地方保護(hù)主義的成因和解決之道

地方保護(hù)主義的成因和解決之道 　　摘　要：地方保護(hù)主義本質(zhì)上是地方政府和執(zhí)法機(jī)關(guān)為保護(hù)局部利益犧牲法制統(tǒng)一、濫用權(quán)力的結(jié)果；各地方作為獨(dú)立利益主體受經(jīng)濟(jì)利益的不當(dāng)驅(qū)動(dòng)是其產(chǎn)生根源，現(xiàn)行立法、行政執(zhí)法、行政審判等法律制度的不完善則是重要成因；應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)格行政執(zhí)法、加強(qiáng)地方行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性、建立有效的對(duì)行政不作為的監(jiān)督制度和科學(xué)的行政違法責(zé)任追究制度、完善行政處罰與刑罰的銜接、合理配置行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)及改革行政審判體制等方面克服和防范地方保護(hù)主義。

　　關(guān)鍵詞：地方保護(hù)主義；行政執(zhí)法；成因

　　“為官一任，造福一方”是很多政府官員的傳統(tǒng)執(zhí)政理念，也是造就地方保護(hù)主義的觀念基礎(chǔ)。當(dāng)前我國(guó)正處于激烈的社會(huì)變革時(shí)期，地方政府追逐物質(zhì)利益和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情極度高漲，維護(hù)地方利益與嚴(yán)格執(zhí)法不時(shí)發(fā)生沖突，在這樣的時(shí)代背景下，如果國(guó)家立法對(duì)地方保護(hù)主義缺乏有效的防范和制約，對(duì)地方官員的評(píng)價(jià)制度仍然停留于以“經(jīng)濟(jì)指標(biāo)”衡量“政績(jī)”的階段，司法的監(jiān)督又不到位，那么，地方保護(hù)主義不僅在價(jià)值層面，而且在制度層面就有了滋生的土壤和基礎(chǔ)。這不僅是一個(gè)合邏輯的理論推演結(jié)果，而且是一個(gè)被多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)證明了的事實(shí)。當(dāng)然，一種社會(huì)現(xiàn)象的出現(xiàn)并不意味著它必然具有合理性，面對(duì)地方保護(hù)主義愈演愈烈的現(xiàn)實(shí)，我們所要做的是：剖析地方保護(hù)主義的成因，尋找有效的解決機(jī)制，克服和防止這種現(xiàn)象的蔓延和發(fā)展。

　　一、地方保護(hù)主義的表現(xiàn)形式和本質(zhì)

　　何謂地方保護(hù)主義？有哪些具體表現(xiàn)？它的本質(zhì)是什么？這都需要我們認(rèn)真思考和正確回答。地方保護(hù)主義是一種動(dòng)用行政的手段和方法保護(hù)當(dāng)?shù)乩�益，特別是經(jīng)濟(jì)利益的觀念和行動(dòng)。雖然地方保護(hù)主義有合法與違法之分，也有褒貶兩意，但我們這里所說的地方保護(hù)主義專指地方政府和執(zhí)法機(jī)關(guān)為了保護(hù)地方利益，超越法律權(quán)限，濫用權(quán)力，損害國(guó)家整體利益，影響國(guó)家法制統(tǒng)一的不當(dāng)觀念和行為。地方保護(hù)主義分為立法中的地方保護(hù)主義和執(zhí)法、司法中的地方保護(hù)主義。為了更加清楚地分析問題，本文重點(diǎn)就行政執(zhí)法和司法中的地方保護(hù)主義加以研究。目前，地方保護(hù)主義的表現(xiàn)形式和手段主要有：

　　第一，封鎖市場(chǎng)

　　這是地方保護(hù)主義的一個(gè)主要手段。一是提高外地產(chǎn)品準(zhǔn)入條件，主要是增加各種行政性的收費(fèi)，或者設(shè)置技術(shù)壁壘，如食品或者化工原料進(jìn)入某地必須通過工商或者技術(shù)監(jiān)督部門的苛刻檢驗(yàn)。二是完全限制外地產(chǎn)品進(jìn)入本地市場(chǎng)。即用行政命令阻撓對(duì)外地產(chǎn)品的采購，對(duì)使用和消費(fèi)外地產(chǎn)品增設(shè)額外稅費(fèi)，對(duì)外地采購加收稅費(fèi)盤剝，對(duì)過境商品濫收稅費(fèi)，甚至設(shè)卡禁運(yùn)。如1999年上海市為了促進(jìn)本地汽車工業(yè)的發(fā)展，規(guī)定對(duì)來自湖北的“富康”汽車征收8萬元的牌照費(fèi)，當(dāng)年上海只銷售了24輛“富康”汽車。武漢市也采取反擊措施，對(duì)上海生產(chǎn)的“桑塔納”征收7萬元的所謂特困費(fèi)[1].

　　第二，壟斷資源和生產(chǎn)服務(wù)

　　一是以行政措施阻撓本地企業(yè)所需、市場(chǎng)緊缺的原材料流出本地區(qū)。二是禁止本地企業(yè)向外地投資。如地方政府為了拉動(dòng)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，嚴(yán)禁上市公司在外地投資或者進(jìn)行企業(yè)兼并。三是地方的各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和各種商業(yè)、通訊等服務(wù)不進(jìn)行招標(biāo)或明里招標(biāo)暗里實(shí)行暗箱操作，把生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)交給本地企業(yè)，其他地區(qū)的生產(chǎn)商要想取得經(jīng)營(yíng)權(quán)和生產(chǎn)供應(yīng)權(quán)，只能與地方企業(yè)合作繞過地方保護(hù)的壁壘或者賄賂某些官員。

　　第三，“縱假護(hù)假”

　　有的地方為了增加財(cái)政收入和擴(kuò)大就業(yè)，對(duì)假冒偽劣產(chǎn)品不聞不問，而且還與制假者同流合污，致使“地下經(jīng)濟(jì)”滋生蔓延。在地方保護(hù)主義嚴(yán)重的地區(qū)，打假或是態(tài)度消極、欲打還休，撥一撥，動(dòng)一動(dòng)，不撥不動(dòng)，動(dòng)起來也常常是虛張聲勢(shì)、做做樣子；或是以罰代法、一罰了之，罰過之后，假貨照制，偽劣照售，甚至有些執(zhí)法人員與制假售假者沆瀣一氣，使“打假”成“假打”。

　　第四，以鄰為壑，消極執(zhí)法

　　很多地方執(zhí)法機(jī)關(guān)以“發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)和執(zhí)法經(jīng)濟(jì)為己任”，受地方利益驅(qū)動(dòng)，不按法律和原則辦事，放任管理，消極執(zhí)法，甚至袒護(hù)違法行為。凡是對(duì)本地方經(jīng)濟(jì)或者執(zhí)法機(jī)關(guān)有利的，無視法律的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，包庇違法、縱容違法，重罪輕罰或以行政處罰代替刑罰。導(dǎo)致許多領(lǐng)域的違法行為在個(gè)別地方呈蔓延趨勢(shì)，違法行為人重復(fù)違法、持續(xù)違法、拒絕履行法定義務(wù)的現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。

　　第五，干預(yù)執(zhí)法、設(shè)置障礙

　　在行政執(zhí)法過程中，少數(shù)地方政府利用行政方式指令、支持、縱容有關(guān)部門和人員采用不正當(dāng)手段保護(hù)本地利益。對(duì)某些實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)和半垂直領(lǐng)導(dǎo)的執(zhí)法機(jī)關(guān)，采用威逼利誘、拉攏腐蝕執(zhí)法人員等方式非法干預(yù)正常的執(zhí)法活動(dòng)。特別是左右當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的財(cái)稅大戶出現(xiàn)違法犯罪情形時(shí)，地方政府領(lǐng)導(dǎo)出面說情和干預(yù)，對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)的正常執(zhí)法活動(dòng)，則設(shè)置障礙，百般阻撓，影響正常的執(zhí)法工作。從本質(zhì)上說，地方保護(hù)主義是地方政府和執(zhí)法機(jī)關(guān)為了保護(hù)局部利益而犧牲法制的統(tǒng)一性和平等性，違背法治原則和精神，濫用權(quán)力，不能嚴(yán)格執(zhí)法的結(jié)果。

　　二、地方保護(hù)主義的成因

　　從總體上看，行政執(zhí)法中的地方保護(hù)主義是我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，由人治走向法治過程中產(chǎn)生的，有著復(fù)雜的社會(huì)背景和歷史原因。就理論而言，地方保護(hù)主義是地方政府追求利益最大化的必然要求，也是地方政府對(duì)資源稀缺性的一種“利己”的自覺行為[2].它的產(chǎn)生既有傳統(tǒng)觀念的影響，也有體制慣性的作用，當(dāng)然與我們法律本身有漏洞、法律之間互相銜接不夠有關(guān)。具體而言，行政執(zhí)法中出現(xiàn)地方保護(hù)主義有以下幾方面原因：

　　首先，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，部分地區(qū)極度貧困，部分地區(qū)相對(duì)發(fā)達(dá)，這是形成地方保護(hù)主義的經(jīng)濟(jì)原因。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)往往會(huì)采取措施鞏固本地已經(jīng)獲取的經(jīng)濟(jì)利益，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)為了在競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中保全自己，也會(huì)采用一些方法保護(hù)本地方利益。其結(jié)果就是人為地分割市場(chǎng)，阻礙經(jīng)濟(jì)資源的正常流動(dòng)。

　　其次，它也是中央和地方經(jīng)濟(jì)利益不一致造成的，是法律實(shí)施不統(tǒng)一、執(zhí)法不力的表現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)看到，在維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序方面，我們已經(jīng)制定了大量的法律法規(guī)，對(duì)很多違法行為規(guī)定了相應(yīng)的行政處罰和刑罰措施。但是，由于經(jīng)濟(jì)利益的原因，地方為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)、顯示政績(jī)，往往置國(guó)家法律和法規(guī)于不顧，對(duì)破壞市場(chǎng)秩序、損害生態(tài)環(huán)境和自然資源的違法行為采取放任自流、包庇縱容甚至袒護(hù)的態(tài)度，結(jié)果造成了中央的法律法規(guī)在地方執(zhí)行不暢、政令不通。

　　再次，不當(dāng)?shù)摹罢��?jī)”評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和干部考核方式加劇了地方保護(hù)主義�，F(xiàn)行的干部考核機(jī)制強(qiáng)調(diào)“政績(jī)”，而以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)衡量政績(jī)似乎已經(jīng)成為慣例。干部的升遷與獎(jiǎng)懲實(shí)質(zhì)上與所謂的政績(jī)掛鉤，促使很多領(lǐng)導(dǎo)單純追逐經(jīng)濟(jì)利益，以犧牲資源和環(huán)境為代價(jià)尋求跨越式發(fā)展，最終造成了畸形的競(jìng)爭(zhēng)和地方保護(hù)，也損害了法制的統(tǒng)一。

　　再其次，由于我國(guó)立法制度存在的問題，使法律不僅未能成為遏制地方保護(hù)主義的手段，反而在某些方面助長(zhǎng)了地方保護(hù)主義的產(chǎn)生。按照我國(guó)現(xiàn)行的立法體制，地方人大和地方政府享有地方性法規(guī)和規(guī)章的制定權(quán)，地方立法權(quán)事實(shí)上又為地方政府各個(gè)部門所掌握。由于立法的透明度不高，公眾參與不夠，上級(jí)立法監(jiān)督滯后與軟弱，立法容易摻雜一些不合理的地方利益要求，地方利益對(duì)立法內(nèi)容會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響�！案鞯赝ㄟ^立法爭(zhēng)取和維護(hù)自身利益的意識(shí)也越來越強(qiáng)烈，從而使立法難以避免地方利益的不良影響”[3].

　　最后，行政執(zhí)法中的地方保護(hù)主義反映了我國(guó)行政和司法體制存在的問題�，F(xiàn)行行政管理體制和司法體制運(yùn)行還存在諸多問題。由于不同行政機(jī)關(guān)之間在維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序方面職權(quán)不清、責(zé)任不明，特別是對(duì)于執(zhí)法機(jī)關(guān)的越權(quán)和不作為行為缺乏有效的監(jiān)督和責(zé)任追究制度，極易導(dǎo)致“有利的大家爭(zhēng)著管，不利的大家推一邊”的結(jié)果。加之我們?nèi)鄙俳y(tǒng)一周詳?shù)男姓�組織法和行政程序法，關(guān)于行政機(jī)關(guān)權(quán)力和責(zé)任、行使權(quán)力的方式、步驟、時(shí)限等都沒有明確詳細(xì)的規(guī)定，給行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)創(chuàng)造了可乘之機(jī)，影響了行政執(zhí)法的效果。

　　此外，沒有對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員形成有效的激勵(lì)和約束機(jī)制，影響了執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員積極、高效、公正地執(zhí)行法律。而對(duì)于普遍存在的各種違法行為，司法機(jī)關(guān)本身存在嚴(yán)重的地方化和行政化傾向，“所謂司法地方化，是指法院在機(jī)構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費(fèi)來源、法官任免晉升以及由誰產(chǎn)生對(duì)誰負(fù)責(zé)等方面受到地方權(quán)力因素的較大影響，導(dǎo)致地方司法機(jī)關(guān)喪失中立、公正的立場(chǎng)”[4].現(xiàn)實(shí)生活中的司法行政化現(xiàn)象仍相當(dāng)嚴(yán)重，一方面法院在制度實(shí)際運(yùn)作中往往作為一元化國(guó)家機(jī)關(guān)的組成部分，行使著大量超越司法職能的行政工作，另一方面法院在其活動(dòng)方式和管理體制上呈現(xiàn)出明顯的行政化特征。司法的地方化與行政化阻礙了法院發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督和制裁作用。由于司法制度存在的缺陷，使其不僅未能成為遏制地方保護(hù)主義的手段，反而在某些方面助長(zhǎng)了地方保護(hù)主義的蔓延。

　　可以看到，盡管改革開放二十多年來，我們制定了大量的法律法規(guī)，立法成果有目共睹，但行政執(zhí)法問題令人擔(dān)憂。行政執(zhí)法中存在的地方保護(hù)主義，一方面嚴(yán)重地影響了我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，另一方面影響了法律實(shí)施的普遍性和公正性，破壞了國(guó)家法制的統(tǒng)一，損害了法律的尊嚴(yán)。地方保護(hù)主義已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)程中的一塊絆腳石。因此，重視和解決執(zhí)法中的地方保護(hù)主義問題十分必要。

　　三、地方保護(hù)主義的解決之道

　　行政執(zhí)法中的地方保護(hù)主義有著復(fù)雜的利益因素、深厚的社會(huì)基礎(chǔ)和制度短缺，要解決地方保護(hù)主義問題，必須通過長(zhǎng)期的努力，改變其賴以產(chǎn)生和發(fā)展的制度性問題。具體而言，克服行政執(zhí)法中的地方保護(hù)主義，我們應(yīng)當(dāng)重視以下問題。

　　第一，充分利用現(xiàn)有法律規(guī)定，嚴(yán)格行政執(zhí)法

　　社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)的絕大多數(shù)違法犯罪行為，在現(xiàn)行行政法、刑法中都可以找到相應(yīng)的制裁依據(jù)。比如，對(duì)于非法采礦的小煤窯，《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定是一種行政違法行為，如果非法采礦的行為造成礦產(chǎn)資源破壞的，可以按照《刑法》第343條的規(guī)定（即非法采礦罪，破壞性采礦罪）追究行為人的刑事責(zé)任。生產(chǎn)銷售偽劣產(chǎn)品的行為也是行政違法行為。刑法根據(jù)生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品的性質(zhì)和特點(diǎn)，規(guī)定了9種具體的生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品的犯罪。對(duì)于生產(chǎn)銷售一般性的偽劣產(chǎn)品，法律規(guī)定銷售金額較大；對(duì)于生產(chǎn)、銷售特殊的偽劣產(chǎn)品（假藥、不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品等），只要實(shí)施了生產(chǎn)、銷售行為，不論銷售金額多少，原則上都可以認(rèn)定為犯罪。關(guān)于污染環(huán)境的違法行為的規(guī)定也是如此。實(shí)踐證明，只要嚴(yán)格執(zhí)法，就可以有效懲治這類違法犯罪行為。有些地方的經(jīng)濟(jì)主管部門與公安、礦產(chǎn)資源管理部門相互配合，統(tǒng)一部署，聯(lián)合行動(dòng)，采取斷水、斷電、封閉爆炸等方式取締關(guān)閉非法小煤窯，對(duì)造成礦產(chǎn)資源破壞的業(yè)主追究刑事責(zé)任，收到良好的效果。

　　對(duì)于有關(guān)部門有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問題，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《行政監(jiān)察法》等法律、法規(guī)，強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督和執(zhí)法責(zé)任制，追究地方政府行政首長(zhǎng)和主管領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。對(duì)于執(zhí)法不力造成嚴(yán)重后果的，還應(yīng)當(dāng)依據(jù)《刑法》追究直接責(zé)任人和負(fù)責(zé)人的刑事責(zé)任。

　　第二，明確地方執(zhí)法機(jī)關(guān)的地位，增強(qiáng)其獨(dú)立性地方行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在整個(gè)行政管理體制中居于十分重要的地位。地方行政執(zhí)法機(jī)關(guān)能否積極、高效、公正執(zhí)法，很大程度上取決于其獨(dú)立的執(zhí)法地位�，F(xiàn)在很多地方之所以出現(xiàn)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問題，大多與執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法人員缺乏獨(dú)立性有關(guān)。一方面，來自地方政府及其他機(jī)關(guān)團(tuán)體的不當(dāng)干預(yù)影響了執(zhí)法效率，特別是對(duì)于那些直接關(guān)系到地方財(cái)政收入的行業(yè)和領(lǐng)域出現(xiàn)的違法行為，很多地方政府采取了默認(rèn)、包庇、袒護(hù)甚至保護(hù)的態(tài)度，妨礙了執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作；另一方面，有些執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員為了獲取非法經(jīng)濟(jì)利益，與違法者形成了緊密的利益關(guān)系�；蚍艞壜氊�(zé)，事先審批不嚴(yán)、監(jiān)管不力，或事后查處不及時(shí)，不能公正地履行其執(zhí)法責(zé)任。有時(shí)甚至蛻變?yōu)檫`法者的“保護(hù)傘”，造成了違法行為屢禁不止、屢打不絕。為此，筆者建議，改革現(xiàn)行行政管理體制，明確各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的責(zé)任和權(quán)力，落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任追究制，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為行為的監(jiān)督，運(yùn)用財(cái)政、獎(jiǎng)勵(lì)、指導(dǎo)和政府合同等多種手段解決執(zhí)法問題。特別是借中國(guó)“入世”之機(jī)，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，規(guī)范政府行為，減少對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的過度干預(yù)，避免錯(cuò)誤行政決策帶來的執(zhí)法阻力。地方政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起城市管理職責(zé)，克服地方保護(hù)主義傾向，不宜對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)承擔(dān)直接的責(zé)任，更不能對(duì)執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行非法干預(yù)。要保證地方執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政經(jīng)費(fèi)，切斷執(zhí)法部門與非法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者之間的利益聯(lián)系，鏟除執(zhí)法腐敗滋生的土壤，打掉違法行為的“保護(hù)傘”。

　　第三，建立對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)不作為的監(jiān)督機(jī)制行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不作為是導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序混亂的另一個(gè)重要原因。執(zhí)法機(jī)關(guān)的責(zé)任是執(zhí)法，如果執(zhí)法機(jī)關(guān)放棄職責(zé)，對(duì)各種違法行為視而不見，那么，就很難達(dá)到執(zhí)法的目的。在各種地方利益的驅(qū)使之下，有的地方對(duì)本地方經(jīng)濟(jì)主體的違法行為睜一只眼閉一只眼，消極不作為，拒絕履行自己的法定職責(zé)，例如，對(duì)于本地經(jīng)濟(jì)主體違反法律法規(guī)的行為不予處罰，而對(duì)外來經(jīng)濟(jì)主體的行政許可申請(qǐng)久拖不批等等。

　　為此，應(yīng)當(dāng)完善對(duì)行政機(jī)關(guān)不作為行為的責(zé)任追究制度，健全對(duì)于不作為行為的社會(huì)監(jiān)督和司法監(jiān)督機(jī)制，支持公民、法人或者其他組織對(duì)于行政不作為行為申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟，尤其要提倡公益訴訟，充分利用社會(huì)監(jiān)督促進(jìn)嚴(yán)格執(zhí)法。實(shí)踐中僅僅依靠利害關(guān)系人來解決社會(huì)所面臨的個(gè)人利益的自我保護(hù)問題有時(shí)是不充分的，特別是在社會(huì)公共利益遭受侵害的情況下。因此，應(yīng)當(dāng)建立公益訴訟，使公民為維護(hù)公益，有權(quán)就與自己權(quán)利及法律上利益無直接利害關(guān)系的事項(xiàng)，針對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為提起行政訴訟。政府部門必須切實(shí)履行由于違法不作為引發(fā)的國(guó)家賠償責(zé)任。從表面上看，這是政府的一種自我約束機(jī)制，而實(shí)質(zhì)上是利用社會(huì)力量和司法方式督促行政機(jī)關(guān)依法行政。

　　第四，完善行政執(zhí)法責(zé)任追究制度

　　行政機(jī)關(guān)能否積極、主動(dòng)、嚴(yán)格執(zhí)法，很大程度上取決于領(lǐng)導(dǎo)的重視。而領(lǐng)導(dǎo)是否重視，則要看執(zhí)法效果與其職務(wù)升遷或者政績(jī)的聯(lián)系是否緊密。所以，必須將執(zhí)法的效果與領(lǐng)導(dǎo)的行政責(zé)任聯(lián)系起來。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任追究制，對(duì)于違法審批和行政決定造成國(guó)家公共利益和公民個(gè)人利益重大損失的，依法追究直接責(zé)任人和主管領(lǐng)導(dǎo)的行政和刑事責(zé)任。各級(jí)行政機(jī)關(guān)要自覺啟動(dòng)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正行政執(zhí)法中存在的問題。對(duì)于那些由于執(zhí)法機(jī)關(guān)不作為或者執(zhí)法不力導(dǎo)致地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序混亂的，要追究行政首長(zhǎng)的行政和刑事責(zé)任。

　　第五，處理好輕罪制度行政處罰與刑罰的銜接問題

　　我國(guó)對(duì)當(dāng)事人的違法行為實(shí)行行政處罰與刑罰兩種制裁模式。至于什么樣的違法行為適用行政處罰，什么樣的違法行為適用刑罰，屬于刑事政策問題，通常由立法機(jī)關(guān)在制定法律法規(guī)時(shí)掌握。而且不同時(shí)期、不同環(huán)境下有不同的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)行立法采用定量的方式將違法行為區(qū)分為行政違法和刑事犯罪，但有時(shí)定量不準(zhǔn)，導(dǎo)致行政處罰和刑事處罰的銜接不很緊密，對(duì)有些違法行為只能實(shí)施罰款等行政處罰，而不能追究刑事責(zé)任，其結(jié)果則是放任了違法行為，造成行政執(zhí)法機(jī)關(guān)“以罰代刑”，濫用自由裁量權(quán)，也難以糾正和制止很多性質(zhì)上明明屬于犯罪，由于沒有達(dá)到一定的量而只能予以行政處罰的違法行為。特別是我們傳統(tǒng)上排斥“輕刑化”觀點(diǎn)，沒有輕罪制度，削弱了處罰的力度，影響了執(zhí)法的權(quán)威。為此，應(yīng)當(dāng)通過修改刑法的方式將那些實(shí)踐證明運(yùn)用行政處罰難以糾正的，且已經(jīng)具備道德倫理上非難性的違法行為定性為輕罪，追究違法者的刑事責(zé)任，以解決行政處罰與刑罰的銜接問題，加大處罰力度，以增強(qiáng)其威懾力。

　　第六，建議制定《行政強(qiáng)制執(zhí)行法》

　　我國(guó)現(xiàn)行的行政執(zhí)行體制是，行政機(jī)關(guān)作出行政處理決定后，如果相對(duì)人在一定期限內(nèi)拒不履行其義務(wù)，又未提起訴訟，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制執(zhí)行，或者申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。這種體制存在的問題是，行政機(jī)關(guān)享有自己執(zhí)行的權(quán)力十分有限，大部分需要申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。而法院本身的力量和權(quán)威不夠，所以執(zhí)行的效果比較差。另外，有些應(yīng)當(dāng)屬于行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行的事項(xiàng)，比如像責(zé)令停業(yè)整頓或者關(guān)閉企業(yè)的行政決定，交由法院執(zhí)行，不僅會(huì)影響行政效率，而且執(zhí)行效果也不好。

　　鑒于違法行為人重復(fù)違法、持續(xù)違法、拒絕履行法定義務(wù)的現(xiàn)象比較普遍，為此，建議盡快制定《行政強(qiáng)制執(zhí)行法》，賦予執(zhí)法機(jī)關(guān)一部分強(qiáng)制執(zhí)行措施。行政機(jī)關(guān)對(duì)作為和不作為義務(wù)、容忍義務(wù)，享有自我執(zhí)行的權(quán)力。如對(duì)于吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、責(zé)令關(guān)閉的處罰，可以采取斷水?dāng)嚯姟��?qiáng)制封閉、填埋、收繳證照等執(zhí)行措施。行政強(qiáng)制執(zhí)行法除采取上述強(qiáng)制措施外，還可以考慮創(chuàng)設(shè)拒不履行行政義務(wù)罪及對(duì)不履行行政決定者采取司法強(qiáng)制措施。對(duì)于涉及財(cái)產(chǎn)義務(wù)的，可以考慮由行政機(jī)關(guān)向法院起訴，法院運(yùn)用簡(jiǎn)易行政訴訟程序確定必須履行的義務(wù)，如仍不履行，法院可采取司法拘留等強(qiáng)制措施。也可以判處義務(wù)人拒不執(zhí)行行政決定罪或蔑視法庭罪。由法院強(qiáng)迫當(dāng)事人履行行政決定[5].

　　第七，改革現(xiàn)行司法體制，建立行政法院

　　獨(dú)立公正的司法體制是行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法的重要保障，也是最后保障。無論是讓違法者承擔(dān)應(yīng)有的刑事、民事責(zé)任，還是讓受害者獲得真正的賠償，抑或是對(duì)執(zhí)法者實(shí)施有效的監(jiān)督和保障，都需要一個(gè)獨(dú)立、公正的司法裁判機(jī)構(gòu)。如果司法機(jī)關(guān)屈從于地方政府和部門的利益，不能公正獨(dú)立地行使司法權(quán)力，那么，讓違法者對(duì)違法行為付出沉重代價(jià)，讓受害者獲得高額賠償是很難實(shí)現(xiàn)的，更談不上對(duì)行政執(zhí)法者的監(jiān)督和保障。由于目前我國(guó)司法機(jī)關(guān)本身存在地方化和行政化傾向，所以很難發(fā)揮對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域違法行為的制裁作用和對(duì)受害者的救濟(jì)作用，也缺乏對(duì)于行政執(zhí)法應(yīng)有的監(jiān)督和保障能力�！澳壳�，地方保護(hù)主義猖獗，各種干預(yù)嚴(yán)重。由于法院在很多方面依附于地方，有的法院已不能很好地行使維護(hù)法制統(tǒng)一、法律尊嚴(yán)的神圣使命，而實(shí)際上成為地方保護(hù)主義的工具”[3].要克服地方保護(hù)主義，就必須筑起最后一道堅(jiān)固防線-司法公正，這是克服地方保護(hù)主義的關(guān)鍵所在。

　　要想實(shí)現(xiàn)司法公正、破除行政執(zhí)法中的地方保護(hù)主義，就必須推行司法改革。在中國(guó)目前狀況下，司法改革有很多路徑，可以從司法體制暴露的各種問題著手改革，也可以從整體上建構(gòu)一種新的體制，可以漸進(jìn)式改革，也可以突變式革命。筆者主張推行整體性的結(jié)構(gòu)化改革，因?yàn)橹袊?guó)行政審判體制暴露出的問題不是一兩個(gè)，而是全面性危機(jī)，所以我們的改革非為治標(biāo)，意在治本，在中國(guó)建構(gòu)行政法院制度正是改革的根本出路。設(shè)立行政法院的宗旨在于以司法權(quán)制約行政權(quán)，行政法院的設(shè)置將有助于提高法院地位、樹立法院權(quán)威，并能克服司法地方化和司法行政化的弊病。

　　行政法院的設(shè)置不與現(xiàn)行行政區(qū)劃重疊，各級(jí)行政法院與各級(jí)人民法院在組織上相分立，兩者之間沒有隸屬關(guān)系。行政法院的經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政直接撥付，不再依賴地方財(cái)政，人、財(cái)、物等權(quán)由最高行政法院集中掌握，不再受行政機(jī)關(guān)控制。行政法院的法官在行政審判中完全獨(dú)立，并且其獨(dú)立地位有相應(yīng)的制度保障。這樣，可使行政法院獨(dú)立于行政權(quán)力，免受地方干預(yù)。

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