從立法角度看修改后的《民族區(qū)域自治法》

從立法角度看修改后的《民族區(qū)域自治法》 　　民族區(qū)域自治，是中國(guó)共產(chǎn)黨運(yùn)用馬克思列寧主義解決我國(guó)民族問(wèn)題的基本政策，民族區(qū)域自治制度是國(guó)家的一項(xiàng)基本政治制度。作為實(shí)施現(xiàn)行憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律，《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》自1984年頒行以來(lái)為我國(guó)民族區(qū)域自治制度的建立、健全和發(fā)展完善提供了一個(gè)基本的法律保障。在保障民族自治地方的政治權(quán)利，鞏固和發(fā)展平等、團(tuán)結(jié)、互助的社會(huì)主義民族關(guān)系，促進(jìn)民族自治地方的改革、穩(wěn)定和發(fā)展，維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一等方面發(fā)揮了巨大的作用。

　　隨著改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，《民族區(qū)域自治法》的相關(guān)規(guī)定“已經(jīng)不適應(yīng)新的情況” 因此，九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)《民族區(qū)域自治法》進(jìn)行了修改。2001年2月28日，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第20次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉的決定》；同一天由江澤民主席公布施行。這標(biāo)志著這部1984年實(shí)行的法律經(jīng)歷了8年之久的修改工作正式結(jié)束，我國(guó)民族區(qū)域自治制度的發(fā)展和完善工作，從此有了更加符合實(shí)際情況的法律支持和法律保障。

　　正如新修訂的《民族區(qū)域自治法》序言所指出的，民族區(qū)域自治是在國(guó)家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治、設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)的一項(xiàng)“國(guó)家基本政治制度”；《民族區(qū)域自治法》是實(shí)施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的“基本法律”�！睹褡鍏^(qū)域自治法》的這次修改歷時(shí)八年，先后征求了國(guó)務(wù)院20個(gè)部委、10個(gè)省區(qū)、15個(gè)自治州、17個(gè)自治縣的意見(jiàn)，同時(shí)報(bào)請(qǐng)中共中央政治局、中組部、國(guó)務(wù)院、最高法院、最高檢察院批準(zhǔn)�？梢哉f(shuō)，這是繼1984年《民族區(qū)域自治法》頒行以來(lái)，最大規(guī)模和最大范圍的民族法制修訂工作。這體現(xiàn)了黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)堅(jiān)持和完善我國(guó)民族區(qū)域自治制度的決心和支持態(tài)度，正如《人民日?qǐng)?bào)》評(píng)論員文章所指出的：《民族區(qū)域自治法》的修訂，“是新世紀(jì)我國(guó)社會(huì)主義民主和法制建設(shè)的一項(xiàng)新成果”。

　　從總的來(lái)看，這次修改主要集中在經(jīng)濟(jì)體制和上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)民族自治地方的支持和幫助這兩個(gè)方面上。從立法的角度看，《民族區(qū)域自治法》的修改較之過(guò)去的版本有明顯的進(jìn)步，同時(shí)也存在一些可資商榷之處。本文僅就后者提供一些個(gè)人的意見(jiàn)。

　　《民族區(qū)域自治法》的修改權(quán)限歸屬和立法程序問(wèn)題

　　一、《民族區(qū)域自治法》的制定權(quán)限和修改權(quán)限歸屬問(wèn)題

　　根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行憲法和2000年頒行的《中華人民共和國(guó)立法法》的相關(guān)規(guī)定：

　　第一、“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)”（《憲法》第五十八條、《立法法》第七條第一款）；第二、制定和修改基本法律的權(quán)限屬于全國(guó)人民代表大會(huì)：“全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律”（《憲法》第六十二條第三款、《立法法》第七條第二款）；第三，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)只能“制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律”（《憲法》第六十七條第二款、《立法法》第七條第三款）；第四全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)“在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”（《憲法》第六十七條第三款、《立法法》第七條第三款）。由此可見(jiàn)，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)都有權(quán)對(duì)國(guó)家基本法律的進(jìn)行修改，但全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)基本法律的修改同時(shí)符合以下三個(gè)要件，即：修改的時(shí)間必須“在全國(guó)人大閉會(huì)期間”、修改的范圍只能是“部分補(bǔ)充和修改”、修改的內(nèi)容“不得同該法律的基本原則相抵觸”。

　　民族區(qū)域自治制度作為國(guó)家的基本政治制度，其制度安排“只能制定法律”（《立法法》第八條）；其次，1984年頒行的《民族區(qū)域自治法》在“序言”中規(guī)定：“《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》是實(shí)施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律”，這意味著《民族區(qū)域自治法》的修改權(quán)限應(yīng)歸屬于全國(guó)人民代表大會(huì)，全國(guó)人大常委會(huì)“在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間”可以對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的《自治法》進(jìn)行“部分補(bǔ)充和修改，但不得同該法律的基本原則相抵觸”。但要特別要予以指出的是：《自治法》在“附則”中明確規(guī)定了其修改通過(guò)程序：“本法由全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)”，這也就是說(shuō)，這一法律約定了即便全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)修改《自治法》，也必須由全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)方為有效。

　　但事實(shí)是，全國(guó)人大常委會(huì)2001年對(duì)《自治法》的修改無(wú)論在數(shù)量上還是內(nèi)容上均已經(jīng)不是對(duì)《自治法》的“部分補(bǔ)充和修改”了：從修改的數(shù)量上看，僅正文方面就涉及三十一條，其中刪去兩條、新增九條（對(duì)“序言”中三個(gè)自然段的修改未計(jì)算再內(nèi)），被修改的條文占原《自治法》條文總數(shù)的46.27%，占修改后《自治法》條文總數(shù)的41.89%，如此之大范圍的條文修改顯然超出了“部分補(bǔ)充和修改”的法律規(guī)定；再?gòu)谋恍薷牡膬?nèi)容來(lái)看，此次修改全面改變了原《自治法》賦予民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在財(cái)政經(jīng)濟(jì)方面的自治權(quán)和上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)民族自治地方的支持和幫助；更為重要的，是這次修改在第三十二條（原第三十三條）第三款刪去了自治地方在財(cái)政收入和支出方面，享受“優(yōu)待民族自治地方的原則”的字樣，而這一原則同時(shí)也是我國(guó)民族區(qū)域自治制度和《民族區(qū)域自治法》的基本原則，這就同時(shí)違背了我國(guó)《憲法》和《立法法》關(guān)于全國(guó)人大常委會(huì)在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間對(duì)全國(guó)人大制定的法律“進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改”時(shí)“不得同該法律的基本原則相抵觸”的規(guī)定；最后，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《自治法》的修改也沒(méi)有得到全國(guó)人民代表大會(huì)的“通過(guò)”，僅在大會(huì)開(kāi)會(huì)前五天即2001年2月28日通過(guò)了對(duì)自治法的修改，當(dāng)日就以國(guó)家主席令（第46號(hào)）的形式公布并施行。將長(zhǎng)達(dá)八年的、事關(guān)國(guó)家基本政治制度的國(guó)家基本法律的重要法律案如此匆忙地修改頒行，很明顯有不適當(dāng)之處，同時(shí)也令人產(chǎn)生是否有故意繞開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)的疑問(wèn)。

　　有鑒于此，我們有理由認(rèn)為全國(guó)人大常委會(huì)在2001年對(duì)《民族區(qū)域自治法》的修改存在著較大的問(wèn)題，全國(guó)人大至少應(yīng)在大會(huì)期間對(duì)其常委會(huì)就《自治法》的修改予以“通過(guò)”來(lái)加以確認(rèn)。

　　二、修改自治法在立法程序上的問(wèn)題

　　如上所述，依我國(guó)現(xiàn)行憲法和《立法法》、《自治法》的特別規(guī)定，《民族區(qū)域自治法》的修改權(quán)限明顯歸屬于全國(guó)人民代表大會(huì)，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《自治法》的修改是不適當(dāng)?shù)�。而在全�?guó)人大常委會(huì)通過(guò)并實(shí)施的既定事實(shí)下，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在修改《自治法》的立法程序上依然存在著很多失當(dāng)之處：

　　依據(jù)《立法法》的規(guī)定：“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的法律案，法律委員會(huì)、有關(guān)的專門委員會(huì)和常務(wù)委員會(huì)的工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、討論會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式”：“常務(wù)委員會(huì)的工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將法律草案發(fā)送有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和專家征求意見(jiàn)，將意見(jiàn)整理后送法律委員會(huì)和專門的委員會(huì)，并根據(jù)需要，印發(fā)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議”（第三十五條）；第二，“列入常務(wù)委員會(huì)會(huì)議議程的重要法律案，經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議決定，可以將法律草案公布，征求意見(jiàn)。各機(jī)關(guān)、組織和公民提出的意見(jiàn)送常務(wù)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)”（第三十六條）。作為規(guī)范國(guó)家基本政治制度的基本法律，對(duì)《民族區(qū)域自治法》的修改顯然是屬于“重要的法律案”，但從整個(gè)修改過(guò)程看，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在立法程序上沒(méi)有完全依照上述立法規(guī)定進(jìn)行工作：首先，《民族區(qū)域自治法》的修改前后經(jīng)歷8年之久，在這期間，盡管全國(guó)人大民族委員會(huì)派調(diào)查組先后到全國(guó)10個(gè)省、自治區(qū)和15個(gè)自治州、17個(gè)自治縣征求意見(jiàn) ，全國(guó)人大李鵬委員長(zhǎng)也到重慶市調(diào)查研究；法制委員會(huì)和法制工作委員會(huì)和民族委員會(huì)到內(nèi)蒙、湖南、云南、廣西等民族地區(qū)調(diào)查研究，聽(tīng)取意見(jiàn) .但全國(guó)人大常委會(huì)既沒(méi)有按照“一般法律案”的規(guī)定，征求應(yīng)當(dāng)征求的專家意見(jiàn)（例如中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所、民族研究所、北京大學(xué)、中國(guó)政法大學(xué)和中央民族大學(xué)等國(guó)家級(jí)法學(xué)和民族科研、教學(xué)單位的專家學(xué)者），也沒(méi)有按照“重要法律案”的規(guī)定向各機(jī)關(guān)組織和公民公布法律草案、征求意見(jiàn)。全國(guó)人大常委會(huì)的這一失當(dāng)之處比照《婚姻法》的修改，便可一目了然：

　　全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳關(guān)于公布《中華人民共和國(guó)婚姻法（修正草案）》征求意見(jiàn)的通知

　　《中華人民共和國(guó)婚姻法（修正草案）》，是一部進(jìn)一步保障婚姻家庭權(quán)益，維護(hù)平等、和睦、文明的婚姻家庭關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)文明與進(jìn)步的重要的法律草案，經(jīng)第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次、第十九次會(huì)議審議，委員長(zhǎng)會(huì)議審議決定，全文公布《中華人民共和國(guó)婚姻法（修正草案）》，廣泛征求意見(jiàn)，以便進(jìn)一步研究修改，再提請(qǐng)以后的全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議�，F(xiàn)將有關(guān)事項(xiàng)通知如下：

　　一、 請(qǐng)各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)負(fù)責(zé)征求、收集本地區(qū)全國(guó)人大代表和有關(guān)部門、法學(xué)教學(xué)研究等單位的意見(jiàn)，特別要征求廣大婦女、企業(yè)職工和人民法院的意見(jiàn)，于2001年2月28日以前將意見(jiàn)匯總報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)。

　　二、 由全國(guó)人大法律委員會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)進(jìn)一步征求有關(guān)部門和各方面人士的意見(jiàn)。

　　三、 各界人士可以將意見(jiàn)寄送各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)，也可以將意見(jiàn)直接寄送到全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)。

　　四、 請(qǐng)中央和省級(jí)報(bào)刊、廣播電臺(tái) 、電視臺(tái)組織刊播討論《中華人民共和國(guó)婚姻法（修正草案）》的文章，并報(bào)道討論情況和意見(jiàn)。

　　全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳2001年1月11日

　　自治法細(xì)則中授權(quán)行政法律立法的形式問(wèn)題

　　新修改的《民族區(qū)域自治法》在附則中規(guī)定：“國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在其職權(quán)范圍內(nèi)，為實(shí)施本法分別制定行政法規(guī)、規(guī)章、具體措施和辦法”。

　　根據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，國(guó)務(wù)院“為執(zhí)行法律的規(guī)定需要”或“憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)”，可以根據(jù)憲法和法律“制定行政法規(guī)”（第五十六條）；國(guó)務(wù)院各部委局辦和中國(guó)人民銀行、審計(jì)署“可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的職權(quán)范圍內(nèi)，制定規(guī)章”，其規(guī)定的事項(xiàng)“應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)”（第七十一條第一款）：“涉及兩個(gè)以上國(guó)務(wù)院部門職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)或者由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)章”（第七十一條第二款）。另?yè)?jù)國(guó)務(wù)院1987年制定的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》規(guī)定，“行政法規(guī)的名稱為條例、規(guī)定和辦法”（第三條）；國(guó)務(wù)院1990年制定的《法規(guī)規(guī)章備案規(guī)定》第二條也規(guī)定，由國(guó)務(wù)院各部門的部門規(guī)章是指“根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令在本部門的權(quán)限內(nèi)按照規(guī)定程序制定的規(guī)定、辦法、實(shí)施細(xì)則、規(guī)則等規(guī)范性文件的總稱”。上述法律法規(guī)在適用《民族區(qū)域自治法》時(shí)意味著：

　　第一， 有關(guān)民族區(qū)域自治的“行政法規(guī)”由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)制定；

　　第二， 有關(guān)民族區(qū)域自治的規(guī)章應(yīng)由國(guó)務(wù)院制定，也可以由國(guó)家民委與國(guó)務(wù)院有關(guān)部委局辦、人民銀行和審計(jì)署聯(lián)合制定；

　　第三， 有關(guān)民族區(qū)域自治的“辦法”由于分別包含在國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院各部委局辦、人民銀行、審計(jì)署與國(guó)家民委聯(lián)合制定的規(guī)章當(dāng)中，因而與行政法規(guī)、規(guī)章并列是不適當(dāng)?shù)摹?br>
　　第四， 有關(guān)民族區(qū)域自治的“具體措施”由于既不屬于行政法規(guī)、規(guī)章的范疇，也未被列入國(guó)務(wù)院1994年制定的《國(guó)家行政機(jī)關(guān)令文處理辦法》中開(kāi)列的命令（令）、議案、決定、指示、公告（通告）、通知、通報(bào)、報(bào)告、請(qǐng)示、批復(fù)、函、會(huì)議紀(jì)要、電報(bào)這十三種“具有法律效力和規(guī)范體式的公務(wù)文書(shū)”（第二條、第九條）當(dāng)中，因此既不能與行政法規(guī)、規(guī)章相并列，也沒(méi)有法源基礎(chǔ)和法定效力。退一步講，“具體措施”即便是以國(guó)務(wù)院決定、命令等形式獲得法律來(lái)源，也和“辦法”一樣不具有與行政法規(guī)、規(guī)章并立的理由。

　　綜上所述，《民族區(qū)域自治法》附則第七十三條應(yīng)改為“國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在其職權(quán)范圍內(nèi)，為實(shí)施本法分別制定行政法規(guī)和規(guī)章。國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門為實(shí)施本法制定的規(guī)章，應(yīng)與國(guó)務(wù)院民族事務(wù)行政管理部門聯(lián)合制定”。除此之外，考慮到民族區(qū)域自治制度的基本政治制度地位、《民族區(qū)域自治法》的基本法地位和國(guó)務(wù)院行政立法權(quán)過(guò)大的事實(shí)，以及1984年自治法實(shí)施以來(lái)出現(xiàn)的問(wèn)題，建議在自治法附則中對(duì)國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門的行政立法行為增加批準(zhǔn)和備案的規(guī)定：“國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門為實(shí)施本法在其職權(quán)范圍內(nèi)制定的行政法規(guī)和規(guī)章，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效，并在公布后三十日內(nèi)全國(guó)人民代表大會(huì)備案。”

　　關(guān)于自治法當(dāng)中行為主體的規(guī)范問(wèn)題

　　一，關(guān)于自治法中行為主體的規(guī)范問(wèn)題

　　在新修改的《自治法》中，第六章的標(biāo)題由原來(lái)的“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和幫助”改為“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)”。很顯然，這一改變的目的在于明確上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)這一行為主體的法律責(zé)任。從該章共十九條的法律條文來(lái)看，“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)”和“國(guó)家”是該章應(yīng)予規(guī)范其行為的行為主體 .

　　一般而言，“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)”指相對(duì)于地方國(guó)家機(jī)關(guān)的上級(jí)。與《自治法》中民族自治地方的自治機(jī)關(guān)相對(duì)應(yīng)的上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)包括民族區(qū)域自治地方的上級(jí)人民代表大會(huì)和人民政府；而“國(guó)家”作為抽象的法律主體，在具體行為當(dāng)中，一般將其理解為包括全國(guó)人民代表大會(huì)和國(guó)務(wù)院（即中央人民政府）在內(nèi)的“中央國(guó)家機(jī)關(guān)”。換言之，相對(duì)于自治縣和自治州的自治機(jī)關(guān)而言，其上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的概念包含省、直轄市的國(guó)家機(jī)關(guān)和中央國(guó)家機(jī)關(guān)（即“國(guó)家”，下同不注）；就自治區(qū)的自治機(jī)關(guān)而言，其上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)與中央國(guó)家機(jī)關(guān)在內(nèi)涵和外延上是一致的。

　　在第六章第六十九條中的法律主體與該章其他條文不同，改變?yōu)椤皣?guó)家和上級(jí)人民政府”，“國(guó)家”和“上級(jí)人民政府”這兩者在種屬、包容等邏輯關(guān)系上發(fā)生了含混：由于“國(guó)家”是包含上級(jí)人民代表大會(huì)和上級(jí)人民政府在內(nèi)的，其內(nèi)涵十分明確，因此，上級(jí)人民政府不能與國(guó)家并立。換句話說(shuō)。二者之間不是“和”的關(guān)系，而是“或”的關(guān)系；其次，從該條和該章的關(guān)系看，把上級(jí)人民代表大會(huì)（含全國(guó)人民代表大會(huì)）排除在外，與該章其他條文的表述是不相一致的。也就是說(shuō)該條免除了自治地方的自治機(jī)關(guān)的上級(jí)（省、直轄市）人民代表大會(huì)“加大對(duì)民族自治地方的貧困地區(qū)的扶持力度”的職責(zé)；這也可以理解為省、直轄市一級(jí)人民代表大會(huì)根據(jù)本條的規(guī)定已無(wú)權(quán)就其下屬對(duì)民族自治地方的貧困問(wèn)題進(jìn)行地方立法，這顯然是不適當(dāng)?shù)模�同時(shí)也違背了現(xiàn)行憲法和“地方人民代表大會(huì)和地方人民政府組織法”對(duì)地方人民代表大會(huì)的地方立法權(quán)限的規(guī)定；最后，“國(guó)家和上級(jí)人民政府”在《自治法》修改之前從來(lái)沒(méi)有在我國(guó)法律條文中出現(xiàn)過(guò)，截止到1998年，僅僅在七個(gè)地方法規(guī)中偶爾出現(xiàn)。

　　二，自治法涉及不同法律規(guī)范沖突的裁定問(wèn)題

　　《自治法》第十九條明確規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會(huì)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼�治、�?jīng)濟(jì)和文化特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例。自治區(qū)的自治條例和單行條例，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例報(bào)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效，并報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院備案�！�

　　自治條例和單行條例作為較為特殊的地方性法規(guī)，其批準(zhǔn)和備案制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于一般性法規(guī)。但在《立法法》第六十九條的規(guī)定中可以發(fā)現(xiàn)，自治條例和單行條例“不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對(duì)憲法和《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定”。這意味著《自治法》關(guān)于“上級(jí)國(guó)家的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的，自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)該上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行”的自治權(quán)不能完全被列入自治條例和單行條例，即自治條例和單行條例沒(méi)有變通權(quán)只有停止權(quán)。在這里自治權(quán)被部分的侵害和剝奪了；其二，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在批準(zhǔn)自治條例和單行條例時(shí)要依據(jù)行政法規(guī)來(lái)審查其合法性，這表明全國(guó)人大常委會(huì)的立法權(quán)也被部分侵害和剝奪了；其三，由于自治州和自治縣的自治條例和單行條例需報(bào)其所在省、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效，而依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行憲法和地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法，省和直轄市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)并沒(méi)有自治條例和單行條例的批準(zhǔn)權(quán)，自治法實(shí)際上賦予了他們以批準(zhǔn)權(quán)，而批準(zhǔn)權(quán)的獲得又意味著部分立法權(quán)的獲得。

　　綜上所述，由于《自治法》涉及的不同法律規(guī)范發(fā)生沖突時(shí)的裁定究竟適用《民族區(qū)域自治法》還是《立法法》或其他相關(guān)法律的問(wèn)題 ，在1984年《自治法》制定頒行以來(lái)的十七年間時(shí)有發(fā)生。因此，有必要在《自治法》中對(duì)此類問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，但遺憾的是2001年 修訂的《自治法》沒(méi)有考慮到這個(gè)問(wèn)題；在沒(méi)有規(guī)范之前，考慮到自治法是基本法的特性，可以考慮以《自治法》的規(guī)定為準(zhǔn)。

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