試論中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議解決機(jī)制

試論中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議解決機(jī)制 　　[內(nèi)容提要] 中央與地方的權(quán)限爭(zhēng)議，是亟待加強(qiáng)研究的一個(gè)重要的憲法問題。解決中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議在聯(lián)邦制和單一制國(guó)家有不同的模式，但基本上是由司法機(jī)關(guān)或?qū)ｉT的機(jī)關(guān)處理。我國(guó)現(xiàn)行解決中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議的機(jī)制，符合國(guó)家體制，但不夠健全。隨著地方制度的深入改革和權(quán)力下放的進(jìn)程，要在進(jìn)一步明確劃分中央與地方立法權(quán)限并逐步理順中央和地方在財(cái)稅、金融、投資等領(lǐng)域的分工和職責(zé)的基礎(chǔ)上，完善解決中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議的法律，建立健全中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議的處理機(jī)構(gòu)。

　　[關(guān)鍵詞] 中央與地方的權(quán)限爭(zhēng)議 解決機(jī)制

　　中央與地方的權(quán)限爭(zhēng)議，是中國(guó)歷史上政治變遷的一個(gè)重要原因，也是一個(gè)重要的憲法問題。過去，當(dāng)中央與地方出現(xiàn)權(quán)限爭(zhēng)議時(shí)，解決爭(zhēng)議主要是采用軍事和武力手段，而在倡導(dǎo)依法治國(guó)和建設(shè)政治文明的今天，我國(guó)中央與地方權(quán)限遇有爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)如何以比較文明的方式解決？對(duì)此，總的來說，并沒有找到能夠平穩(wěn)解決中央與地方之間緊張關(guān)系的思路和辦法，因此，從理論與實(shí)踐結(jié)合上探討建立健全我國(guó)中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議解決機(jī)制，具有十分重要的意義。

　　一、解決中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議的基本模式

　　中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議，首先涉及到的是中央與地方權(quán)限的劃分的問題，這是處理國(guó)家整體與部分關(guān)系的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是許多西方國(guó)家憲法的一項(xiàng)重要的制度安排。

　�。ㄒ唬┞�(lián)邦分權(quán)及其權(quán)限爭(zhēng)議解決

　　在聯(lián)邦制國(guó)家，國(guó)家整體與部分的關(guān)系，主要表現(xiàn)為聯(lián)邦與聯(lián)邦主體以及聯(lián)邦主體與地方的分權(quán)關(guān)系。

　　在聯(lián)邦制國(guó)家，分權(quán)包括兩個(gè)方面：一是聯(lián)邦與各聯(lián)邦主體的分權(quán)；二是各聯(lián)邦主體與地方的分權(quán)。前者由聯(lián)邦憲法劃分；后者由各聯(lián)邦主體以憲法、法律規(guī)定或由議會(huì)決定或批準(zhǔn)。

　　聯(lián)邦制國(guó)家除了以聯(lián)邦憲法的形式劃分聯(lián)邦與聯(lián)邦主體的權(quán)限，并且以聯(lián)邦主體憲法或法律的形式劃分各聯(lián)邦主體與地方的權(quán)限外，通常還以憲法、法律規(guī)定或通過判例或慣例確定聯(lián)邦與聯(lián)邦主體或聯(lián)邦主體與地方的權(quán)限發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)的解決途徑。

　　以權(quán)限發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)的處理機(jī)關(guān)為標(biāo)準(zhǔn)，西方聯(lián)邦制國(guó)家處理聯(lián)邦與聯(lián)邦主體或或聯(lián)邦主體與地方的權(quán)限爭(zhēng)議主要有兩種模式。

　　一是普通司法機(jī)關(guān)模式。在法制發(fā)達(dá)國(guó)家，主要由普通法院來裁決聯(lián)邦與聯(lián)邦主體或地方的權(quán)限爭(zhēng)議，如1810年美國(guó)聯(lián)邦最高法院通過審理“弗萊徹訴佩克案”確立了聯(lián)邦最高法院對(duì)州法是否違反聯(lián)邦憲法的審查權(quán)；在美國(guó)，聯(lián)邦最高法院審查的憲法案件中，有的涉及的就是州或地方與聯(lián)邦權(quán)限爭(zhēng)議的重大憲法斗爭(zhēng)。[1]根據(jù)美國(guó)許多州的憲法，如果州法與地方自治憲章對(duì)全州性問題發(fā)生沖突，則州法優(yōu)先；而對(duì)于地方性問題，不得制定州法。如發(fā)生權(quán)限爭(zhēng)議，由州最高法院管轄。[2]

　　另一種是專門機(jī)關(guān)模式。如德意志聯(lián)邦共和國(guó)根據(jù)1949年《基本法》設(shè)立聯(lián)邦憲法法院。憲法法院關(guān)于對(duì)聯(lián)邦和各州的權(quán)利義務(wù)發(fā)生分歧，特別是在執(zhí)行聯(lián)邦法和聯(lián)邦在執(zhí)行聯(lián)邦監(jiān)督時(shí)發(fā)生的分歧，有管轄權(quán)。

　　（二）單一分權(quán)及其權(quán)限爭(zhēng)議解決

　　在單一制國(guó)家，國(guó)家整體與部分的關(guān)系，主要表現(xiàn)為中央與地方的關(guān)系。

　　西方單一制國(guó)家大多實(shí)行地方自治原則，其中央與地方的職權(quán)劃分，主要有兩種模式：

　　一是以憲法具體列舉中央與地方的職權(quán)，如1947年制定并經(jīng)多次修改的《意大利共和國(guó)憲法》第五章的有關(guān)規(guī)定。

　　二是一般由中央以通用法律具體列舉中央與地方的職權(quán)，憲法通常只規(guī)定中央與地方的權(quán)限劃分原則或地方政府行使權(quán)限的大致范圍，不具體列舉中央與地方的權(quán)限，如1947年《日本國(guó)憲法》第八章的規(guī)定。

　　單一制國(guó)家除了以憲法或一般法律劃分中央與地方的權(quán)限外，通常還以憲法、法律規(guī)定或通過判例確定中央與地方的權(quán)限發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)的解決途徑。

　　以權(quán)限發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)的處理機(jī)關(guān)為標(biāo)準(zhǔn)，西方單一制國(guó)家處理中央與地方的權(quán)限爭(zhēng)議主要有兩種模式。

　　一是司法機(jī)關(guān)或準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)模式。如在日本以地方政府為當(dāng)事人的訴訟，都必須服從司法機(jī)關(guān)的判決。機(jī)關(guān)訴訟等難以作為法律訴訟的事件也可提交司法訴訟；根據(jù)修訂后的《地方自治法》，在總理府（現(xiàn)內(nèi)閣府）設(shè)立了一個(gè)新的機(jī)構(gòu)-中央地方爭(zhēng)訟處理委員會(huì)。[3]

　　在英國(guó)，沒有設(shè)立獨(dú)立對(duì)地方政府實(shí)施一般行政監(jiān)督的政府機(jī)構(gòu)。地方政府與任何其他法人或任何自然人一樣，更多地受法院的監(jiān)督和制約，也即，如何地方政府侵犯了私人的權(quán)利或違反合同，則可依侵權(quán)法或合同法被起訴；如果地方政府觸犯刑律，則可能被作犯罪指控。

　　在法國(guó)，1982年改革以前，國(guó)家代表可直接監(jiān)管地方議會(huì)，1982年以后，改變了國(guó)家對(duì)地方議會(huì)的監(jiān)督方式，取消監(jiān)管，代之以行政訴訟的方式，即如認(rèn)為地方議會(huì)有違法或損害國(guó)家利益的行為時(shí)可向行政法院起訴。

　　二是專門機(jī)關(guān)模式。如根據(jù)1947年并經(jīng)多次修改的《意大利共和國(guó)憲法》第127條，如大區(qū)認(rèn)為某一共和國(guó)法律以及有法律效力的某一法令侵犯其自治權(quán)，可于該法律或法令公布之日起60日內(nèi)向憲法法院提起合憲性審查。

　　二、我國(guó)現(xiàn)行制度下中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議解決機(jī)制

　　（一）中央與地方權(quán)限劃分的基本內(nèi)容

　　從憲法角度看，1949年后，我國(guó)中央與地方權(quán)限劃分的發(fā)展有三個(gè)階段。

　　第一階段的法律表現(xiàn)形式是起臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》。其在中央與地方權(quán)限劃分上最具特色的規(guī)定是：“中央人民政府與地方人民政府間職權(quán)的劃分，應(yīng)按照各項(xiàng)事務(wù)的性質(zhì)，由中央人民政府委員會(huì)以法令加以規(guī)定，使之既利于國(guó)家統(tǒng)一，又利于因地制宜”（第16條）；中央政府應(yīng)“規(guī)定中央和地方在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上分工合作的范圍”（第33條）：“關(guān)于財(cái)政：建立國(guó)家預(yù)算決算制度，劃分中央和地方的財(cái)政范圍”（第40條）。

　�。牐犚�1954年憲法標(biāo)志，中央與地方權(quán)限劃分的發(fā)展進(jìn)入了第二階段。1954年憲法確立了我國(guó)中央高度集權(quán)的體制。值得注意的是，在這種體制下，1954年憲法（及以后的1975年憲法和1978年憲法）取消了《共同綱領(lǐng)》中關(guān)于中央與地方職權(quán)劃分的法律規(guī)定。

　　1978年12月十一屆三中全會(huì)以后，中央與地方權(quán)限劃分的發(fā)展進(jìn)入了第三個(gè)階段。

　　作為這一階段的法律表現(xiàn)形式，1982年憲法確立了中央與地方權(quán)限劃分的基本內(nèi)容：

　　1、以單一制為基礎(chǔ)，以民族自治區(qū)和特別行政區(qū)為補(bǔ)充：1982年憲法規(guī)定，我國(guó)是“統(tǒng)一的多民族國(guó)家”（序言），“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治”（第4條），“國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)”（第31條）；

　　2、民主集中制：1982年憲法規(guī)定：“國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”。其重要內(nèi)容之一是“中央與地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則”（第3條第4款）。[4]

　　1982年憲法原則列舉了全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院等中央國(guó)家機(jī)構(gòu)的職權(quán)。同時(shí)，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（下稱《地方組織法》）、《民族區(qū)域自治法》和兩個(gè)《特別行政區(qū)基本法》，還分別列舉了一般地方國(guó)家機(jī)構(gòu)、民族自治地方的自治機(jī)關(guān)以及特別行政區(qū)的具體職權(quán)。

　�。ǘ�）中央與地方權(quán)限劃分及爭(zhēng)議解決機(jī)制

　　中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議的解決，從范圍上看，主要涉及到兩個(gè)領(lǐng)域，即立法領(lǐng)域和行政領(lǐng)域。

　　1、立法領(lǐng)域權(quán)限劃分及爭(zhēng)議的解決

　　根據(jù)1982年憲法，全國(guó)人大有權(quán)修改憲法，制定和修改刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)和其他的基本法律；全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施，有權(quán)制定和修改除應(yīng)由全國(guó)人大制定的法律以外的其他法律，并在全國(guó)人大閉會(huì)期間對(duì)全國(guó)人大制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改（但是不得同該法律的基本原則相抵觸）；2000年《立法法》具體列舉了只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律的事項(xiàng)。

　　同時(shí)，為了充分發(fā)揮地方的積極性、主動(dòng)性，使地方因地制宜解決問題，有必要適當(dāng)劃分立法權(quán)給地方。依照《地方組織法》和《立法法》的規(guī)定，省級(jí)和較大的市的人大及其常委會(huì)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)。根據(jù)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)有權(quán)依照當(dāng)?shù)孛褡宓恼�治、�?jīng)濟(jì)和文化和特點(diǎn)，制定自治條例和單行條例，報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)后施行。根據(jù)兩個(gè)《特別行政區(qū)基本法》，香港、澳門特別行政區(qū)享有立法權(quán)。特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)通過的法案經(jīng)行政長(zhǎng)官簽署、公布即生效，這些法律雖然須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案，但備案不影響法律的生效。

　　立法領(lǐng)域分權(quán)的爭(zhēng)議解決，主要有下列幾種途徑：

　�。�1）批準(zhǔn)或決定：如全國(guó)人大有權(quán)批準(zhǔn)省、自治區(qū)和直轄市的建置，決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度；全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)決定個(gè)別省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)入緊急狀態(tài)，批準(zhǔn)自治區(qū)的自治條例和單行條例。

　　（2）撤銷：如全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法和立法法的自治條例和單行條例。

　　（3）裁決：如地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由國(guó)務(wù)院提出意見，國(guó)務(wù)院認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用地方性法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認(rèn)為應(yīng)當(dāng)適用部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)裁決。

　　（4）發(fā)回：如全國(guó)人大常委會(huì)如認(rèn)為特別行政區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的任何法律不符合基本法關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特別行政區(qū)的關(guān)系的條款，可將有關(guān)法律發(fā)回，但不作修改。經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)回的法律立即失效。

　�。�5）解釋憲法或法律：全國(guó)人大常委會(huì)通過解釋憲法或法律，處理涉及中央地方權(quán)限的爭(zhēng)議。如2004年4月6日十屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議通過的《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于〈中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋》。

　　2、行政領(lǐng)域權(quán)限劃分及爭(zhēng)議的解決

　　憲法沒有具體列舉哪些行政事務(wù)歸屬中央，哪些歸屬地方，哪些既可由中央管理也可由地方管理，而是原則規(guī)定由國(guó)務(wù)院“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”�！兜胤浇M織法》并規(guī)定，縣級(jí)以上的地方人民政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作。

　　行政領(lǐng)域分權(quán)的爭(zhēng)議解決，主要有下列幾種途徑：

　�。�1）批準(zhǔn)或決定：如國(guó)務(wù)院有權(quán)批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準(zhǔn)自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分，決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài)。

　�。�2）改變或撤銷：如國(guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)牡胤秸�府�?guī)章。

　�。�3）裁決：如部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)，由國(guó)務(wù)院裁決。

　�。�4）協(xié)商：如民族自治地方的建立、撤銷、合并或者變動(dòng)，區(qū)域界線的劃分，名稱的組成，由上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)地方的國(guó)家機(jī)關(guān)，和有關(guān)民族的代表充分協(xié)商擬定，按照法律規(guī)定的程序報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)。

　�。�5）解釋行政法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件：國(guó)務(wù)院通過解釋行政法規(guī)條文本身或國(guó)務(wù)院法制工作機(jī)構(gòu)通過對(duì)行政法規(guī)具體問題研究答復(fù)；規(guī)章或規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)（如國(guó)務(wù)院及各組成部門等）通過對(duì)規(guī)章或規(guī)范性文件的解釋，處理涉及中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議的問題。

　�。ㄈ�）現(xiàn)行權(quán)限劃分和爭(zhēng)議解決機(jī)制的問題

　　以上是我國(guó)解決中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議的主要機(jī)制，它們?cè)谝欢ǔ潭壬蠈?duì)解決中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議發(fā)揮了一定作用，但上述機(jī)制也存在不少問題。

　　1、憲法對(duì)中央與地方權(quán)限的劃分過于原則，沒有具體規(guī)定哪些事項(xiàng)為中央的專有權(quán)力，哪些事項(xiàng)為地方的專有權(quán)力，哪些事項(xiàng)為中央與地方的共有權(quán)力。應(yīng)當(dāng)指出，確認(rèn)中央高度集權(quán)的1954年憲法（及以后的1975年憲法和1978年憲法）取消《共同綱領(lǐng)》中關(guān)于中央與地方職權(quán)劃分的規(guī)定，以及1982年憲法未規(guī)定《共同綱領(lǐng)》中關(guān)于中央與地方職權(quán)劃分的規(guī)定，這不能說是一個(gè)進(jìn)步，以至于中央地方權(quán)限沒有明確的界限，這容易引起中央與地方權(quán)限的爭(zhēng)議。

　　2、尚未確定一部調(diào)整中央行政組織與地方行政組織關(guān)系的《中央與地方關(guān)系法》或《中央與地方權(quán)責(zé)綱要》，使有關(guān)中央政府與地方政府之間的行政職權(quán)的劃分和行使缺乏嚴(yán)格的法律規(guī)范。

　　3、現(xiàn)行制度下主要由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)處理中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議，這雖有符合體制的優(yōu)點(diǎn)，但最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)本身是中央機(jī)關(guān)，其公正性令人懷疑；而且由于處理中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議是一項(xiàng)高度專業(yè)化和技術(shù)性很強(qiáng)的工作，目前全國(guó)人大的專門委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)的工作委員會(huì)，主要不是按處理中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議涉及的事務(wù)范圍設(shè)置的，且它們和國(guó)務(wù)院法制工作機(jī)構(gòu)在審查提交備案或提出異議的法規(guī)或規(guī)章時(shí)，一是工作量太大，已感力不從心；二是缺乏公開、具體的程序；三是缺乏應(yīng)有的權(quán)限。

　　4、1982年憲法第一次規(guī)定，國(guó)務(wù)院有權(quán)“規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”。這一規(guī)定在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下有一定的可行性，但對(duì)其在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)條件下的合理性，有學(xué)者提出了質(zhì)疑。[5]

　　5、現(xiàn)行制度下由最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)處理中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議，主要是針對(duì)法規(guī)和規(guī)章與上位法之間立法方面的問題，而實(shí)際上中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議遠(yuǎn)遠(yuǎn)不只是這些，還大量涉及其他權(quán)限特別是行政權(quán)、財(cái)政稅收權(quán)等方面的權(quán)限爭(zhēng)議，而對(duì)立法以外的爭(zhēng)議如何處理，還缺乏具體的程序和制度，也沒有負(fù)責(zé)處理爭(zhēng)議的相應(yīng)機(jī)構(gòu)。

　　6、處理中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議涉及許多憲法爭(zhēng)議，甚至涉及違憲審查，而我國(guó)目前缺乏專門的、有效地處理中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也沒有建立起完善的地方利益的表達(dá)和協(xié)商機(jī)制。

　　三、完善中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議的解決機(jī)制

　　處理中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議，首先是要依法劃分中央與地方的權(quán)限，并在此基礎(chǔ)上建立健全解決中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議機(jī)制。

　�。ㄒ唬┮婪▌澐种醒肱c地方權(quán)限，預(yù)防權(quán)限爭(zhēng)議的發(fā)生

　　產(chǎn)生中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議的主要原因之一，是中央與地方權(quán)限劃分不明確，而要依法劃分中央與地方的權(quán)限，首先要明確權(quán)力是有限的，要受到監(jiān)督和制約。權(quán)力制約從空間結(jié)構(gòu)上進(jìn)行靜態(tài)的縱向劃分，就是指中央權(quán)力與地方權(quán)力之間的分立與制衡。

　　中央與地方的職權(quán)劃分，歸根到底是由中央與地方的經(jīng)濟(jì)政治利益關(guān)系決定的，如何處理國(guó)家利益和地方利益的關(guān)系，在當(dāng)代絕大多數(shù)國(guó)家都是國(guó)家政治生活中的一個(gè)重要原則問題。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，中央能較好地代表全國(guó)人民的根本利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，但不可否認(rèn)，中央與地方同樣存在利益關(guān)系的矛盾�！敖鉀Q這個(gè)矛盾”，對(duì)于我們這樣一個(gè)大國(guó)，仍然“是一個(gè)十分重要的問題”。[6]

　　改革開放的經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)證明：“一個(gè)有權(quán)威的、能對(duì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程實(shí)施有效領(lǐng)導(dǎo)的中央政府，是社會(huì)變革時(shí)期能以較小代價(jià)贏得快速平穩(wěn)發(fā)展的重要保證�！盵7]但是，中央所集之權(quán)只能是依法應(yīng)屬于中央的那部分權(quán)力，而不應(yīng)是所有的國(guó)家權(quán)力；中央不應(yīng)侵犯依法應(yīng)屬于地方的那部分權(quán)力。這就意味著，中央與地方之權(quán)應(yīng)該是分立的，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，地方政治共同體“也有一種意志要表達(dá)和執(zhí)行”。[8]

　　鄧小平曾經(jīng)將“權(quán)力要下放，解決中央和地方的關(guān)系”視為是中國(guó)政治體制改革包括的三項(xiàng)內(nèi)容之一。[9]黨的“十六大”也提出要“依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關(guān)系”。

　　《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出：“合理劃分中央和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的管理責(zé)權(quán)。按照中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮地方主動(dòng)性積極性的原則，明確中央和地方對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)方面的管理責(zé)權(quán)。屬于全國(guó)性和跨�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的事務(wù)，由中央管理，以保證國(guó)家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一。屬于面向本行政區(qū)域的地方性事務(wù)，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增強(qiáng)行政活力。屬于中央和地方共同管理的事務(wù)，要區(qū)別不同情況，明確各自的管理范圍，分清主次責(zé)任。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理責(zé)權(quán)的劃分，逐步理順中央和地方在財(cái)稅、金融、投資和社會(huì)保障等領(lǐng)域的分工和職責(zé)。”[10]

　�。牐犚虼耍�要完善有關(guān)權(quán)限劃分的憲法規(guī)定和立法，逐步實(shí)現(xiàn)中央與地方權(quán)限劃分的法定化：一是在修改憲法時(shí)，適當(dāng)增加中央和地方的關(guān)系的內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)中央與地方分權(quán)的憲法調(diào)整；二是要制定《中央與地方關(guān)系法》或修改《地方組織法》，規(guī)定中央與地方職權(quán)變更的法律程序，保持中央與地方關(guān)系的相對(duì)穩(wěn)定性，防止盲目性和隨意性；三是要在制定立法法以后，抓緊研究制定中央與地方在行政管理領(lǐng)域，包括金融、投資和社會(huì)保障等領(lǐng)域的分工和職責(zé)的法律規(guī)定；四是要制定中央與地方收支劃分法律規(guī)定，解決中央與地方財(cái)稅體制的諸多問題。

　　只有依法確定中央與地方的權(quán)限劃分，才能從根本上預(yù)防中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議的發(fā)生，并在爭(zhēng)議發(fā)生時(shí)有效地解決。

　�。ǘ�）完善中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議的解決機(jī)制

　　1、完善中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議解決的法律

　　國(guó)外不少國(guó)家有關(guān)于地方利益表達(dá)機(jī)制和中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議處理的法律規(guī)定，如根據(jù)日本《地方自治法》，中央政府對(duì)地方公共團(tuán)體進(jìn)行必要干預(yù)時(shí)，應(yīng)盡可能尊重地方公共團(tuán)體的自主性，以推動(dòng)中央與地方關(guān)系從過去的上下、主從關(guān)系朝著對(duì)等、協(xié)商關(guān)系轉(zhuǎn)換；另外，為處理已經(jīng)出現(xiàn)的爭(zhēng)議，法律要求中央政府應(yīng)設(shè)立中央地方爭(zhēng)訟處理委員會(huì)，處理涉及中央與地方的權(quán)限爭(zhēng)議。

　　而在我國(guó)，無論是作為國(guó)家根本法的憲法，還是作為地方制度基本法的《地方組織法》、《民族區(qū)域自治法》和兩個(gè)《特別行政區(qū)基本法》，都缺乏有關(guān)中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議的協(xié)商和裁決的具體法律規(guī)定。

　　根據(jù)《地方組織法》的規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府有權(quán)管理本行政區(qū)域內(nèi)的行政工作，并辦理上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)交辦的其他事項(xiàng)。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)協(xié)助設(shè)立在本行政區(qū)域內(nèi)不屬于自己管理的國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位進(jìn)行工作，并且監(jiān)督它們遵守和執(zhí)行法律和政策。但如果省級(jí)地方政府與中央政府部門或派駐機(jī)構(gòu)在執(zhí)行法律時(shí)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)應(yīng)如何裁決和處理？沒有具體規(guī)定。[11]

　　根據(jù)《民族區(qū)域自治法》，民族自治地方享有廣泛自治權(quán)，并規(guī)定了上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)，但如果上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)侵犯了民族自治地方的自治權(quán)或因不履行上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的職責(zé)而發(fā)生爭(zhēng)議，應(yīng)如何處理？沒有具體規(guī)定。民族區(qū)域自治法是一部基本法，實(shí)踐證明，沒有多種法律、法規(guī)與之相配套，自治法的各項(xiàng)原則規(guī)定落到實(shí)處是非常困難的。[12]

　　根據(jù)兩個(gè)《特別行政區(qū)基本法》，特別行政區(qū)是中華人民共和國(guó)的一個(gè)享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域，直轄于中央人民政府。但特別行政區(qū)享有行政管理、立法和獨(dú)立的司法權(quán)等權(quán)限。特別行政區(qū)法律須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案；全國(guó)人大常委會(huì)有將有關(guān)法律發(fā)回和解釋基本法的權(quán)力。但除此之外，如發(fā)生爭(zhēng)議如何解決，沒有規(guī)定具體的處理程序。另外，基本法規(guī)定中央政府所屬各部門、各省級(jí)地方均不得干預(yù)特別行政區(qū)根據(jù)基本法自行管理的事務(wù)，但如果出現(xiàn)干預(yù)和權(quán)限爭(zhēng)議，應(yīng)如何處理？也沒有規(guī)定。

　　最后，雖然《立法法》規(guī)定了立法權(quán)沖突時(shí)的適用規(guī)則和裁決機(jī)構(gòu)，但沒有規(guī)定具體的適用程序；我國(guó)也沒有對(duì)于中央與地方在行政管理領(lǐng)域，包括財(cái)稅、金融、投資和社會(huì)保障等領(lǐng)域的分工和職責(zé)等方面發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)如何處理的具體法律規(guī)定。

　　因此，不論是將來修改憲法或制定法律調(diào)整或改革中央地方關(guān)系，都要按照憲法和法律規(guī)定的民主程序，建立健全中央與地方權(quán)限發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)的解決機(jī)制。

　　2、建立健全中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議的處理機(jī)構(gòu)

　　目前，在全國(guó)人大及其常委會(huì)下，涉及中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議處理的機(jī)構(gòu)，主要有兩類：

　　一是全國(guó)人大的專門委員會(huì)：根據(jù)《憲法》和《全國(guó)人大組織法》，全國(guó)人大會(huì)設(shè)立民族、法律等專門委員會(huì)。各專門委員會(huì)在全國(guó)人大及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案。民族委員會(huì)還可以對(duì)加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)問題進(jìn)行調(diào)查研究，提出建議；全國(guó)人大或其常委會(huì)可組織對(duì)于特定問題的調(diào)查委員會(huì)。全國(guó)人大專門委員會(huì)在行使職權(quán)過程中涉及中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議的處理問題。

　　二是全國(guó)人大常委會(huì)的工作委員會(huì)：根據(jù)《立法法》，常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)（法制工作委員會(huì)）有權(quán)研究擬訂法律解釋草案、對(duì)有關(guān)具體問題的法律詢問進(jìn)行研究予以答復(fù)，并報(bào)常委會(huì)備案，并研究其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體、組織和公民提出進(jìn)行違憲和違法審查的建議。另外，根據(jù)兩個(gè)《特別行政區(qū)基本法》設(shè)置的全國(guó)人大常委會(huì)香港特別行政區(qū)基本法委員會(huì)和澳門特別行政區(qū)基本法委員會(huì)，可就有關(guān)香港和澳門特別行政區(qū)基本法關(guān)于中央與地方關(guān)系的條款和基本法解釋條款實(shí)施中的問題進(jìn)行研究，并向全國(guó)人大常委會(huì)提供意見。這些機(jī)構(gòu)在行使職權(quán)過程中也涉及中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議的處理問題。

　　但是無論是全國(guó)人大的專門委員會(huì)或是全國(guó)人大常委會(huì)的工作委員會(huì)都不是按照研究和處理權(quán)限爭(zhēng)議事項(xiàng)所影響的地域范圍來設(shè)置的，而且從目前情況上看，其人員組成、機(jī)構(gòu)性質(zhì)、權(quán)限和工作程序等，還難以承擔(dān)得起處理中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議的重任。盡管近期全國(guó)人大常委會(huì)的法制工作委員會(huì)設(shè)置了法規(guī)審查備案室，可以說是一個(gè)進(jìn)步。[13]

　　有學(xué)者建議在全國(guó)人大及其常委會(huì)內(nèi)設(shè)立專門的“地方事務(wù)委員會(huì)”，由各省、市、自治區(qū)人大代表團(tuán)直接選舉一或兩名本地的全國(guó)人大代表而組成，負(fù)責(zé)研究、協(xié)調(diào)和審議人大議事中有關(guān)地方的各種事務(wù)。[14]

　　實(shí)際上，在國(guó)外，有的國(guó)家議會(huì)中就有類似機(jī)構(gòu)，如英國(guó)議會(huì)下院中的威爾士委員會(huì)、蘇格蘭委員會(huì)、北愛爾蘭委員會(huì)等。這些議會(huì)的委員會(huì)基本上由各地區(qū)選出的議員組成，常常能對(duì)下議院審議的有關(guān)地方事務(wù)的決策產(chǎn)生大的影響。

　　從理論上說，建立憲法法院來處理中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議，是最理想的模式。在這種體制下，由一個(gè)比較中立和公正的機(jī)關(guān)處理中央與地方權(quán)限爭(zhēng)議的辦法，更符合建設(shè)法治國(guó)家的目標(biāo)，但在我國(guó)目前情況下，采用西方發(fā)達(dá)國(guó)家用司法機(jī)關(guān)解

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