)關(guān)決定的意義了，還要在政協(xié)就同樣問題再作決定，結(jié)果國家就變成兩個(gè)最高權(quán)力機(jī)關(guān)了。喬木同志這個(gè)解釋，從人大監(jiān)督與政協(xié)監(jiān)督具有不同性質(zhì)方面闡明了不能把政協(xié)搞成權(quán)力機(jī)構(gòu)，不能搞兩院制。

　　這次修憲中，根據(jù)小平同志提出的“要改善人民代表大會(huì)制度”的要求，經(jīng)過認(rèn)真研究，作了一系列改進(jìn)和完善人民代表大會(huì)制度的規(guī)定。主要是，把原來屬于全國人大的一部分職權(quán)交由它的常委會(huì)行使，擴(kuò)大了全國人大常委會(huì)的職權(quán)和加強(qiáng)了它的組織。規(guī)定全國人大和全國人大常委會(huì)共同行使國家立法權(quán)，除基本法律由全國人大制定外，其他法律都可以由全國人大常委會(huì)制定。同時(shí)規(guī)定，人大常委會(huì)的組成人員不得擔(dān)任行政、審判、檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)，實(shí)際上是規(guī)定常委會(huì)委員要盡量實(shí)行專職制；增設(shè)專門委員會(huì)，在人大和人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。加強(qiáng)地方政權(quán)建設(shè)，在縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)，賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力。改變農(nóng)村人民公社政社合一的體制，設(shè)立鄉(xiāng)人民政府和人民代表大會(huì)等。這些規(guī)定，都是國家政治體制的重要改革，對(duì)健全國家體制，加強(qiáng)國家權(quán)力機(jī)關(guān)的工作和建設(shè)，有重大而深遠(yuǎn)的意義。

　　還是要設(shè)國家主席

　　我國五四年憲法規(guī)定設(shè)國家主席，但由于“文革”中林彪事件后批判設(shè)國家主席是林彪的反黨綱領(lǐng)，七五年憲法和七八年憲法都沒有規(guī)定設(shè)國家主席。這次修憲征求意見時(shí)，許多人提出恢復(fù)設(shè)立國家主席的意見。當(dāng)時(shí)研究，我們這么大的國家，不設(shè)國家主席，沒有國家元首，國家機(jī)制運(yùn)作起來有些不順當(dāng)?shù)牡胤�，例如以委員長名義邀請(qǐng)外國元首來訪，人家就覺得不很對(duì)等。因?yàn)樵谕鈬�人看來，委員長是議長，不是國家元首。我國多年來都設(shè)有國家主席，人民群眾感到這是很自然的，是不可缺少的。聯(lián)系到劉少奇同志的遭遇，大家更是對(duì)五四年憲法規(guī)定設(shè)國家主席比較懷念。但是，批判林彪設(shè)國家主席的反黨綱領(lǐng)后，這又是一個(gè)十分敏感的問題。彭真同志傾向于恢復(fù)設(shè)國家主席，請(qǐng)示了小平同志。小平同志說：“還是要恢復(fù)國家主席。我們是個(gè)大國，這樣對(duì)國家有利�！蓖瑫r(shí)他又提出，國家主席的職權(quán)要規(guī)定得“虛”一點(diǎn)，不要管具體事，不做具體決定，不要干涉政府的行政事務(wù)。當(dāng)時(shí)有位領(lǐng)導(dǎo)同志不贊成設(shè)國家主席，說要設(shè)國家主席，只能由小平同志擔(dān)任，但是小平同志又不愿意，那就沒有合適的人可以擔(dān)任，只好不設(shè)了。小平同志說，除了我，別人也可以擔(dān)任。如果國家需要就設(shè)立，不能從對(duì)某一個(gè)人的考慮來確立我們國家的體制。

　　根據(jù)小平同志意見，八二年憲法規(guī)定的國家主席的職權(quán)與五四年憲法規(guī)定的國家主席的職權(quán)是不完全一樣的，如沒有規(guī)定國家主席可以召開最高國務(wù)會(huì)議和統(tǒng)帥武裝力量等。國家主席都是根據(jù)全國人大和全國人大常委會(huì)的決定行使職權(quán)，沒有自行決定的事，如公布法律，任免國務(wù)院組成人員、派遣和召回駐外全權(quán)代表，批準(zhǔn)和廢除同外國締結(jié)的條約和重要協(xié)定，發(fā)布特赦令，發(fā)布戒嚴(yán)令，宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)，發(fā)布動(dòng)員令等，都是根據(jù)全國人大和全國人大常委會(huì)的決定行使的。當(dāng)時(shí)也考慮過全國人大和全國人大常委會(huì)的決定如果有問題，要不要采取一些國家的做法，國家主席可以把決定退回人大或人大常委會(huì)重新審議？有些人聯(lián)系“文化大革命”發(fā)生的種種問題，認(rèn)為有這樣的規(guī)定比較穩(wěn)妥，有緩沖的余地。經(jīng)過反復(fù)研究，最后根據(jù)小平同志的指示精神，也不做這樣的規(guī)定。

　　設(shè)立中央軍事委員會(huì)

　　五四年憲法規(guī)定，國家主席統(tǒng)帥全國武裝力量，擔(dān)任國防委員會(huì)主席。七八年憲法取消了國家主席，規(guī)定中共中央主席統(tǒng)帥武裝力量，對(duì)軍隊(duì)和國家的關(guān)系沒有規(guī)定，軍隊(duì)與國家的關(guān)系不明確。這次修憲要不要規(guī)定國家主席統(tǒng)帥武裝力量？當(dāng)時(shí)研究了好多國家憲法的有關(guān)規(guī)定，對(duì)英國的、美國的、法國的、德國的、日本的，都作了研究。英王是虛設(shè)的，不兼軍隊(duì)統(tǒng)帥。美國總統(tǒng)就是總司令。開始起草憲法時(shí)，比較多的意見還是要按五四年憲法規(guī)定由國家主席統(tǒng)帥武裝力量，按這個(gè)方案起草了憲法草案（討論稿）。當(dāng)時(shí)黨中央考慮，國家主席和軍委主席要由兩人分別擔(dān)任。小平同志提出，憲法要專門規(guī)定設(shè)軍委主席，軍委主席和國家主席都由全國人大選舉產(chǎn)生。

　　根據(jù)小平同志意見，在憲法的國家機(jī)構(gòu)一章中增加一節(jié)，專門對(duì)中央軍事委員會(huì)作出規(guī)定，并起草了條文的草稿，經(jīng)彭真同志修改后報(bào)小平同志審核。小平同志把稿子放在辦公桌上整整考慮了兩天，到了第三天，他把有關(guān)同志找去了，有彭真同志和楊尚昆同志。小平同志親自主持討論和起草了這一節(jié)，就寫了兩條，一條是中央軍委領(lǐng)導(dǎo)全國武裝力量，軍委實(shí)行主席負(fù)責(zé)制；另一條是規(guī)定軍委主席向全國人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)。

　　憲法規(guī)定設(shè)立中央軍事委員會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)全國武裝力量，并規(guī)定中央軍事委員會(huì)組成人員由全國人大選舉或任命，軍委主席向全國人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，從法律上明確了軍隊(duì)是國家的軍隊(duì)，對(duì)軍隊(duì)在國家體制中的地位作出了規(guī)定。這對(duì)軍隊(duì)工作是很重要的，中央軍委可以國家的名義行使領(lǐng)導(dǎo)全國武裝力量的職權(quán)，對(duì)軍隊(duì)的工作有很大的好處。有人擔(dān)心設(shè)國家軍委可能會(huì)影響黨對(duì)軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)，為此黨中央專門發(fā)了一個(gè)通知明確指出，中央軍事委員會(huì)既是國家的中央軍事委員會(huì)，也是黨的中央軍事委員會(huì)，是一套班子兩塊牌子，不會(huì)影響黨對(duì)軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)時(shí)還有人提出，憲法應(yīng)當(dāng)規(guī)定“中國人民解放軍是中國共產(chǎn)黨絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)下的人民武裝力量”。有人覺得這么寫也有疑難之處。請(qǐng)示小平同志。小平同志說，憲法序言中已寫了黨的領(lǐng)導(dǎo)，就包括了黨對(duì)軍隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)，可以不必再寫了。

　　廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制

　　小平同志在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》和其他一些講話中，一再強(qiáng)調(diào)要廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制。他說，干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象的形成，同封建主義的影響有一定的關(guān)系，同我們黨一直沒有妥善的退休、解職辦法也有關(guān)系。這是一個(gè)失策。他指出，廢除干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，關(guān)鍵是要健全干部的各項(xiàng)制度，對(duì)各級(jí)各類干部職務(wù)的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當(dāng)?shù)�、明確的規(guī)定。他強(qiáng)調(diào)“任何領(lǐng)導(dǎo)干部的任職都不能是無限期的”，“這是關(guān)系到我們黨和國家興旺發(fā)達(dá)、朝氣蓬勃的一個(gè)大問題”。大家認(rèn)為小平同志這個(gè)意見非常重要，是總結(jié)國際國內(nèi)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)得出的重要結(jié)論，應(yīng)該在憲法中反映出來。經(jīng)過研究，憲法專門規(guī)定國家主席、副主席，全國人大常委會(huì)委員長、副委員長，國務(wù)院總理、副總理、國務(wù)委員，最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長，連續(xù)任職不得超過兩屆。這就取消了實(shí)際上存在的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制。20多年來的實(shí)踐證明，這一規(guī)定具有深遠(yuǎn)的歷史意義，對(duì)健全國家領(lǐng)導(dǎo)體制，建設(shè)社會(huì)主義民主政治制度，保持國家的活力和穩(wěn)定發(fā)展，發(fā)揮了很重要的作用。

　　保留最高人民檢察院

　　修改憲法后期，有位領(lǐng)導(dǎo)同志提出，為了精簡機(jī)構(gòu)，可以不再設(shè)立獨(dú)立于行政部門之外的最高人民檢察院，而采取一些西方國家的做法，由司法部行使檢察機(jī)關(guān)的職能，把最高人民檢察院同司法部合并。我們研究，覺得我國設(shè)立獨(dú)立于行政部門之外的最高人民檢察院已經(jīng)多年，突然取消，時(shí)間又很倉促，來不及充分征求意見，可能會(huì)引起一些問題。因?yàn)楫?dāng)時(shí)分工由我負(fù)責(zé)起草國家機(jī)構(gòu)一章，我就和張友漁同志寫了個(gè)意見，提出我國建國以來一直是檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立于行政部門之外，這么多年的實(shí)踐表明并沒有什么大問題和不可行的地方。同時(shí)檢察機(jī)關(guān)要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的違法和瀆職行為，它獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)之外，比較超脫，更有利于處理這類案件，還是不要改變?yōu)楹�。我們向彭真同志寫了書面意見，彭真同志審閱修改后，�?bào)小平同志審核。小平同志說：檢察院仍維持現(xiàn)狀，不與司法部合并。

　　設(shè)立行政監(jiān)察機(jī)關(guān)

　　新中國成立初期，在政務(wù)院設(shè)立了人民監(jiān)察委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)察政府機(jī)關(guān)和公務(wù)人員是否履行其職責(zé)。1954年改為監(jiān)察部，反右斗爭后取消了。黨的十一屆三中全會(huì)后，彭真同志主持法制委員會(huì)工作時(shí)，一直主張國務(wù)院設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)或監(jiān)察部，以保證國務(wù)院各部門和各級(jí)政府貫徹執(zhí)行國務(wù)院的政令和決定。他說，在我們國家，黨有黨紀(jì)，違反黨紀(jì)的由中紀(jì)委管；違法犯罪的，由法院等司法機(jī)關(guān)管。而違反國務(wù)院的決定、違反政令的，卻沒有主管部門，只能由黨內(nèi)管，這不合適。民主人士錢昌照還專門寫信建議設(shè)立監(jiān)察部。我按照彭真同志的指示，前后寫了三次請(qǐng)示報(bào)告，建議設(shè)立國家監(jiān)察委員會(huì)或監(jiān)察部，但由于意見不一致，中央沒有作出決定。修憲中，彭真同志再次提出要設(shè)立國家監(jiān)察委員會(huì)，并寫入憲法，還起草了條文，但由于有的領(lǐng)導(dǎo)同志不同意，八二年憲法沒有寫入。但在憲法第八十九條關(guān)于國務(wù)院的職權(quán)里寫了“領(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”。這就為以后國務(wù)院設(shè)立監(jiān)察部門提供了法律依據(jù)。

　　1986年，黨中央再次強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)反腐敗斗爭。小平同志講，腐敗一部分是黨內(nèi)的腐敗，有些是政府官員的腐敗，有的還是黨外的，現(xiàn)在處理腐敗總是都由中紀(jì)委管，會(huì)使人誤以為腐敗都是黨風(fēng)腐敗。國務(wù)院還是要設(shè)監(jiān)察機(jī)關(guān)，專管政紀(jì)問題。小平同志還說，糾正不正之風(fēng)、打擊犯罪活動(dòng)中，屬于法律范圍的問題，要用法制來解決，由黨直接管不合適。黨要管黨內(nèi)紀(jì)律的問題，法律的問題應(yīng)該由國家和政府管。

　　這是一個(gè)黨和政府的關(guān)系問題，是一個(gè)政治體制的問題。當(dāng)時(shí)擔(dān)任中共中央政治局常委和中央書記處書記的胡啟立同志要我再次寫請(qǐng)示報(bào)告，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)后，國務(wù)院秘書長陳俊生同志找我商量設(shè)立監(jiān)察機(jī)關(guān)的問題。我說彭真同志的意見是最好設(shè)國家監(jiān)察委員會(huì)，權(quán)力大一點(diǎn)，可以管各部委的部長、主任，實(shí)在不行也可以設(shè)監(jiān)察部。陳俊生同志說，還是先設(shè)監(jiān)察部比較好辦。這樣，就由國務(wù)院提請(qǐng)全國人大常委會(huì)通過了設(shè)立監(jiān)察部的決定。

　　還是民族區(qū)域自治制度好

　　修改憲法中，對(duì)民族區(qū)域自治問題進(jìn)行了充分的討論、研究。新中國成立前有一段時(shí)間，我們黨曾經(jīng)提出建立聯(lián)邦共和國的主張。1949年準(zhǔn)備召開中國人民

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