中國(guó)基層民主的發(fā)展和政治改革

中國(guó)基層民主的發(fā)展和政治改革 　　中國(guó)基層民主在2003年的發(fā)展超出了原來(lái)的預(yù)想，獲得了出人意料的進(jìn)步。中國(guó)基層民主的發(fā)展已經(jīng)在不同的層面上對(duì)中國(guó)的政治體制改革發(fā)生了影響，而2003年在基層發(fā)生的新變革已經(jīng)直接對(duì)中國(guó)的政治改革的多層面產(chǎn)生了和將要產(chǎn)生重大的影響。這種變化和聯(lián)系就將十多年以前開(kāi)始的基層民主的發(fā)展提到了一個(gè)新的水平。因此關(guān)注基層民主的發(fā)展和政治體制改革的關(guān)系就成了基層民主研究的一個(gè)重要的組成部分。

　　一、2003年中國(guó)基層民主的新發(fā)展及其對(duì)政治改革的影響

　　中國(guó)基層民主的發(fā)展在2003年取得的進(jìn)展是多方面的，除了延續(xù)了以前在農(nóng)村和城市社區(qū)的變化以外，還出現(xiàn)了許多新的明顯的變化。這些新的變化概括起來(lái)包括了城市社區(qū)居民委員會(huì)的選舉和民主管理又得到了進(jìn)一步的推進(jìn)；城市居民的維權(quán)活動(dòng)推動(dòng)了基層群眾的民權(quán)和民主意識(shí)；中國(guó)基層人民代表大會(huì)制度的選舉改革出現(xiàn)了突破，在中國(guó)各地產(chǎn)生了越來(lái)越多呼吁基層人民代表大會(huì)制度的改革的聲音；農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的改革也不斷產(chǎn)生了新的嘗試，直接推動(dòng)了政府的改革；社會(huì)基層民主的發(fā)展也推動(dòng)了黨內(nèi)基層組織的變化。這些新變化都在政治體制的改革上產(chǎn)生了不同程度的影響，這是2003年中國(guó)基層民主發(fā)展的新的成就和特點(diǎn)。

　　1、城市的社區(qū)選舉改革

　　2002年中國(guó)城市社區(qū)民主方向的改革最主要的變化是在廣西自治區(qū)，在那里有將近50％的城市社區(qū)進(jìn)行了城市社區(qū)居委會(huì)直接選舉的改革。由于這個(gè)突破，城市社區(qū)的直接選舉成了2003年民政部重點(diǎn)關(guān)注的發(fā)展方向，因此在更大的范圍內(nèi)開(kāi)始推動(dòng)城市社區(qū)選舉改革的發(fā)展，因此2003年的城市社區(qū)居委會(huì)的直接選舉獲得了非常大的進(jìn)展。

　　2003年的上半年在浙江寧波海曙區(qū)進(jìn)行了規(guī)范的城市社區(qū)選舉的試點(diǎn)，三個(gè)試點(diǎn)都取得了成功[1].按照計(jì)劃，寧波海曙區(qū)原本要在上半年完成全區(qū)所有社區(qū)直接選舉的工作，以實(shí)現(xiàn)中國(guó)第一個(gè)全部社區(qū)居委會(huì)都由居民直接選舉產(chǎn)生的大城市的區(qū)。但是由于非典疾病的影響，這個(gè)工作推到了2003年11月底完成，這樣就在2003年末出現(xiàn)了中國(guó)第一個(gè)所有居委會(huì)都由居民直接選舉產(chǎn)生的區(qū)。寧波的這個(gè)工作為擴(kuò)大中國(guó)城市社區(qū)居委會(huì)直接選舉的范圍奠定了一個(gè)好的基礎(chǔ)，很有可能在不久的將來(lái)全國(guó)所有的社區(qū)居委會(huì)都可以由居民直接投票選舉產(chǎn)生。

　　除了寧波以外，北京、上海、南京、杭州、濟(jì)南、鄭州和武漢等地也都進(jìn)行了城市社區(qū)居委會(huì)的選舉改革。在這些地區(qū)中北京包括戶代表選舉之內(nèi)，有10％的社區(qū)都進(jìn)行了直接選舉；而在上海這個(gè)比例則要高得多，直接選舉的社區(qū)比例平均達(dá)到了20％多，有的區(qū)達(dá)到了80％以上。這樣的成就使得城市社區(qū)直接選舉的普及在2003年得到了很大的提高。

　　城市社區(qū)的直接選舉也在某種程度上改變了社區(qū)居委會(huì)的組織結(jié)構(gòu)，在以廣西為主的聘用制結(jié)構(gòu)組成的社區(qū)居委會(huì)以外，也出現(xiàn)了以上海和寧波為主的議行分離的社區(qū)居委會(huì)組織結(jié)構(gòu)。這種議行分離的社區(qū)居委會(huì)組織結(jié)構(gòu)對(duì)于調(diào)動(dòng)社區(qū)不同層次的居民參與社區(qū)的民主管理起了很大的作用，改變了一些社區(qū)居民對(duì)社區(qū)事務(wù)不太關(guān)心的局面。從2003年的發(fā)展來(lái)看，議行分離的社區(qū)居委會(huì)組織結(jié)構(gòu)得到了越來(lái)越多的地方政府的認(rèn)同。

　　社區(qū)選舉制度的改革和直選的普及也帶動(dòng)了社區(qū)民主管理的發(fā)展，2003年城市社區(qū)的民主管理也獲得了很大的進(jìn)步。居民關(guān)心自己社區(qū)事務(wù)，關(guān)注政府行為，推動(dòng)政府改革的活動(dòng)在2003年也都取得了很大的成就。

　　2、城市居民的維權(quán)活動(dòng)

　　《新聞周刊》將2003年定為“新民權(quán)運(yùn)動(dòng)”年[2]，在這個(gè)運(yùn)動(dòng)中出現(xiàn)了多方面的居民為了維護(hù)自己的合法權(quán)益而和一些違法違規(guī)的公司和政府進(jìn)行斗爭(zhēng)的事情。這些包括了土地拆遷、物業(yè)管理、居民利益和農(nóng)民權(quán)益方面的內(nèi)容在內(nèi)。在這些維權(quán)的事情中，一個(gè)重要的內(nèi)容是大范圍內(nèi)出現(xiàn)了城市居民為了維護(hù)自己的利益和物業(yè)公司、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司以及某些站在這些公司背后的政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理合法維權(quán)的事情。城市社區(qū)居民的維權(quán)活動(dòng)主要是一些城市居民買到了房子，成為業(yè)主之后卻發(fā)現(xiàn)房地產(chǎn)公司或者物業(yè)公司的行為侵害了他們的利益，因此有組織地組成業(yè)主委員會(huì)和這些公司進(jìn)行斗爭(zhēng)。2003年國(guó)務(wù)院發(fā)布了物業(yè)管理?xiàng)l例，規(guī)定業(yè)主可以成立業(yè)主委員會(huì)，而業(yè)主委員會(huì)將是小區(qū)事務(wù)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，物業(yè)公司要符合業(yè)主委員會(huì)的要求進(jìn)行工作。這樣的規(guī)定使得業(yè)主們可以合法地組織起來(lái)和物業(yè)公司以及房地產(chǎn)公司不合法不合理的事情進(jìn)行斗爭(zhēng)。

　　在這種沖突中處于弱勢(shì)的業(yè)主只能求助于法律，求助于公眾和法律的支持，特別是法律的支持。在這種矛盾中，處于強(qiáng)勢(shì)地位的物業(yè)公司和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司在加上他們背后的某些政府機(jī)構(gòu)后臺(tái)的支持，往往使得業(yè)主們出于劣勢(shì)，因此迫于無(wú)奈，業(yè)主們開(kāi)始尋求法律和媒體的支持，要向物業(yè)公司和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司討回“公道”。這樣的矛盾沖突已經(jīng)進(jìn)行了很多年，2003年的形勢(shì)有些在向業(yè)主們轉(zhuǎn)好，主要是國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定和媒體的更大關(guān)注。這種斗爭(zhēng)實(shí)際上形成了一種民權(quán)運(yùn)動(dòng)，在斗爭(zhēng)的過(guò)程中，業(yè)主們的法律和參與意識(shí)得到了很大的提高。

　　2003年在居民的維權(quán)活動(dòng)中的新變化在于業(yè)主們的維權(quán)活動(dòng)開(kāi)始和基層民主的發(fā)展相結(jié)合。在一些進(jìn)行了基層人大代表?yè)Q屆的地方，一些業(yè)主們積極地參與了基層人大代表的競(jìng)爭(zhēng)，他們?cè)噲D用參與人大代表競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)而利用人大代表的權(quán)力來(lái)擴(kuò)大業(yè)主們的權(quán)益和參與政府決定的辦法來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益。深圳和北京區(qū)級(jí)人大代表的自薦候選人中就有很多積極參與維權(quán)活動(dòng)的業(yè)主們，他們的活動(dòng)將基層民主的發(fā)展推到了一個(gè)新的領(lǐng)域。在業(yè)主們的大力支持下，這些業(yè)主的自薦候選人中有的人成為了人大代表。

　　3、基層人民代表大會(huì)選舉制度改革的啟動(dòng)

　　按照法律的有關(guān)規(guī)定，中國(guó)城市的區(qū)一級(jí)和農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣一級(jí)的人民代表大會(huì)都實(shí)行直接選舉的辦法，也就是這些基層人民代表大會(huì)的代表要由選民直接投票選舉產(chǎn)生。1980年在“四人幫”倒臺(tái)以后不久，北京市的區(qū)一級(jí)人民代表大會(huì)換屆的時(shí)候就曾經(jīng)有一些學(xué)生出來(lái)競(jìng)選區(qū)級(jí)人大代表，包括西城、海淀在內(nèi)，當(dāng)時(shí)有8名學(xué)生成為了區(qū)人大代表。在這之后，在各地農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣一級(jí)的人大代表的選舉中不斷有一些獨(dú)立的自薦候選人被選民直接選舉為人大代表，這些當(dāng)選的人大代表在提名的時(shí)候一般都不是組織提名，但是為選民們所擁護(hù)。但是這些變化由于是在一個(gè)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)零星出現(xiàn)的，因而并沒(méi)有為媒體和公眾所關(guān)注，因此也沒(méi)有形成強(qiáng)烈的對(duì)于基層人大選舉改革的呼吁。這種現(xiàn)象引起關(guān)注是在2001年。當(dāng)時(shí)在1998年以另選他人的方式當(dāng)選為湖北潛江市人大代表的姚立法揭露了當(dāng)?shù)剡`法違規(guī)罷免村委會(huì)成員的事情以后，社會(huì)輿論和公眾開(kāi)始關(guān)注獨(dú)立參選的人大代表在基層政治生活中的作用。但是從全國(guó)來(lái)看，并沒(méi)有更多的例子出現(xiàn)。

　　2003年四五月間，在深圳市出現(xiàn)了十多個(gè)選民在官方提名之外要求獨(dú)立參選人大代表的事例。這些候選人在基層人民代表大會(huì)的同意或者默認(rèn)之下進(jìn)行了張貼競(jìng)選廣告、拜訪選民的活動(dòng)，最終結(jié)果有兩名這樣的候選人被選為區(qū)一級(jí)人大代表。同時(shí)南山區(qū)選民吳海寧在參選人大代表的過(guò)程中，由于當(dāng)?shù)剡x舉委員會(huì)不按法律辦事，導(dǎo)致落選之后該選區(qū)選民提出罷免新當(dāng)選的人大代表。這些事情經(jīng)媒體廣泛報(bào)道和專家加以評(píng)論之后，在全國(guó)各地引起了廣泛的響應(yīng)。這樣就在全國(guó)范圍內(nèi)提出了一個(gè)進(jìn)行基層人民代表大會(huì)選舉制度改革的要求，這種要求在全國(guó)各地以致到中央都引起了積極的反映，形成了一個(gè)良性的互動(dòng)關(guān)系。

　　就是在深圳基層人大選舉制度改革事件產(chǎn)生以后，北京市在12月份也進(jìn)行了區(qū)縣一級(jí)的人民代表大會(huì)的選舉，在選舉中有二十多名候選人以自薦的方式自己參選，因而推動(dòng)了2003年第二波的基層人大選舉制度的改革要求，這個(gè)改革承緒了深圳所啟動(dòng)的基層人大改革，并有所發(fā)展。在北京的選舉中，這些候選人明確的提出了對(duì)選舉的提名程序、候選人正式確定程序和選舉競(jìng)選活動(dòng)改革的要求。此外在北京市的選舉中，參選人員的類型也有了變化，除了深圳所出現(xiàn)的一些社區(qū)維權(quán)業(yè)主以外，在北京市還出現(xiàn)了學(xué)生和律師這兩個(gè)新類型。最終的結(jié)果是這些人中有三名候選人被選為人大代表。北京選舉的結(jié)果又將呼吁基層人大選舉制度改革的呼聲提高了一步。

　　在11月底湖北省潛江市的人大換屆選舉中，受北京、深圳的影響，有32名選民以自薦候選人的方式獨(dú)立參選，他們都在初步候選人中榜上有名，在正式候選人中保留了兩名，但是投票之后所有的人全都落選。這樣的結(jié)果使人感覺(jué)到潛江市的基層人大選舉是有問(wèn)題的。之后，姚立法對(duì)這個(gè)選舉的過(guò)程進(jìn)行了詳細(xì)的調(diào)查，潛江市的一些選民不滿意這個(gè)選舉結(jié)果，開(kāi)始進(jìn)行簽名活動(dòng)，要求全國(guó)人大和省人大對(duì)選舉過(guò)程中的問(wèn)題加以調(diào)查。這件事情也同樣表明，中國(guó)基層人大的選舉制度改革已經(jīng)是不容回避的事情。

　　這些發(fā)生在2003年的基層人大選舉事件都表明基層人大選舉制度的改革已經(jīng)是刻不容緩的事情，這個(gè)改革再不進(jìn)行將會(huì)阻礙中國(guó)基層民主的發(fā)展，也會(huì)阻礙中國(guó)政治體制改革的發(fā)展，并影響到社會(huì)的穩(wěn)定。

　　2003年對(duì)中國(guó)選舉制度改革的廣泛呼吁標(biāo)明中國(guó)基層人大選舉制度的改革已經(jīng)啟動(dòng)了，在以后修改選舉法的過(guò)程中必然會(huì)起到很大的作用。實(shí)際上，廣東省在11月總結(jié)深圳基層人大選舉改革的時(shí)候，就已經(jīng)表明這樣的改革在廣東要繼續(xù)進(jìn)行下去，要進(jìn)一步的加以推動(dòng)，凡是目前法律沒(méi)有禁止的活動(dòng)，就應(yīng)該允許選民在選舉中加以運(yùn)用。這樣的態(tài)度就明確表明，從高層來(lái)看，已經(jīng)和基層的改革要求和行動(dòng)直接有了一個(gè)比較好的互動(dòng)關(guān)系，看來(lái)中國(guó)基層人大選舉制度的改革已經(jīng)是正式啟動(dòng)了。

　　4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革

　　從2002年開(kāi)始，在湖北的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了一股改革的潮流，這些改革包括了鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記產(chǎn)生的選舉改革、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)改革等等。這些在湖北地區(qū)出現(xiàn)的改革最終以在咸寧市的咸安在2003年初的改革達(dá)到了集大成的狀況。咸寧改革對(duì)于精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變政府職能上做出了許多的探索，解決了一些長(zhǎng)期困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的問(wèn)題。這個(gè)改革對(duì)于摸索鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的發(fā)展提出了一些寶貴的建議。

　　2003年鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的一個(gè)重要例子是在重慶市城口縣坪壩鎮(zhèn)所出現(xiàn)的“綜合政治體制改革”。這個(gè)改革包括了提出建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常任代表制、黨代表常任制、調(diào)整政府和人大關(guān)系、理清鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政府、人大和老百姓關(guān)系等方面的改革內(nèi)容，并同時(shí)提出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直接選舉、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記選舉的改革辦法。這個(gè)改革從方案上看是一個(gè)全面的對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治體制改革的構(gòu)想。其中一個(gè)很重要的內(nèi)容是重新提出了中央和地方都感興趣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直接選舉的問(wèn)題。

　　坪壩鎮(zhèn)的改革由于沒(méi)有得到縣里的支持，因此最終沒(méi)有進(jìn)行下去。但是坪壩鎮(zhèn)的改革方案卻從解決基層問(wèn)題出發(fā)，而提出了重要的政治體制改革的大問(wèn)題。這個(gè)改革方案對(duì)于中國(guó)政治體制改革來(lái)講是有參考意義的。

　　在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中2003年在四川又出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記由全體黨員直接選舉產(chǎn)生的案例。這個(gè)改革雖然在1998年四川青神縣南城鄉(xiāng)的改革中出現(xiàn)過(guò)，但是在2003年的重新出現(xiàn)，對(duì)于推動(dòng)黨內(nèi)基層民主的發(fā)展是有意義的。

　　5、基層民主發(fā)展對(duì)政治改革產(chǎn)生影響的社會(huì)原因和基礎(chǔ)

　　上述2003年中國(guó)基層民主的眾多發(fā)展都已經(jīng)在許多方面對(duì)政治改革產(chǎn)生了影響，這樣就將中國(guó)基層民主多年發(fā)展中所累積起來(lái)的力量向政治改革方面推進(jìn)了一步。

　　推動(dòng)2003年的基層民主的發(fā)展和政治體制改革相聯(lián)系的主要?jiǎng)恿��?lái)自于幾個(gè)基本的方面：中國(guó)公民對(duì)于自己切身利益的關(guān)注和法治意識(shí)的提高；中央推動(dòng)的媒體改革所引發(fā)的媒體對(duì)于老百姓公正和權(quán)益問(wèn)題的關(guān)注；選舉改革所推動(dòng)的公民參與渠道的擴(kuò)大等。

　　在2003年基層民主的新發(fā)展中，中國(guó)公民對(duì)于民權(quán)和人權(quán)問(wèn)題的關(guān)注已經(jīng)引起了法治改革的大發(fā)展。2003年上半年所出現(xiàn)的“非典疫情”和“孫志剛事件”兩大事件推動(dòng)了社會(huì)公眾關(guān)注自身權(quán)益和公共政策的發(fā)展，媒體的改革推動(dòng)了這一變化的發(fā)展速度。在非典疫情期間，社會(huì)公眾所要求的信息公開(kāi)化和決策透明的呼聲前所未有的高漲，并且產(chǎn)生了實(shí)際的作用，推動(dòng)了公民社會(huì)在中國(guó)各地的發(fā)展。這樣的變化和政府的改革形成了互動(dòng)關(guān)系，使得中國(guó)政府在制定決策的過(guò)程中開(kāi)始有了“公共政策”的觀念，開(kāi)始關(guān)注各種不同的社會(huì)群體在公共政策中的利益要求。這一變革不但推動(dòng)了政府治理的改革，也開(kāi)始推動(dòng)了政府體制創(chuàng)新的改革，也推動(dòng)了公民社會(huì)的發(fā)展�！皩O志剛事件”的出現(xiàn)引起了公眾對(duì)于權(quán)益、法治和法律程序的關(guān)注，特別是對(duì)于社會(huì)弱勢(shì)群體利益被忽視的關(guān)注�！皩O志剛事件”出現(xiàn)導(dǎo)致了國(guó)務(wù)院收容遣送法的取消，在中國(guó)的法治改革的意義上是非常大的，雖然沒(méi)有最終實(shí)現(xiàn)“立法法”對(duì)于立法程序的啟動(dòng)，但是法律的修改畢竟加快了法治改革的進(jìn)程。

　　對(duì)于弱勢(shì)社會(huì)階層和群體，諸如農(nóng)民、愛(ài)滋病人、乙肝病毒攜帶者、城市農(nóng)民工、業(yè)主、拆遷戶的權(quán)益的關(guān)注在2003年得到了學(xué)者、社會(huì)活動(dòng)者、媒體和政府有關(guān)部門的大力推動(dòng)而得到了很大的發(fā)展，超出了以往的任何一年，并實(shí)際上取得了很大的成效。由于這些事件的影響，對(duì)于公民基本權(quán)益問(wèn)題的關(guān)注已經(jīng)在2003年開(kāi)始深入到中國(guó)各階層人士的生活中，提高了公民的權(quán)益意識(shí)。

　　這樣的變化使得對(duì)老百姓權(quán)益問(wèn)題的關(guān)注變成了2003年中國(guó)政治發(fā)展的主題。而對(duì)權(quán)益問(wèn)題的關(guān)注又非常自然地提出了用法治和民主的方法來(lái)實(shí)現(xiàn)基層群眾的權(quán)益要求。這種變化就很明顯地促使了2003年基層民主的發(fā)展有可能在多個(gè)方面實(shí)現(xiàn)突破，并推動(dòng)了政治體制改革的發(fā)展�；鶎用裰鞯陌l(fā)展對(duì)于政治體制改革的影響是顯而易見(jiàn)的，這種影響在中國(guó)基層民主發(fā)展的初期就已經(jīng)產(chǎn)生過(guò)，但是直到2003年這樣的影響才凸顯出來(lái)，成為2003年基層民主發(fā)展的亮點(diǎn)，并打好了推動(dòng)進(jìn)一步改革的基礎(chǔ)。城市和農(nóng)村基層民主的發(fā)展從2003年的實(shí)際情況來(lái)看，確實(shí)推動(dòng)了中國(guó)法治改革的發(fā)展，成了中國(guó)在加入WTO以后從經(jīng)濟(jì)角度所產(chǎn)生的對(duì)于中國(guó)當(dāng)前立法和司法體制改革動(dòng)力之外的另外一個(gè)強(qiáng)大的由內(nèi)部政治社會(huì)變化所產(chǎn)生的主要?jiǎng)恿�。在這樣的力量推動(dòng)之下，未來(lái)幾年中國(guó)的法治改革將有可能走在社會(huì)變革和政治改革的前臺(tái)。

　　二、推動(dòng)干部制度改革

　　2003年基層民主的發(fā)展也使得干部制度的改革走上了一個(gè)新的階段。2003年從年初開(kāi)始，各地都出現(xiàn)了一些被報(bào)刊稱之為“選舉地震”的現(xiàn)象。1月6日在遼寧省撫順市的人大選舉中，省委組織部推薦的兩位副市長(zhǎng)和兩位市人大副主任都被人大代表否認(rèn)，而沒(méi)有當(dāng)選，而由人大代表聯(lián)名推薦的三人當(dāng)上了副主任的位置。這個(gè)例子是發(fā)生在市（地）級(jí)的干部的任命上。

　　大致在相同的時(shí)間，錦州市下屬的北寧市市長(zhǎng)候選人的選票在人大投票時(shí)沒(méi)有過(guò)半數(shù)，導(dǎo)致位置空缺。義縣的唯一的縣長(zhǎng)候選人在選舉中落選，而縣委副書記被人大代表以直接選舉的方式選為縣長(zhǎng)。同樣的事情也發(fā)生在錦州市的古塔區(qū)，區(qū)長(zhǎng)蟬聯(lián)沒(méi)有做成，代表們直接將原來(lái)的副區(qū)長(zhǎng)選為區(qū)長(zhǎng)。這三個(gè)正職落選的例子雖然只是在縣一級(jí)發(fā)生，但是意義很大，這是中國(guó)多年來(lái)所出現(xiàn)的上級(jí)組織部推薦的副職被選票否決以來(lái)出現(xiàn)的正職被否決的新變化。在2002年年底湖南省岳陽(yáng)市的換屆選舉中，市長(zhǎng)候選人被選民否決，在三天之后的第二輪投票中當(dāng)選，這是地市級(jí)的例子。但在遼寧的例子中，這些被否決的正職都沒(méi)有第二次的機(jī)會(huì)。在四川青神等地也出現(xiàn)了縣委推薦的副縣長(zhǎng)候選人被縣人大代表否決，并由人大代表直接選舉產(chǎn)生了另外一名副縣長(zhǎng)的情況。

　　這些在全國(guó)不少地方所出現(xiàn)的“選舉地震”使得相當(dāng)多的組織部門內(nèi)定的干部的任命在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、區(qū)級(jí)和地市級(jí)的人民代表大會(huì)的選舉中都紛紛落馬，而代表們用自己的選票選舉出來(lái)了他們滿意的政府行政官員和人大領(lǐng)導(dǎo)人。2003年所集中出現(xiàn)的這個(gè)變化，不僅事例多，而且地方分布的范圍廣。這就表明傳統(tǒng)的干部制度已經(jīng)在實(shí)踐中面對(duì)了改革的需要，特別是基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣兩級(jí)的干部制度如果再不進(jìn)行改革的話，就無(wú)法適應(yīng)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)變化的需要。

　　就是這樣的變化引起在2003年出現(xiàn)了一系列的對(duì)干部制度加以改革的變化，特別是在縣一級(jí)進(jìn)行的改革探索。2003年干部制度改革走在前列的是在江蘇。2003年下半年，江蘇省淮安市的清河區(qū)和淮陰區(qū)進(jìn)行了兩個(gè)“公推公選”區(qū)長(zhǎng)的改革實(shí)驗(yàn)，由一個(gè)當(dāng)?shù)亍熬�英”�?區(qū)委干部、駐區(qū)單位領(lǐng)導(dǎo)、區(qū)黨代表、人大代表、政協(xié)委員、勞模組成的“選舉團(tuán)”對(duì)兩個(gè)先行經(jīng)過(guò)一定報(bào)名和考核程序產(chǎn)生的候選人投下“民意測(cè)驗(yàn)票”，得票多的人報(bào)市委常委批準(zhǔn)，然后再由人大履行相關(guān)的批準(zhǔn)手續(xù)。之后，大致相同的做法也在江都市下的金壇和徐州市下的沛縣兩個(gè)縣級(jí)市進(jìn)行，“公推公選”產(chǎn)生了市長(zhǎng)。江蘇還在其它地方進(jìn)行了相似“公推公選”鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的做法�！肮�推公選”政府的領(lǐng)導(dǎo)人是1998年四川省在鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)一級(jí)做起來(lái)的，之后全國(guó)的一些地方采用了這種辦法進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)干部的任免制度的改革。將這樣的辦法用到縣、區(qū)一級(jí)是江蘇省在2003年開(kāi)始做的。這樣就將“公推公選”政府領(lǐng)導(dǎo)人的范圍從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)提高到了縣區(qū)一級(jí)。這個(gè)事例的出現(xiàn)體現(xiàn)了干部制度改革的深一步發(fā)展，是一個(gè)重要的突破。雖然學(xué)術(shù)界對(duì)于這種由特種干部組成的“精英選舉”和“精英民主”的事例有不同的看法，但是這兩個(gè)例子在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)干部制度改革中確實(shí)是前進(jìn)了一步，將有可能推動(dòng)干部制度的改革向深入發(fā)展。

　　2003年除了在縣鄉(xiāng)兩級(jí)干部制度改革上繼續(xù)有所試點(diǎn)以外，在中層的市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)中的干部制度改革也開(kāi)始出現(xiàn)了用選舉辦法進(jìn)行的探索，例如四川遂寧市由150個(gè)正縣級(jí)干部直接投票選舉產(chǎn)生市委常委就是一個(gè)中級(jí)改革試點(diǎn)的例子。

　　從2003年的具體情況來(lái)看，選舉的地震已經(jīng)震撼了傳統(tǒng)的干部的任命方式。2003年由于反腐力度的加大，在全國(guó)有大量的高中級(jí)干部被揭發(fā)而下臺(tái)，由此導(dǎo)致的一個(gè)直接問(wèn)題就是為什么會(huì)將這些干部提拔成領(lǐng)導(dǎo)干部？對(duì)這些領(lǐng)導(dǎo)干部要怎樣實(shí)行社會(huì)和群眾的監(jiān)督？最直接的挑戰(zhàn)就是干部制度要從領(lǐng)導(dǎo)的秘密選拔轉(zhuǎn)向公開(kāi)的“選拔”，這就是“公推公選”的含義。“公推公選”就是要在“精英”層內(nèi)部將干部的任命和選拔公開(kāi)化。從“公推公選”的再一步的發(fā)展，就是要發(fā)展到全體居民的直接選舉。

　　2003年干部制度改革最重要的仍然是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直接選舉的問(wèn)題提到重要的問(wèn)題上來(lái)討論。2003年8月在四川南部縣和江蘇連云港市進(jìn)行了兩個(gè)討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉制度改革的會(huì)議，與會(huì)人員呼吁進(jìn)一步加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉改革的力度，推動(dòng)直選的實(shí)現(xiàn)。在這兩個(gè)會(huì)議開(kāi)會(huì)的同時(shí)在重慶市城口縣坪壩鎮(zhèn)進(jìn)行了鎮(zhèn)長(zhǎng)和鎮(zhèn)黨委書記的直接選舉的試點(diǎn)。按照坪壩鎮(zhèn)改革的計(jì)劃，鎮(zhèn)長(zhǎng)采取自由報(bào)名加十名選民聯(lián)名支持的方式成為鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人，如果報(bào)名人多，則實(shí)行預(yù)選，最后候選人由全鎮(zhèn)符合選舉條件的居民進(jìn)行投票，直接產(chǎn)生鎮(zhèn)長(zhǎng)。而鎮(zhèn)黨委書記則采用三票制的辦法，即如果候選人過(guò)多則先由黨代會(huì)進(jìn)行投票，之后由全體選民對(duì)候選人投民意票，選出正式候選人，再由全體黨員直接投票。這個(gè)選舉雖然最終沒(méi)有進(jìn)行下去，但是仍然提出來(lái)了在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)進(jìn)行直接選舉的改革訴求。實(shí)際上延續(xù)了從1998年開(kāi)始要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直接選舉的改革探索。這個(gè)改革也將鎮(zhèn)黨委書記的產(chǎn)生辦法提到了議事日程上來(lái)。1998年在青神縣南城鄉(xiāng)進(jìn)行了中國(guó)第一個(gè)由全體黨員直接選舉鎮(zhèn)黨委書記的事例，而在2003年則有坪壩和四川青陽(yáng)直選鎮(zhèn)黨委書記的事例。這些事例持續(xù)呼喚鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的干部制度改革，其試驗(yàn)是很有意義的。

　　中國(guó)基層民主的發(fā)展的一個(gè)結(jié)果就是直接呼喚干部制度的改革，要將完全由上級(jí)任命的干部制度改變成適合中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和政治發(fā)展需要的干部體系，而選舉的改革很明顯的就是這個(gè)體系的主要組成部分�；鶎用裰鲗�(duì)干部制度改革的實(shí)踐已經(jīng)提出來(lái)了改革的方向和內(nèi)容，并將進(jìn)一步加大改革的力度。

　　依照中國(guó)的干部制度，各級(jí)干部的任命都是由組織部門考察報(bào)黨委批準(zhǔn)，這不僅僅包括黨政干部，甚至于也包括農(nóng)村基層和城市基層的“干部”，例如農(nóng)村村委會(huì)的成員和城市居委會(huì)的成員。在基層民主發(fā)展以后，中國(guó)的干部制度首當(dāng)其沖開(kāi)始進(jìn)行改革。經(jīng)過(guò)十多年的努力，按照法律規(guī)定，農(nóng)村的“基層干部”不再由黨委指定，而是由群眾直接投票產(chǎn)生。這個(gè)最低層群眾自治組織的改革，對(duì)于中國(guó)干部制度的改革產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。在它的影響之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)干部如何產(chǎn)生已經(jīng)引起了關(guān)注，5年前開(kāi)始的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)干部任命的改革就產(chǎn)生了直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和黨員直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的改革的試點(diǎn)，這樣的試點(diǎn)這5年來(lái)一直沒(méi)有停頓過(guò)。從實(shí)踐結(jié)果來(lái)看，這樣的改革已經(jīng)取得了明顯的成功，因此干部制度的改革開(kāi)始在更大范圍之內(nèi)加以推動(dòng)。在城市社區(qū)已經(jīng)開(kāi)始了居民直接選舉居委會(huì)成員的選舉，這樣就將農(nóng)村的

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