完善人大制度 建設(shè)政治文明——在深圳市紀(jì)念人大制度五十周年座談會(huì)上的發(fā)言

完善人大制度 建設(shè)政治文明——在深圳市紀(jì)念人大制度五十周年座談會(huì)上的發(fā)言 　　非常感謝會(huì)議主席給我這個(gè)寶貴的機(jī)會(huì)，使我能和在座的領(lǐng)導(dǎo)和專家學(xué)者暢談我國(guó)人大制度取得的巨大成就，交流堅(jiān)持和完善人大制度的心得體會(huì)，展望政治文明健康發(fā)展的美好遠(yuǎn)景。我曾經(jīng)在深圳市人大常委會(huì)機(jī)關(guān)工作達(dá)6年半之久。在人大工作期間，我親身經(jīng)歷或者說(shuō)耳聞目睹了深圳市人大在我市的民主法制建設(shè)中銳意改革進(jìn)取、忠實(shí)履行職責(zé)、發(fā)揮主導(dǎo)作用的偉大實(shí)踐，對(duì)人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的地位和作用有了深刻認(rèn)識(shí)。在這里，請(qǐng)?jiān)试S我向所有的人大代表、向曾經(jīng)以及現(xiàn)在仍然工作在人大的領(lǐng)導(dǎo)和曾經(jīng)共事過(guò)的同事們表達(dá)我的敬意。剛才許多同志的發(fā)言給我很大啟發(fā)，他們的觀點(diǎn)和意見(jiàn)我深以為是。這里，我著重就人大制度的完善問(wèn)題談兩點(diǎn)不成熟的認(rèn)識(shí)和體會(huì)，不正確的地方請(qǐng)批評(píng)指正。

　　一、為什么要重視和探索人大制度的完善問(wèn)題

　　在我國(guó)，人大建設(shè)半個(gè)世紀(jì)的歷程充分證明：人民代表大會(huì)制度是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)建的、具有中國(guó)特色的根本政治制度，是國(guó)家政權(quán)賴以建立的基礎(chǔ)，是人民當(dāng)家作主的基本民主形式，是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政得以實(shí)現(xiàn)的主要方式和渠道。人大制度的發(fā)展和完善與我國(guó)政治文明建設(shè)息息相關(guān)，是衡量我國(guó)社會(huì)主義政治文明建設(shè)水平的一個(gè)重要標(biāo)志。所以，依法治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家，建設(shè)政治文明，建設(shè)小康社會(huì)，必須堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度。那么，如何更好地堅(jiān)持人大制度呢？我認(rèn)為，完善人大制度是堅(jiān)持人大制度的必由之路。在紀(jì)念人大制度50周年之際，我們更應(yīng)當(dāng)在認(rèn)識(shí)上高度重視、在實(shí)踐中認(rèn)真探索如何完善人大制度這一課題，我們之所以提出要重視和探索完善人大制度？可以從歷史和現(xiàn)實(shí)兩個(gè)方面來(lái)回答：

　　首先，回顧歷史，我們知道，人大制度作為新型的代議制度和中國(guó)政治文明的制度創(chuàng)新，與西方成長(zhǎng)兩百多年的、成熟的、定型化的政權(quán)組織形式相比，畢竟歷史較短，從正式確立到今年還只有五十年，因此它不可避免地存在需要完善和改進(jìn)的地方。五十年來(lái)，人大制度建設(shè)經(jīng)歷了艱難曲折的發(fā)展過(guò)程。1957年以后，由于眾所周知的原因，全國(guó)人大及其常委會(huì)不能正常按期開(kāi)會(huì)，有的人大會(huì)議會(huì)期推遲近一年；即使能夠開(kāi)會(huì)，會(huì)議也流于形式，如二屆人大三次會(huì)議和三屆人大一次會(huì)議，連國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和財(cái)政預(yù)決算報(bào)告都沒(méi)有提交大會(huì)審議，有些會(huì)議因財(cái)政狀況不好等原因就舉行秘密會(huì)議；國(guó)家重大事項(xiàng)基本上不提交全國(guó)人大及其常委會(huì)審議，如決定大規(guī)模調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和變更財(cái)政預(yù)算的大躍進(jìn)、成立改變憲法規(guī)定的農(nóng)村政權(quán)體制的人民公社等重大問(wèn)題，均沒(méi)有提交全國(guó)人大及其常委會(huì)審議通過(guò)，而由黨中央一手包辦；立法工作一度停頓，監(jiān)督工作更是無(wú)從談起。而到了十年“文革”期間，人大制度幾乎陷于癱瘓境地，從“文革”一開(kāi)始至1975年長(zhǎng)達(dá)八年間，全國(guó)人大及其常委會(huì)未舉行會(huì)議，形同虛設(shè)，直至1975年召開(kāi)四屆人大一次會(huì)議，并制定了1975年憲法，人大制度才在形式上有所恢復(fù)。這一時(shí)期的地方各級(jí)人大及其人民委員會(huì)也被砸爛，由所謂集黨政軍權(quán)于一體的“革命委員會(huì)”取而代之。公、檢、法被取締，打、砸、搶橫行，法制被嚴(yán)重踐踏，公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)被任意侵犯，整個(gè)國(guó)家陷入了政治動(dòng)蕩無(wú)序、經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰、憲政蕩然無(wú)存的嚴(yán)重局面。這反面教訓(xùn)告訴我們：人大制度不完善，人大制度遭到破壞，則國(guó)家遭殃、人民遭殃。而黨的十一屆三中全會(huì)以后，人大制度建設(shè)迎來(lái)了春天，步入了正常發(fā)展的軌道，并不斷改革完善，充分發(fā)揮作用，取得了重大成就。而且它的作用越來(lái)越大，地位也越來(lái)越突出。別的不說(shuō)，以推進(jìn)政治體制改革為例，我國(guó)二十多年的改革實(shí)踐中，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制的改革的每一步都離不開(kāi)人民代表大會(huì)制度，改革的每一項(xiàng)重大成果都直接或間接由人民代表大會(huì)制度予以確認(rèn)，形成為法律或決議而付諸實(shí)施，如廢除國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制、采取差額選舉制度、提高直接選舉的層次、縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)、建立鄉(xiāng)政權(quán)、確立依法治國(guó)方略、中央和地方政府機(jī)構(gòu)的改革、立法制度的改革、依法行政的推進(jìn)、司法公正及司法改革的推進(jìn)、監(jiān)督體制的加強(qiáng)等都是在人民代表大會(huì)制度框架內(nèi)發(fā)展完成的。毫無(wú)疑問(wèn)，在我國(guó)，政治體制的改革必須依托人民代表大會(huì)制度，離開(kāi)人民代表大會(huì)制度的所謂改革，就可能脫離人民，違背人民的意志和利益，也就不可能成功。在我國(guó)加入世界貿(mào)易組織以后，在全面建設(shè)小康社會(huì)的偉大征程中，人民代表大會(huì)制度基于人民的共同意志和社會(huì)發(fā)展規(guī)律，在促進(jìn)政治體制改革和公民權(quán)利保障方面將發(fā)揮更加重要的、不可或缺的獨(dú)特作用。我們不難發(fā)現(xiàn)，人大制度發(fā)展完善的20 多年也正是憲政建設(shè)健康穩(wěn)定發(fā)展的歷史時(shí)期，這一正面的歷史經(jīng)驗(yàn)也充分說(shuō)明：人大制度建設(shè)和發(fā)展完善是憲政建設(shè)的重要內(nèi)容，憲政建設(shè)的發(fā)展完善離不開(kāi)人大制度的發(fā)展完善。歷史告訴我們：堅(jiān)持和完善人大制度，與國(guó)家和民族的命運(yùn)息息相關(guān)！

　　其次，就現(xiàn)實(shí)來(lái)看，盡管我國(guó)人大制度建設(shè)取得了令人矚目的成就，但它與憲政建設(shè)和政治文明的要求，特別是與廣大人民群眾的期待還存在相當(dāng)大的距離。黨的十六大提出了轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式，加強(qiáng)權(quán)力制約，推進(jìn)政治文明的主張。十六大報(bào)告還指出：“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，保證人民代表大會(huì)及其常委會(huì)依法履行職能，保證立法和決策更好地體現(xiàn)人民的意志�！痹诮衲甑男迲椫�，“三個(gè)代表”重要思想、政治文明、國(guó)家重視和保障人權(quán)、保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)等載入憲法，標(biāo)志著中國(guó)的憲政建設(shè)和政治文明建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新的歷史高點(diǎn)，但我們的人大制度還不能完全適應(yīng)建設(shè)憲政國(guó)家及政治文明的要求，在具體的工作環(huán)節(jié)和程序中還存在諸多的不足，這里我簡(jiǎn)要地舉些事例說(shuō)明：

　　1、我們先看選舉環(huán)節(jié)，這是人大制度建立的邏輯前提，這個(gè)環(huán)節(jié)先天不足。我概括我們的人大選舉是“抓舉”和“挺舉”的結(jié)合，沒(méi)有的領(lǐng)導(dǎo)的“抓”和組織的“挺”，你個(gè)人想獨(dú)立參選并想當(dāng)選幾乎不可能。這樣的選舉固然保證了選舉的正常進(jìn)行，穩(wěn)定性很強(qiáng)，但民主性、公開(kāi)性和競(jìng)爭(zhēng)性比較差；不是說(shuō)不要組織領(lǐng)導(dǎo)，但我們太強(qiáng)調(diào)組織安排，在代表候選人的提名環(huán)節(jié)只顧代表的先進(jìn)性、廣泛性，忽略了代表應(yīng)有的政治素養(yǎng)；強(qiáng)調(diào)和偏好政黨團(tuán)體提名方式，對(duì)選民或代表聯(lián)名提名的候選人另眼相看，甚至做工作干擾排斥；否定競(jìng)選的意義；直接選舉的層面長(zhǎng)期停留在較底層次，沒(méi)有隨著國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)文化水平的提高和人民群眾民主政治意識(shí)的覺(jué)醒而相應(yīng)提高，在世界各國(guó)尤其是大國(guó)，像我們這樣直接選舉只停留在縣級(jí)人大的絕無(wú)僅有，連印度那樣的經(jīng)濟(jì)落后于我國(guó)，地區(qū)差異、貧困人口、宗教沖突和種族矛盾比我們嚴(yán)重得多的國(guó)家，在立國(guó)之初就是國(guó)會(huì)代表全國(guó)直選。在今天國(guó)際社會(huì)關(guān)于中、印兩國(guó)發(fā)展前景的預(yù)測(cè)分析中，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為印度現(xiàn)有的直選制度對(duì)其國(guó)家發(fā)展可能具有更為深遠(yuǎn)的優(yōu)勢(shì)。這是值得我們深思的。由于選舉環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題，一方面使選民或代表對(duì)選舉失去興趣，另一方面選出的代表相當(dāng)部分政治素質(zhì)、文化素質(zhì)和參政議政能力同代表本身要求所擔(dān)負(fù)的職責(zé)不相適應(yīng)。問(wèn)題的關(guān)鍵不是沒(méi)有好的代表人選，而是沒(méi)有好的代表脫穎而出的選舉產(chǎn)生機(jī)制。而現(xiàn)行機(jī)制的缺陷說(shuō)到底還是與主流政治理念的不和諧有關(guān)系。我們一方面承認(rèn)人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，選舉是人民群眾行使管理國(guó)家權(quán)力的主要政治途徑，但另一方面多少又存在對(duì)真正兌現(xiàn)民主的疑慮和擔(dān)心。所以，人們看到的是選舉組織大張旗鼓地組織選舉活動(dòng)，官方媒體大肆宣傳行使選舉權(quán)利的重大意義，但大部分選民對(duì)選舉并不感興趣，大多數(shù)候選人對(duì)選舉沒(méi)有熱情，想通過(guò)選民提名而不被組織看好的候選人對(duì)自己沒(méi)有信心，選民對(duì)最終當(dāng)選者不信任，當(dāng)選者對(duì)當(dāng)選產(chǎn)生不了神圣的使命感。

　　2、再看選完以后的活動(dòng)情況。我們代表主要是業(yè)余代表（有的稱兼職代表），專職代表僅限于人大常委會(huì)組成人員（但也不是全部委員，只是所謂駐會(huì)委員），很顯然，代表人民行使國(guó)家權(quán)力這一神圣的工作居然是業(yè)余的、兼職的，這在世界各國(guó)也是罕見(jiàn)的，這種中國(guó)特色不是我們的優(yōu)勢(shì)，因?yàn)槿舜蟠�表的職�?wù)所要求的特殊素質(zhì)在兼職代表制下不能保障：首先，兼職代表制影響了代表參政議政執(zhí)政的熱情，降低了人大的權(quán)能，損害了人大的權(quán)威。兼職代表行使職權(quán)沒(méi)有固定報(bào)酬，只有少量的開(kāi)會(huì)或活動(dòng)補(bǔ)助。其工資主要來(lái)源于本職工作，沒(méi)有了物質(zhì)保障，必然影響代表積極主動(dòng)行使職權(quán)；兼職代表大多數(shù)只能在開(kāi)會(huì)前或開(kāi)會(huì)中熟悉法律草案或其他議案，很難保證所表決事項(xiàng)的科學(xué)性。由于許多代表在自己本職工作崗位上有著十分重要的地位，不少還是黨政官員，其主要精力勢(shì)必放在本職工作上而無(wú)瑕兼顧人大代表工作；由于兼職代表無(wú)暇掌握政治信息，平時(shí)很少對(duì)其它國(guó)家機(jī)關(guān)行使批評(píng)建議權(quán)。

　　3、在兼職代表制的情況下，現(xiàn)實(shí)給予他們履行代表職務(wù)的物質(zhì)條件、制度環(huán)境、保障措施相當(dāng)不夠。一是會(huì)期過(guò)短。二是代表數(shù)量過(guò)多。說(shuō)到會(huì)期問(wèn)題，由于我們的代表以兼職為主，這決定了代表機(jī)關(guān)不能開(kāi)太長(zhǎng)的會(huì)。與世界各國(guó)議會(huì)會(huì)期相比，我國(guó)全國(guó)人大會(huì)期最短（比如說(shuō)芬蘭議會(huì)會(huì)期為4個(gè)月，日本、希臘為5個(gè)月，奧地利、法國(guó)、英國(guó)為6個(gè)月，德國(guó)為25周，美國(guó)約9個(gè)月，印度國(guó)會(huì)每年也不少于4個(gè)月），每年舉行一次會(huì)議，每次十多天。我作了一個(gè)統(tǒng)計(jì)：比如我國(guó)全國(guó)人大近3000名代表（本屆是2987名），每年開(kāi)會(huì)一次，每次會(huì)期17天左右，除去兩個(gè)周末（四天），還有13天。按照每天開(kāi)會(huì)8小時(shí)，一次會(huì)期共6240分鐘，如果每個(gè)代表要發(fā)言，平均只有2.1分鐘，再除去大會(huì)的報(bào)告時(shí)間，剩下的時(shí)間不到2分鐘，可以說(shuō)幾乎沒(méi)有代表有充分的發(fā)言表達(dá)意見(jiàn)的時(shí)間。只能通過(guò)會(huì)議簡(jiǎn)報(bào)才能溝通。真正的發(fā)言機(jī)會(huì)是在代表團(tuán)會(huì)議，但這不是真正能進(jìn)行辯論和表決的議會(huì)，這樣的會(huì)議的情形是領(lǐng)導(dǎo)發(fā)言多、基層代表發(fā)言少；肯定成績(jī)多，批評(píng)建議少；談本職工作多，議全局大事少；空話套話多，切中要害少；泛泛而談多，突出重點(diǎn)少。這樣的議事效果不可能好到那里去。全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議一般每年舉行6次，每?jī)蓚�(gè)月舉行一次，每次4天左右，全年加在一起也不到30天，而地方各級(jí)人大會(huì)議會(huì)期則更短（甚至有的地方還縮短會(huì)議的日期，名之曰提高會(huì)議效率、減少會(huì)議開(kāi)支）。由于會(huì)期短，加之會(huì)議議程又十分繁多，大多數(shù)代表均沒(méi)有在大會(huì)發(fā)言的機(jī)會(huì)，加上代表又大多來(lái)自生產(chǎn)、工作一線，有的對(duì)法律案或決議案中的概念還未來(lái)得及理解，就要投票表決，很難避免草率；關(guān)于代表數(shù)量過(guò)多問(wèn)題。我這里也有個(gè)統(tǒng)計(jì)數(shù)字：我國(guó)全國(guó)到地方各級(jí)人大代表320萬(wàn)人，全國(guó)人大代表近3000人，居世界各國(guó)議會(huì)議員之最。地方的也是人員龐大，如上海市第十二屆（本屆）人民代表大會(huì)就有人大代表860人，比美國(guó)參眾兩院議員之和535名還多出300多人。國(guó)外政治學(xué)家早就分析過(guò)，一個(gè)國(guó)家國(guó)會(huì)議員的理想規(guī)模是總?cè)丝诘拈_(kāi)立方，這個(gè)定理被譽(yù)為可獲得政治學(xué)領(lǐng)域的諾貝爾獎(jiǎng)。按照這個(gè)定理，我們?nèi)珖?guó)人大規(guī)模大約在1100人左右。我們看到，代表過(guò)多給會(huì)議組織工作帶來(lái)了難題。最突出的是，由于代表多，根本不可能用全體會(huì)議審議議案，只能采取代表團(tuán)和小組會(huì)議的形式來(lái)審議議案。從而影響代表廣泛、直接地交流，決策的民意基礎(chǔ)不夠充分；最后是會(huì)后的代表活動(dòng)流于形式。會(huì)議結(jié)束后代表奔赴各自的工作崗位，無(wú)暇顧及代表的工作，也很難獲悉比普通民眾更多的政治信息（缺乏平臺(tái)，既無(wú)經(jīng)費(fèi)來(lái)源，也無(wú)秘書(shū)助手幫助和辦公條件，更何況還沒(méi)有時(shí)間），對(duì)被監(jiān)督主體（政府、兩院）的大量決策、執(zhí)行及其效果幾乎沒(méi)有比民眾更多的了解渠道。即使是組織代表開(kāi)展視察或代表個(gè)人持證檢查工作，也是數(shù)量既少，浮于表面，代表對(duì)選區(qū)或選舉單位的情況接觸面很少。甚至有的代表除了參加大會(huì)以外，以工作繁忙為由，幾乎不參加閉會(huì)期間的代表活動(dòng)，有的代表在一屆任期內(nèi)幾乎沒(méi)有發(fā)表過(guò)什么具有建設(shè)性或?qū)嵸|(zhì)內(nèi)容的意見(jiàn)和建議。由于代表活動(dòng)機(jī)會(huì)太少，代表如何聯(lián)系選民流于形式，代表尤其是間接選舉的代表很少向他們的選舉單位匯報(bào)自己的工作和人大會(huì)議的情況，選民或選舉單位也就無(wú)法有效監(jiān)督他們履行職務(wù)�，F(xiàn)實(shí)中沒(méi)有一個(gè)代表因?yàn)閰⒄�議政水平不足而被罷免的事例，只有因觸犯刑律受到法律追究被罷免的例子，這很能說(shuō)明問(wèn)題。所以，上述這些不足使得人大的立法質(zhì)量還不高（有人稱立法是立了別人的法，因?yàn)榇蟛糠质浅�襲國(guó)家和別的地方的法律法規(guī)），監(jiān)督比較薄弱是必然現(xiàn)象（有人說(shuō)“坐著車(chē)子轉(zhuǎn)，隔著玻璃看，問(wèn)題當(dāng)作希望談，臨走拍著肩膀說(shuō)‘繼續(xù)努力好好干’”。）

　　4、還有一點(diǎn)，人大制度運(yùn)行的環(huán)境還不十分理想，比如在認(rèn)識(shí)方面，盡管人大的性質(zhì)、地位和作用雖然在憲法和法律中有明確規(guī)定，盡管人們對(duì)人民代表大會(huì)制度的認(rèn)識(shí)逐步有所提高，但這樣、那樣的模糊認(rèn)識(shí)甚至錯(cuò)誤看法依然存在。比如社會(huì)上把人大看作可有可無(wú)，或者是無(wú)關(guān)緊要，甚至不知道人大是干什么的大有人在；有的人不能充分認(rèn)識(shí)人大在實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主中的重要地位和作用，把人大當(dāng)成“二線機(jī)關(guān)”，把黨政機(jī)關(guān)當(dāng)成“一線機(jī)關(guān)”；有的人習(xí)慣于把人大同政協(xié)、群眾團(tuán)體相提并論；有的人認(rèn)為人大制度僅僅是與人大及其常委會(huì)有關(guān)的制度，因此，要發(fā)揮人大制度的作用，只是人大的事情，與自己關(guān)系不大；還有的人把堅(jiān)持黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)與人大依法履行職權(quán)對(duì)立，干涉人大依法辦事的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，如認(rèn)為人大行使憲法法律規(guī)定的職權(quán)是“礙手礙腳”，對(duì)人大行使重大事項(xiàng)的決定權(quán)、行使監(jiān)督權(quán)非議頗多；有的侵犯選民或代表的民主權(quán)利，拒絕將選民或代表提出的候選人列入候選人名單，勉強(qiáng)甚至靠壓制代表的方式保證組織提出的候選人當(dāng)選。還有，人大及其常委會(huì)法定職權(quán)運(yùn)作的外部阻力不小，從全國(guó)的層面來(lái)看，各級(jí)人大尤其是地方各級(jí)人大因同級(jí)其他國(guó)家機(jī)關(guān)的阻礙使得難以有效行使職權(quán)的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，如在制定地方性法規(guī)、作出決議、決定地方重大事務(wù)方面，政府領(lǐng)導(dǎo)成員事前不配合、事后敷衍了事者有之。在任免權(quán)方面對(duì)屬于人大或常委會(huì)任免范圍的人員不經(jīng)法定程序就公布任職到差或隨意調(diào)離現(xiàn)職者有之。在監(jiān)督權(quán)方面，原則上表示自覺(jué)接受人大監(jiān)督，具體問(wèn)題上軟拖硬抗者有之。此外，涉及人大具體工作及程序制度方面的的立法比較滯后，如監(jiān)督法遲遲未能出臺(tái)，使得人大對(duì)“一府兩院”行使監(jiān)督權(quán)，具體的監(jiān)督范圍、監(jiān)督形式到監(jiān)督程序均無(wú)法可依。

　　以上這些情況，充分說(shuō)明，完善人大制度已成為開(kāi)拓人大工作新局面，建設(shè)政治文明的關(guān)鍵所在。

　　二、如何完善人大制度

　　談兩點(diǎn)：

　�。ㄒ唬┩晟迫嗣翊�表大會(huì)制度必須堅(jiān)持和把握的憲政原則

　　完善人民代表大會(huì)制度是憲政建設(shè)的重要內(nèi)容，是社會(huì)主義政治制度的自我完善和發(fā)展，是社會(huì)主義政治文明發(fā)展的組成部分，為此必須堅(jiān)持和把握以下幾個(gè)原則：

　　一是必須堅(jiān)持“三個(gè)代表”重要思想�！叭齻�(gè)代表”重要思想是在新的歷史時(shí)期我們黨和國(guó)家的指導(dǎo)思想，是全面建設(shè)小康社會(huì)、指導(dǎo)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)各個(gè)領(lǐng)域不斷發(fā)展進(jìn)步的強(qiáng)大理論武器，它已經(jīng)載入憲法，成為現(xiàn)行憲法的指導(dǎo)思想，自然也是完善人大制度的指導(dǎo)思想。實(shí)踐中正在實(shí)施或準(zhǔn)備推出實(shí)施的人大各項(xiàng)制度、具體程序是否正確，最終要以是否符合“三個(gè)代表”重要思想為標(biāo)準(zhǔn)，符合的就應(yīng)該堅(jiān)持，不符合的就予以改善甚至摒棄。

　　二是要堅(jiān)持五個(gè)“有利于”作為完善人大制度的總目標(biāo)。十六大報(bào)告指出：“推進(jìn)政治體制改革要有利于增強(qiáng)黨和國(guó)家的活力，發(fā)揮社會(huì)主義制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，充分調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性創(chuàng)造性，維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步�！边@“五個(gè)有利于”既是繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革的總的目的，也是完善人大制度的總目標(biāo)；

　　三是要正確處理好堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大行使職權(quán)的關(guān)系，按照黨的十六大政治報(bào)告提出的“把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)”的要求，切實(shí)加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)把握?qǐng)?zhí)政規(guī)律，提高執(zhí)政水平。提高中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力，完善共產(chǎn)黨的執(zhí)政方式，最重要的內(nèi)容就是運(yùn)用人大制度實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家權(quán)力的掌握。最關(guān)鍵的就是各級(jí)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要作到嚴(yán)格依法辦事，任何組織和個(gè)人都不允許有超越憲法和法律的特權(quán)。加強(qiáng)政權(quán)建設(shè)必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，但黨本身也要置身于憲政程序之中，憲法一方面規(guī)定了憲法的最高法律地位和根本行為準(zhǔn)則，另一方面也確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，黨章規(guī)定了“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”�？梢哉f(shuō)，中國(guó)共產(chǎn)黨的依法執(zhí)政是新時(shí)期完善人民代表大會(huì)制度的根本出路。

　　四是要堅(jiān)持人民主權(quán)、保障人權(quán)、社會(huì)主義法治和民主集中制原則。一切權(quán)力屬于人民是社會(huì)主義憲政的首要原則，而人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)這一憲政原則的根本政治制度保證；尊重和保障人權(quán)是人民主權(quán)原則的必然延伸，因而必然構(gòu)成人民代表大會(huì)制度的基本宗旨和政治責(zé)任；社會(huì)主義法治原則內(nèi)涵人民的立法權(quán)、公民在法律面前一律平等、維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)、維護(hù)憲法的最高法律地位等要件，而這與人民代表大會(huì)制度須臾不可分離；民主集中制更是通過(guò)人民代表大會(huì)制度這一中樞來(lái)建構(gòu)和展開(kāi)。因此，我們認(rèn)定，堅(jiān)持人民主權(quán)、保障人權(quán)、社會(huì)主義法治和民主集中制原則是完善人民代表大會(huì)制度的題中應(yīng)有之義。

　�。ǘ�）完善人民代表大會(huì)制度的路徑選擇

　　根據(jù)中國(guó)憲政建設(shè)的客觀實(shí)際，完善人民代表大會(huì)制度的路徑選擇至少包括以下幾點(diǎn)：

　　第一，著眼于人民代表大會(huì)制度的特定主體，設(shè)計(jì)改革舉措，推進(jìn)制度創(chuàng)新。任何制度都是由特定的人來(lái)運(yùn)作，特定的人的素養(yǎng)和行為影響著制度功能發(fā)揮和它的整體形象。中國(guó)的農(nóng)村改革、企業(yè)改革的制度創(chuàng)新都是著眼于發(fā)揮特定經(jīng)濟(jì)組織制度內(nèi)人的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性這一根本目的而展開(kāi)的。所以，從人民代表這一政治主體入手，有助于抓住人大制度改革的根本。只有從代表這一制度主體入手，著眼于完善代表的選舉方式、逐步完善代表的組織構(gòu)成、提高代表的素養(yǎng)、建筑堅(jiān)實(shí)的活動(dòng)平臺(tái)、建設(shè)代表履行職務(wù)的實(shí)在環(huán)境和保障措施、加強(qiáng)對(duì)代表的監(jiān)督制約機(jī)制、提高人大的權(quán)能、加強(qiáng)人大制度運(yùn)行的有效供給，才可能為人大制度和憲政建設(shè)奠定真正的主體之本、動(dòng)力之基、活力之源。

　　第二，要著重從程序入手、著眼于具體細(xì)節(jié)、立足于微觀環(huán)節(jié)，采取先易后難的改革思路，具體而微地、積極穩(wěn)妥地、漸進(jìn)地將人大制度推向前進(jìn)。人大制度自建立以來(lái)，改革和完善的呼聲就一直伴隨著它的發(fā)展進(jìn)程，但原則性的呼吁、宏大述事風(fēng)格的制度設(shè)計(jì)始終淹沒(méi)了審慎的、具體的制度創(chuàng)新。人民代表大會(huì)制度是根本政治制度，但任何宏觀層面上的制度都需要有大量微觀層面上的具體制度作為輔助，作為延伸，才能付諸實(shí)施，發(fā)揮實(shí)效。我國(guó)的人大制度雖然在宏觀層面上已經(jīng)建立，但微觀層面上的具體制度還很不完善，這一點(diǎn)前面已經(jīng)作了分析。常言道：細(xì)節(jié)決定過(guò)程甚至決定結(jié)果。因此，高度重視人民代表大會(huì)制度的內(nèi)部組織制度、工作程序的健全完善，是今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，完善人大制度的主要方向。實(shí)際上，民主政治的許多內(nèi)容本身就是形式，民主政治的實(shí)體離不開(kāi)具體程序，沒(méi)有民主程序的保障落實(shí)，就沒(méi)有民主政治的真正實(shí)體。孫中山先生曾專門(mén)研究過(guò)如何開(kāi)會(huì)，其意也是如此。今天人們逐漸認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)，開(kāi)始注意在具體制度建設(shè)上下功夫。比如，現(xiàn)在不少省任命地、州、市的黨委一把手時(shí)，采取省委全會(huì)無(wú)記名

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