全國(guó)人民代表大會(huì)制度：民主政治的里程碑

全國(guó)人民代表大會(huì)制度：民主政治的里程碑 　　具有里程碑意義的重要會(huì)議

　　在我國(guó)人民代表大會(huì)制度最終確立和發(fā)展史上，有三個(gè)具有里程碑意義的重要會(huì)議和兩個(gè)比較好的歷史發(fā)展時(shí)期。

　　第一個(gè)重要會(huì)議是1949年9月召開(kāi)的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議。這次會(huì)議宣告了中華人民共和國(guó)的誕生，從此中國(guó)人民成為國(guó)家的主人。會(huì)議制定的《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》確定了人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，是人民當(dāng)家作主的政權(quán)組織形式。這是中國(guó)人民流血犧牲，為民主奮斗，歷數(shù)十年之久取得的偉大成果，也是我們黨長(zhǎng)期進(jìn)行人民政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。人民政協(xié)第一屆全體會(huì)議，標(biāo)志著新中國(guó)民主政治的開(kāi)端，為建國(guó)后的民主政治建設(shè)開(kāi)拓了一條光輝的道路。

　　共同綱領(lǐng)雖然確定了人民代表大會(huì)制度為我國(guó)的政權(quán)組織形式，但由于實(shí)行普選的條件還不具備，采取了召開(kāi)各界人民代表會(huì)議的過(guò)渡辦法。各界人民代表會(huì)議這種組織形式與人民代表大會(huì)相比，其不同點(diǎn)在于：它出席會(huì)議的代表是由各界人民協(xié)商產(chǎn)生的，其中一部分是由政府邀請(qǐng)的；它是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式，還不是政權(quán)機(jī)關(guān)，只有在它代行了人民代表大會(huì)職權(quán)時(shí)才成為過(guò)渡性的權(quán)力機(jī)關(guān)。建國(guó)初期民主政治建設(shè)的主要形式，是召開(kāi)各界人民代表會(huì)議。它為人民代表大會(huì)的建立，準(zhǔn)備了條件，積累了經(jīng)驗(yàn)。

　　第二個(gè)重要會(huì)議是1954年9月召開(kāi)的第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議。這次會(huì)議制定的新中國(guó)第一部憲法，對(duì)人民代表大會(huì)制度作出了比較系統(tǒng)的規(guī)定，確立了全國(guó)人民代表大會(huì)為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，它的常設(shè)機(jī)關(guān)是全國(guó)人大常委會(huì)，國(guó)務(wù)院是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高行政機(jī)關(guān)。按照憲法規(guī)定，由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生了中華人民共和國(guó)主席和全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院等國(guó)家機(jī)關(guān)。至此，我國(guó)以人民代表大會(huì)為基礎(chǔ)的政權(quán)制度全面確立，國(guó)家權(quán)力開(kāi)始由人民選舉產(chǎn)生的人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使。這是人民民主發(fā)展的一個(gè)重要里程碑。

　　人民代表大會(huì)全面建立后的頭3年，人大工作相當(dāng)活躍，立法、監(jiān)督和代表視察等都取得了一定的成效。尤其是在全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上，代表或委員充分發(fā)表意見(jiàn)，包括不同的意見(jiàn)和批評(píng)意見(jiàn)，體現(xiàn)了社會(huì)主義民主和人民代表大會(huì)的作用。這3年，可以說(shuō)是建國(guó)之后人大工作第一個(gè)比較好的歷史時(shí)期。但是，1957年反右斗爭(zhēng)后，由于“左”的思想愈演愈烈，民主集中制遭受破壞，人大工作也難以開(kāi)展。從1957年下半年到1966年“文化大革命”爆發(fā)的9年，是人民代表大會(huì)制度曲折發(fā)展的時(shí)期，人大工作處于不景氣的狀態(tài)�！拔母铩敝�，全國(guó)人大及其常委會(huì)在長(zhǎng)達(dá)8年多的時(shí)間內(nèi)沒(méi)有舉行過(guò)一次會(huì)議，地方人大則被所謂的臨時(shí)權(quán)力機(jī)關(guān)“革命委員會(huì)”所取代。人民代表大會(huì)制度遭到建國(guó)以來(lái)最嚴(yán)重的破壞。

　　第三個(gè)重要會(huì)議是1978年底召開(kāi)的黨的十一屆三中全會(huì)。這次會(huì)議總結(jié)了建國(guó)以來(lái)的歷史經(jīng)驗(yàn)，特別是“文化大革命”的沉痛教訓(xùn)，果斷地決定將黨和國(guó)家工作重點(diǎn)從以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)，并著重提出發(fā)展社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制的任務(wù)。它開(kāi)辟了我國(guó)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的新的歷史時(shí)期，人民代表大會(huì)制度建設(shè)也進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。1982年憲法和在此前后制定的選舉法、組織法等，根據(jù)發(fā)展社會(huì)主義民主的需要和我國(guó)的實(shí)際，對(duì)于健全人民代表大會(huì)制度作出了一系列新的重要規(guī)定。

　　在新的歷史時(shí)期，各級(jí)人大及其常委會(huì)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真履行憲法和法律賦予的職責(zé)，積極探索，勇于實(shí)踐，各項(xiàng)工作都取得了很大進(jìn)展和成績(jī)。從而推動(dòng)了依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的進(jìn)程，為促進(jìn)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，作出了重要貢獻(xiàn)。從十一屆三中全會(huì)至今的25年，可以說(shuō)是建國(guó)之后第二個(gè)人大工作比較好的歷史時(shí)期，也是最重要的發(fā)展時(shí)期。

　　人民代表大會(huì)的重要基礎(chǔ)

　　我國(guó)是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家。人民是通過(guò)自己選舉產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)行使當(dāng)家作主的權(quán)力的。選舉是人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容，也是人民代表大會(huì)制度旺盛生命力的源泉。

　　1954年制定了新中國(guó)第一部選舉法，依法在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行了普選，產(chǎn)生了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、市轄區(qū)和不設(shè)區(qū)的市的人大代表，然后逐級(jí)選舉出上一級(jí)人大代表和本級(jí)國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)。從而使各級(jí)人民政權(quán)建立在選舉的基礎(chǔ)上。當(dāng)時(shí)選舉的民主程度并不是很高，但對(duì)于長(zhǎng)期飽受封建專(zhuān)制壓迫、從未行使過(guò)選舉權(quán)的老百姓來(lái)說(shuō)，確實(shí)是破天荒的第一次民主選舉。所以，人民對(duì)選舉的熱情和積極性很高，從而也使新建立的人民代表大會(huì)充滿(mǎn)了生機(jī)和活力。但是，我國(guó)選舉制度后來(lái)沒(méi)有隨著經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展和人民覺(jué)悟水平的提高而發(fā)展，加上有些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)選舉不重視，致使選舉越來(lái)越流于形式�！拔母铩敝懈�是公然否定選舉，說(shuō)什么“迷信選舉也是一種保守思想”，“革命委員會(huì)不是選舉產(chǎn)生的，它比以往歷屆人民代表大會(huì)和人民委員會(huì)更具有廣泛的群眾性，更合乎民主集中制，更能夠深刻地反映無(wú)產(chǎn)階級(jí)和勞動(dòng)人民的利益。”這是一種反民主的謬論。實(shí)際上，選舉不僅是一種民主的形式、民主的手段，而且是民主的實(shí)質(zhì)、民主的重要內(nèi)容。否定了選舉，國(guó)家機(jī)構(gòu)就失去了人民群眾支持的基礎(chǔ)，就會(huì)由人民的公仆變成欺壓人民的工具。

　　十一屆三中全會(huì)后，總結(jié)過(guò)去選舉工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，根據(jù)新時(shí)期發(fā)展社會(huì)主義民主的需要，我國(guó)對(duì)選舉制度進(jìn)行了一系列改革，最重要的是實(shí)行差額選舉。根據(jù)我國(guó)1979年制定的選舉法和地方組織法的規(guī)定，不僅各級(jí)人大代表要差額選舉，而且地方各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員也要差額選舉。選誰(shuí)，不選誰(shuí)，由選舉人根據(jù)自己的意愿來(lái)決定。這樣更有利于選民或代表自由地行使選舉的民主權(quán)利，選出自己滿(mǎn)意的人選。同時(shí)，也能使當(dāng)選者在行使職權(quán)時(shí)好好考慮人民群眾的意愿和要求，自覺(jué)地接受人民的監(jiān)督。與差額選舉相聯(lián)系，還規(guī)定了選民或代表聯(lián)名提候選人的制度，改變了過(guò)去那種“上面提名單，下面劃圈圈”的做法。這也是保障選民和代表的民主權(quán)利，發(fā)展社會(huì)主義民主的重要體現(xiàn)。再就是把直接選舉人大代表的范圍擴(kuò)大到縣一級(jí)。這樣可以比較容易地保證民主選舉，便于人民群眾對(duì)縣級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督。選舉制度的這些重大改革，打破了過(guò)去那種僵化的、形式主義的選舉模式，提高了選舉的民主程度，調(diào)動(dòng)了人民當(dāng)家作主的積極性，也為人民代表大會(huì)制度注入了新的活力。

　　近20多年來(lái)，我國(guó)進(jìn)行了多次換屆選舉。由于各級(jí)黨委、人大、政府的重視，多數(shù)地方的選舉工作是搞得好的。例如1986年到1988年的換屆選舉，在全國(guó)人大代表中，代表聯(lián)名提出的候選人586名，列入正式候選人名單的222名，其中28名當(dāng)選；在27個(gè)省級(jí)政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)班子中，代表聯(lián)名提出、列入正式候選人的105名，其中12名當(dāng)選，包括人大常委會(huì)主任3人，副主任2人，副省長(zhǎng)6人，法院院長(zhǎng)1人。在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政權(quán)班子中，代表聯(lián)合提名當(dāng)選的更多一些。這次換屆選舉，受到全社會(huì)關(guān)注，在廣大干部和群眾中引起強(qiáng)烈反響。毛澤東同志1953年在中央人民政府委員會(huì)第二十次會(huì)議所作的《關(guān)于召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)的說(shuō)明》中，提到北京郊區(qū)鄉(xiāng)政府民主選舉的結(jié)果是百分之五十的鄉(xiāng)長(zhǎng)被選掉了，他認(rèn)為是“有積極作用的”，“為了發(fā)揚(yáng)民主，對(duì)政權(quán)組織，特別是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)，來(lái)一次全國(guó)普選，很有必要”。換屆選舉是國(guó)家政治生活中的大事，許多國(guó)家都把它作為最重要的政治活動(dòng)。我們實(shí)行人民代表大會(huì)制度，首要的是把選舉搞好，使各級(jí)人民代表大會(huì)真正建立在民主選舉的基石上。歷史的經(jīng)驗(yàn)表明，這是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的很重要的一條。

　　民主與法制建設(shè)的根本任務(wù)

　　作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人大及其常委會(huì)如何發(fā)揮自己應(yīng)有的作用，這是從它成立時(shí)起就面臨的一個(gè)重大問(wèn)題。50年來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)始終把立法工作放在重要位置。

　　第一屆全國(guó)人大及其常委會(huì)在頭3年，把立法工作放在重要位置，先后制定了80多個(gè)法律、法令和有關(guān)法律問(wèn)題的決定。主要是有關(guān)國(guó)家機(jī)構(gòu)方面的法律，以及城市居民委員會(huì)組織條例、城市街道辦事處條例、公安派出所組織條例、逮捕拘留條例、治安管理處罰條例等。1956年，鑒于斯大林嚴(yán)重破壞法制的教訓(xùn)，劉少奇同志在八大報(bào)告中提出，要著手系統(tǒng)地制定比較完備的法律，健全我們國(guó)家的法制。根據(jù)這個(gè)精神，全國(guó)人大常委會(huì)抓緊了刑法、刑事訴訟法、民法等基本法律的起草工作。到1957年，刑法草案初稿形成了第二十二稿，發(fā)給全國(guó)人大代表征求意見(jiàn)。刑事訴訟法草案也已形成初稿，民法草案大部分有了初稿。但是，反右斗爭(zhēng)后，領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力發(fā)生了變化，人治思想抬頭，不再重視民主和法制了。立法工作基本停頓下來(lái)。

　　從1959年到1966年，全國(guó)人大及其常委會(huì)除通過(guò)幾項(xiàng)有法律效力的決定和對(duì)軍官服役條例進(jìn)行修改外，沒(méi)有再制定一件法律。已經(jīng)制定的法律也得不到遵守，憲法明文規(guī)定的一些原則，如公民在法律上一律平等，法院獨(dú)立進(jìn)行審判，檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)等，都被當(dāng)成資產(chǎn)階級(jí)的東西進(jìn)行批判，律師辯護(hù)制度也被取消了。有些地方、單位，隨意對(duì)人搞拘留、隔離審查、勞改，侵犯人身權(quán)利。面對(duì)這些違憲違法行為，全國(guó)人大及其常委會(huì)也表現(xiàn)得軟弱無(wú)力。所以，直到十一屆三中全會(huì)前，刑法、民法和訴訟法等一些重要的、基本的法律都沒(méi)有制定出來(lái)。這是我國(guó)法制建設(shè)的一大漏洞。有法才能治國(guó)，無(wú)法就要禍國(guó)。十年浩劫中制造了那么多的冤假錯(cuò)案，不能不說(shuō)與不重視法制特別是刑法和刑訴法等法律沒(méi)有制定出來(lái)這個(gè)大漏洞有關(guān)。

　　總結(jié)這個(gè)血的教訓(xùn)，十一屆三中全會(huì)提出：“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)社會(huì)主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究�！闭�是在十一屆三中全會(huì)精神指引下，很快實(shí)現(xiàn)了人大工作的歷史性轉(zhuǎn)變。1979年7月，五屆全國(guó)人大二次會(huì)議一舉通過(guò)了選舉法、地方組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、刑法、刑事訴訟法、中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法七部重要法律，邁出了健全社會(huì)主義法制關(guān)鍵的一步。

　　1982年憲法根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況和需要，擴(kuò)大了全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)。規(guī)定全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)共同行使國(guó)家立法權(quán)，全國(guó)人大制定刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)和其他的基本法律，全國(guó)人大常委會(huì)制定除基本法律以外的其他法律，并可對(duì)全國(guó)人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改。這實(shí)際上是把大量的立法工作放在全國(guó)人大常委會(huì)，對(duì)加快立法步伐，提高立法質(zhì)量，起了重大作用。1979年制定的地方組織法，賦予省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力。1982年憲法肯定這一規(guī)定，并在修改后的地方組織法中規(guī)定較大市的人大及其常委會(huì)，也可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。這是我國(guó)立法體制的重大改革。在新的歷史時(shí)期，立法工作取得舉世公認(rèn)的成就。第五屆全國(guó)人大及其常委會(huì)制定了56件法律和有關(guān)法律問(wèn)題的決定；第六屆64件；第七屆86件；第八屆121件；第九屆113件；第十屆至今已15件。與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院制定了800多件行政法規(guī)，地方人大及其常委會(huì)制定了近萬(wàn)件地方性法規(guī)。中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已初步形成，為依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家提供了依據(jù)。

　　各級(jí)人大及其常委會(huì)還加強(qiáng)了對(duì)憲法和法律實(shí)施的監(jiān)督，對(duì)“一府兩院”工作的監(jiān)督。1982年8月，全國(guó)人大常委會(huì)首次對(duì)備案的296件地方性法規(guī)進(jìn)行了審查。近些年來(lái)，又設(shè)立專(zhuān)門(mén)的工作機(jī)構(gòu)，開(kāi)展了備案審查工作。全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)發(fā)現(xiàn)的一些重大違法事件，支持和督促有關(guān)地方和部門(mén)作出處理。各地人大常委會(huì)也嚴(yán)肅糾正和處理了選舉和任免工作中一些違法行為。各級(jí)人大常委會(huì)還針對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的突出問(wèn)題，有計(jì)劃有重點(diǎn)地開(kāi)展了執(zhí)法檢查。這對(duì)于促進(jìn)法律的實(shí)施，起了積極的作用。在工作監(jiān)督方面，聽(tīng)取和審議“一府兩院”的工作報(bào)告，已形成制度；對(duì)計(jì)劃和預(yù)算的審查和監(jiān)督，正在得到改進(jìn)和加強(qiáng)。地方人大常委會(huì)積極探索，創(chuàng)造了一些行之有效的監(jiān)督形式，并收到了較好效果。

　　健全人民代表大會(huì)組織機(jī)構(gòu)

　　人民代表大會(huì)全面建立后，經(jīng)過(guò)一段實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)在組織機(jī)構(gòu)上存在一些缺陷，主要表現(xiàn)為經(jīng)常性的立法、監(jiān)督等工作沒(méi)有機(jī)構(gòu)去管。而人民代表大會(huì)能否真正有效地行使好憲法賦予的職權(quán)，發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，在很大程度上取決于自身組織是否健全。

　　1957年上半年，根據(jù)黨中央的指示，中共全國(guó)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組經(jīng)過(guò)認(rèn)真研究，提出了健全人民代表大會(huì)組織機(jī)構(gòu)的方案，主要是：全國(guó)人大增設(shè)常設(shè)委員會(huì)，縣以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)，賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)一定的立法權(quán)。但因后來(lái)的反右斗爭(zhēng)被擱置下來(lái)。十一屆三中全會(huì)后，根據(jù)發(fā)展社會(huì)主義民主的需要，總結(jié)我們自己的經(jīng)驗(yàn)，研究借鑒外國(guó)有益的做法，我國(guó)在健全人民代表大會(huì)組織方面，采取了一系列重要措施。

　　一是規(guī)范代表名額，提高代表素質(zhì)。1953年制定的選舉法，曾對(duì)各級(jí)人大代表的名額作出了規(guī)范，當(dāng)時(shí)代表人數(shù)也不算多。但后來(lái)代表名額不斷增加，越來(lái)越多。如全國(guó)人大代表名額由1226名增加到3500名；省級(jí)人大代表名額中，超過(guò)1000名的就有6個(gè)省，800名至999名的有13個(gè)省，最少的省也有450名。鄧小平同志說(shuō)，人大代表名額不要太多，太多了流于形式。1986年修改選舉法時(shí)，本來(lái)準(zhǔn)備對(duì)各級(jí)人大代表名額作出規(guī)定，適當(dāng)減少一些名額，為此提出了方案，但因各地不同意，沒(méi)有寫(xiě)入法律。直到1995年再次修改選舉法時(shí)，才在1986年方案基礎(chǔ)上，作了一些妥協(xié)，把代表名額規(guī)范下來(lái)。同時(shí)，中央提出，要提高代表素質(zhì)，改變代表和人大常委會(huì)組成人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)。人大代表應(yīng)有一定的社會(huì)活動(dòng)能力和議政能力，不能單純作為榮譽(yù)職務(wù)照顧安排。這對(duì)于加強(qiáng)人民代表大會(huì)的組織，是很重要的一條。

　　二是設(shè)立地方人大常委會(huì)。根據(jù)1954年憲法的規(guī)定，地方人大不設(shè)常委會(huì)，作為地方政府的人民委員會(huì)既是地方人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)，同時(shí)也行使地方人大常務(wù)機(jī)關(guān)的職權(quán)。這種“議行合一”的體制是學(xué)蘇聯(lián)的，不適合我國(guó)現(xiàn)實(shí)的需要。1957年3月，彭真同志提出，為了使我國(guó)政治制度和民主生活更加健全，有必要考慮設(shè)立地方人大常委會(huì)。但這個(gè)意見(jiàn)一直沒(méi)有得到落實(shí)。1979年重新制定地方組織法時(shí)，各地又提出這個(gè)問(wèn)題。彭真同志向中央寫(xiě)報(bào)告，建議縣級(jí)以上地方人大設(shè)立常委會(huì)。鄧小平同志立即批示同意這個(gè)方案。中央政治局常委會(huì)討論同意后，在五屆人大二次會(huì)議通過(guò)的地方組織法中規(guī)定縣級(jí)以上地方各級(jí)人大設(shè)立常委會(huì)。并將地方人民委員會(huì)改為人民政府。因?yàn)榻▏?guó)初期我們就叫“人民政府”，人民群眾喜歡這個(gè)名稱(chēng)，后來(lái)改為人民委員會(huì)是跟蘇聯(lián)學(xué)的。地方人大設(shè)立常委會(huì)，是地方政權(quán)建設(shè)的一項(xiàng)重要改革，也是健全人民代表大會(huì)制度的一個(gè)重大舉措。最近25年來(lái)，地方人大工作出現(xiàn)了嶄新的局面，發(fā)揮了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要作用，這與地方人大常委會(huì)的建立是密不可分的。

　　三是建立健全專(zhuān)門(mén)委員會(huì)制度。外國(guó)議會(huì)一般都設(shè)有各種委員會(huì)。他們認(rèn)為，議會(huì)要想詳細(xì)、具體地了解政府的工作，以及這些工作的結(jié)果，光靠議會(huì)的全體會(huì)議，無(wú)論在專(zhuān)業(yè)知識(shí)上還是時(shí)間上都是不夠的。因此，如同政府要設(shè)部一樣，議會(huì)也要設(shè)委員會(huì)。我國(guó)1954年根據(jù)憲法規(guī)定，全國(guó)人大設(shè)立了4個(gè)委員會(huì)，但預(yù)算委員會(huì)和代表資格審查委員會(huì)只在大會(huì)期間進(jìn)行工作，大會(huì)結(jié)束后就沒(méi)有什么活動(dòng)了。所以，實(shí)際上只有兩個(gè)委員會(huì)，一個(gè)是民族委員會(huì)，一個(gè)是法案委員會(huì)。1954年下半年，劉少奇同志提出設(shè)立“八大委員會(huì)”，并提出了具體方案，但未能得到落實(shí)。1975年憲法取消了全國(guó)人大設(shè)立委員會(huì)的規(guī)定。1978年憲法規(guī)定全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)可以根據(jù)需要設(shè)立若干專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，但也沒(méi)有完全落實(shí)。1982年制定憲法時(shí)，各方面提出要設(shè)立的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)有20多個(gè)，考慮到我們對(duì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)如何工作還缺乏經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)始時(shí)不要設(shè)得太多，以后還可以根據(jù)需要增加。所以，最后確定設(shè)立6個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，即民族、法律、財(cái)政經(jīng)濟(jì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生、外事和華僑委員會(huì)。七屆時(shí)增設(shè)了內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)，八屆、九屆又增設(shè)了環(huán)境與資源委員會(huì)、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)。1986年修改地方組織法時(shí)，規(guī)定省級(jí)、自治州、設(shè)區(qū)的市的人大也可以設(shè)立專(zhuān)門(mén)委員會(huì)。專(zhuān)門(mén)委員會(huì)在本級(jí)人大及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)研究、審議和擬定有關(guān)議案，開(kāi)展調(diào)查研究等。它的工作具有經(jīng)常性和專(zhuān)門(mén)性的特點(diǎn)，可以經(jīng)常開(kāi)會(huì)，分門(mén)別類(lèi)地討論問(wèn)題，對(duì)于人大及其常委會(huì)科學(xué)決策起著重要的作用。但專(zhuān)門(mén)委員會(huì)沒(méi)有最終決定權(quán)。

　　四是規(guī)定人大常委會(huì)組成人員不得擔(dān)任國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)。這就是說(shuō)，實(shí)際上多數(shù)常委會(huì)委員可以是專(zhuān)職的，能夠集中精力把人大常委會(huì)的工作做好。胡喬木同志在1982年一次關(guān)于憲法草案的說(shuō)明中指出，如果做不到這一點(diǎn)，就無(wú)法改變?nèi)舜蟆跋鹌�圖章”的形象。人大常委專(zhuān)職后主要是參加專(zhuān)門(mén)委員會(huì)的工作，研究、審議和擬訂議案，做系統(tǒng)的調(diào)查研究，提出可供選擇的方案。黨的十三大提出，在逐步實(shí)現(xiàn)委員比較年輕化的同時(shí)，逐步實(shí)現(xiàn)委員的專(zhuān)職化�，F(xiàn)在正在按照這個(gè)要求去做。

　　五是建立委員長(zhǎng)會(huì)議（主任會(huì)議）制度。從1954年憲法到1978年憲法，都沒(méi)有規(guī)定設(shè)立委員長(zhǎng)會(huì)議。人大常委會(huì)要開(kāi)會(huì)，由委員長(zhǎng)個(gè)人決定就行了�，F(xiàn)在按照憲法規(guī)定，由委員長(zhǎng)、副委員長(zhǎng)、秘書(shū)長(zhǎng)組成委員長(zhǎng)會(huì)議。人大常委會(huì)開(kāi)會(huì)前，由委員長(zhǎng)會(huì)議集體討論，提出議程草案，一些重要日常工作也要在委員長(zhǎng)會(huì)議討論。同時(shí)，地方人大常委會(huì)也建立了主任會(huì)議，處理本級(jí)人大常委會(huì)的重要日常工作。委員長(zhǎng)會(huì)議、主任會(huì)議不是一級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)，不能代替本級(jí)人大常委會(huì)行使職權(quán)、決定問(wèn)題。但它對(duì)于加強(qiáng)人大常委會(huì)的工作很有好處。此外，各級(jí)人大常委會(huì)還設(shè)立了工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)，為人大及其常委會(huì)行使職權(quán)提供服務(wù)。

　　由于采取以上措施，我國(guó)人民代表大會(huì)已基本形成這樣一個(gè)組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，即人民代表大會(huì)一般每年舉行一次，行使其職權(quán)，決定特別重大的問(wèn)題；在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，它的常委會(huì)每?jī)蓚�(gè)月舉行一次會(huì)議，行使其職權(quán)，主要是進(jìn)行立法和監(jiān)督；在人代會(huì)和人大常委會(huì)閉會(huì)期間，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、工作委員會(huì)和辦事機(jī)構(gòu)在委員長(zhǎng)會(huì)議（主任會(huì)議）領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展經(jīng)常性的工作，為代表大會(huì)和常委會(huì)行使職權(quán)做準(zhǔn)備。這種組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，是符合我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)際情況的。

　　人大工作走上規(guī)范化制度化

　　人大及其常委會(huì)是集體行使職權(quán)，集體討論決定問(wèn)題。它的基本活動(dòng)方式是舉行會(huì)議，審議和通過(guò)議案。因此，就必須有一定的規(guī)則和程序，以保障代表和委員充分行使自己的權(quán)利，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則決定問(wèn)題。

　　鄧小平同志曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，民主要制度化、法律化，從制度和法律上保證國(guó)家政治生活的民主化，經(jīng)濟(jì)管理的民主化，整個(gè)社會(huì)生活的民主化。民主如果沒(méi)有一定的制度和程序，就無(wú)法得到體現(xiàn)和保障。因此，講民主必須講程序，程序要法律化，不能誰(shuí)想怎么辦就怎么辦。

　　上世紀(jì)80年代，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)完善人大及其常委會(huì)工作制度和程序的需要，制定了全國(guó)人大議事規(guī)則和全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則，對(duì)會(huì)議的次數(shù)和召開(kāi)的日期，議案的提出和審議，聽(tīng)取和審議工作報(bào)告，質(zhì)詢(xún)和發(fā)言、表決等，作出了系統(tǒng)的、切實(shí)可行的規(guī)定。地方人大及其常委會(huì)也相繼制定了自己的議事規(guī)則�，F(xiàn)在，各級(jí)人大及其常委會(huì)基本上做到了按期召開(kāi)會(huì)議，按照程序討論決定問(wèn)題，尤其是立法程序比較完備。這表明，人大工作逐步走上制度化、程序化、規(guī)范化。這里主要說(shuō)一下人大的會(huì)期制度問(wèn)題。

　　過(guò)去憲法和法律沒(méi)有規(guī)定每年人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)間。從1954年到1964年的11年間，全國(guó)人大開(kāi)會(huì)的時(shí)間是從1月到12月都有，會(huì)期也不固定，這就使全國(guó)人大無(wú)法主動(dòng)地取得活動(dòng)的能力，而且使每年一度必須審查、批準(zhǔn)的事項(xiàng)也變得意義不大，甚至有時(shí)使憲法規(guī)定的這方面的權(quán)能形同虛設(shè)。從1985年起，全國(guó)人大舉行會(huì)議的時(shí)間都在每年的3月份。1989年制定的全國(guó)人大議事規(guī)則把它確定下來(lái)，規(guī)定全國(guó)

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