以政府為被執(zhí)行人案件的若干實踐問題

以政府為被執(zhí)行人案件的若干實踐問題 　　近年來，隨著市場經(jīng)濟秩序的逐漸規(guī)范，政府機關(guān)因參與民事、經(jīng)濟活動被起訴到人民法院以至成為被執(zhí)行人的案件逐漸增多，其中又以基層政權(quán)組織-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府為主。這類案件大多事實清楚，法律關(guān)系較為簡單，審理過程相對容易，但法律文書生效后的執(zhí)行卻成了困擾人民法院尤其是基層法院的突出問題。本文結(jié)合長陽縣人民法院近年來在執(zhí)行此類案件中的具體做法和經(jīng)驗，就以政府這一特殊主體為被執(zhí)行人案件的特點及所適用的原則和方法等實踐問題作粗淺探討。

　　一、案件的類型及特點

　　長陽土家族自治縣法院轄區(qū)11個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），人口43萬，兩年來，先后有7個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府成為13起民事案件的被執(zhí)行人，涉案標的額150余萬元，這些案件歸結(jié)起來主要有以下幾類：一是政府興建學校、辦公樓及其他公共設(shè)施拖欠工程款；二是拖欠車輛修理費、招待費等日常支出費用；三是因清退民辦教師、臨時工等涉及的勞動爭議；四是為企業(yè)不適當擔保引起的債務糾紛；五是在計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期開辦企業(yè)引起的聯(lián)營、購銷等合同糾紛；六是因虛假出資、接收企業(yè)財產(chǎn)等原因被追加、變更為被執(zhí)行人；七是其他損害賠償糾紛。

　　上述案件有三個方面的特點：

　　1、被執(zhí)行主體具有特殊性。作為被執(zhí)行人的政府機關(guān)既不同于一般企業(yè)法人和其他組織，更不同于自然人，它具有雙重身份特征：一方面它是行使公共權(quán)力、管理公共事務的行政機關(guān)，具有管理和調(diào)控經(jīng)濟運行的權(quán)能，另一方面它又是獨立承擔民事責任的民事主體，受到民事法律規(guī)范的調(diào)整，必須與其他市場主體一樣遵守經(jīng)濟規(guī)律、承擔市場風險。政府機關(guān)的這種雙重特征在許多地方往往同時表現(xiàn)出來，特別是在市場經(jīng)濟體制尚不健全、政府職能未完全轉(zhuǎn)變的時期尤為突出，這就決定了此類案件辦理過程中的復雜性。

　　2、執(zhí)行過程倍受社會關(guān)注。涉及政府的案件，歷來是人民群眾關(guān)注的焦點，不少人認為“法院與政府是一家”，法院執(zhí)行政府只能是“和稀泥”、“官官相護”，因此，人民法院在執(zhí)行中能否嚴格依法辦事，成了老百姓衡量人民法院執(zhí)法權(quán)威和執(zhí)法水平的標志，法院執(zhí)行人員面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)和考驗。

　　3.執(zhí)行結(jié)果意義深遠。通過依法執(zhí)行，一方面可以增強人民群眾對“法律面前人人平等”的憲法原則和“依法治國”方略的認識，樹立人民法院公正司法的形象和威信，并對其他類型案件起到很好的帶動作用，另一方面能夠有效地化解政府同其他市場主體的經(jīng)濟矛盾，使政府參與和管理經(jīng)濟活動的行為得到規(guī)范，為政府機關(guān)樹立“誠信”形象，促進經(jīng)濟發(fā)展。反之，若此類案件久拖不執(zhí)，或者執(zhí)行不力，則會對人們的價植觀念產(chǎn)生誤導，嚴重損害法律尊嚴，敗壞社會風氣，危及社會穩(wěn)定。

　　二、存在的主要問題

　　1、申請人執(zhí)行要求急切，法院執(zhí)行壓力大。案件所涉糾紛往往形成時間長，關(guān)系復雜，案件標的額較大，給權(quán)利人的生產(chǎn)生活造成了嚴重影響，當事人無奈之下才訴諸法院，若處置不當，容易引起上訪告狀、糾纏不休的局面。

　　2、少數(shù)政府首長“官本位”思想較濃，主觀上抵觸法院執(zhí)行。由于不能正確對待“權(quán)”與“法”的關(guān)系，一些政府官員對于將政府置于被執(zhí)行人的地位難以接受，對于法院執(zhí)行活動（如送達法律文書、調(diào)查財產(chǎn)等）不理睬、不合作甚至運用掌握的權(quán)力設(shè)置障礙，無理干預。

　　3、“新官不理舊帳”的現(xiàn)象較為普遍。政府中各種矛盾錯綜復雜，政府領(lǐng)導受其任期的影響，對待法院執(zhí)行往往能拖則拖，盡量將矛盾移交到下屆政府。

　　4、政府財政困難，客觀上難以執(zhí)行。政府具有管理性、服務性和非營利性，經(jīng)費支出受到嚴格的政策限制，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府普遍財政赤字嚴重，運轉(zhuǎn)艱難，甚至連干部工資都難以按時發(fā)放。

　　5、法院執(zhí)行人員自身認識不清，經(jīng)驗不足。具體表現(xiàn)在：

　�。�1）對政府機關(guān)的職能特點認識不清，不能充分了解其雙重身份特征，要么過份顧慮其權(quán)能作用，害怕行政干預，有消極畏難情緒；要么將其視為單純的民事主體，執(zhí)行觀念“理想化”，方法簡單，致使執(zhí)行中產(chǎn)生新的矛盾，執(zhí)行效果不好。

　�。�2）不能正確處理法院與政府的關(guān)系，一種觀念認為法院工作離不開政府的支持，執(zhí)行中一味遷就，最終損害了法院和政府的形象；另一種觀念是“法律至上”，職權(quán)主義思想嚴重，忽視社情、民情，情緒急躁，莽撞執(zhí)行，使法院同政府關(guān)系對立、僵化，增加自身工作阻力。

　　三、處理原則及方法

　　執(zhí)行工作是一項系統(tǒng)工程，尤其是對于政府這一特殊的被執(zhí)行主體，更應該講究執(zhí)行方法和執(zhí)行藝術(shù)，做到原則性、合理性與靈活性的有機統(tǒng)一，多管齊下，力爭最佳執(zhí)行效果。概括起來就是“三個結(jié)合”：即宣傳溝通與強制措施相結(jié)合；顧全大局與依法執(zhí)行相結(jié)合，多種執(zhí)行手段和多種結(jié)案方式相結(jié)合。

　　1、嚴格執(zhí)行程序，確保程序公正。以政府為被執(zhí)行人的案件，人民群眾反映十分敏感，所以程序公正的重要性尤為突出。一方面，要做到依法立案，按期送達執(zhí)行通知書，責令被執(zhí)行人申報財產(chǎn)，對業(yè)已查明的可供執(zhí)行財產(chǎn)及時采取查封、扣押、凍結(jié)等控制性措施。在進行上述工作時，要做到理直氣壯、態(tài)度鮮明、環(huán)節(jié)公開，以程序公正促進實體公正。另一方面，對于擬采取的強制措施要慎重考慮、嚴格審批、杜絕隨意性。做好以上兩點，能夠使人民法院居于主動和主導地位，使申請人及政府領(lǐng)導感受到法律的嚴肅性和強制力，為案件的順利執(zhí)行打下良好的基礎(chǔ)。

　　2、加強宣傳溝通，營造良好的執(zhí)行環(huán)境。當必要的執(zhí)行程序進行后，應將宣傳溝通工作作為重點。一是要充分運用好中發(fā)（1999）11號文件這把“尚方寶劍”，向政府負責同志及時溝通情況，耐心細致地講解有關(guān)法律規(guī)定，使之正確理解和認識法院執(zhí)行工作，增強自覺履行生效裁判的意識。二是主動向當?shù)攸h委、人大及有關(guān)上級機關(guān)匯報案情，爭取領(lǐng)導和支持，避免孤軍奮戰(zhàn)，這樣對于有些案件的執(zhí)行能起到事半功倍的效果。

　　例如原麻池鄉(xiāng)政府拖欠田艷芳酒店接待費用1.6萬元，后該鄉(xiāng)被合并到都鎮(zhèn)灣鎮(zhèn)，新的鎮(zhèn)政府負責人以該債務非自己經(jīng)手，且財政困難為由拒不償還。此案經(jīng)判決進入執(zhí)行程序后，執(zhí)行人員首先依照法律規(guī)定送達了執(zhí)行通知，但鎮(zhèn)政府仍然不愿履行。此時權(quán)利人因長期追討無果，情緒十分激動，揚言要到鎮(zhèn)政府鬧事，執(zhí)行人員及時將案情向縣委有關(guān)領(lǐng)導作了匯報，在他們的大力支持下，鎮(zhèn)政府迅速調(diào)度資金，使案件很快順利執(zhí)行。

　　3、根據(jù)政府職能特點，正確把握執(zhí)行財產(chǎn)的范圍。人民法院在執(zhí)行過程中，首先必須把握兩個原則：一是只能執(zhí)行政府能自由支配的財產(chǎn)，對其余財產(chǎn)不得采取執(zhí)行措施，這些財產(chǎn)包括：（1）最高法院有關(guān)司法解釋中明確界定的由政府管理的職工基本生活保障資金、社會保險資金、工會經(jīng)費等；（2）搶險救災、扶貧等專項資金；（3）干部職工工資；（4）必要的辦公設(shè)施。二是要確保政府日常工作的正常進行。

　　4、堅持實事求是，根據(jù)政府財力狀況及案件具體情況，采取及時清結(jié)與分期履行相結(jié)合、強制執(zhí)行與和解執(zhí)行相結(jié)合。

　　（1）對于標的額較小，但又關(guān)系權(quán)利人生產(chǎn)生活的案件，盡量采取及時清結(jié)的辦法，一次執(zhí)行完畢�；鶎诱�府經(jīng)費困難屬實，但客觀上并非完全無履行能力，只要主觀上積極努力，還是可以擠出部分資金清償債務的。

　　例如，家住枝江市現(xiàn)已72歲高齡的申請人張家寬18年前與原長陽石城鄉(xiāng)政府聯(lián)營開辦煤礦，發(fā)生糾紛后，鄉(xiāng)政府幾經(jīng)撤并，本應退還給他的1.7萬元投資款長期沒有著落，2002年9月張家寬向長陽法院申請執(zhí)行，并給宜昌市政法委、市人大、市中級法院等部門寫信上訪，要求盡快執(zhí)行，以解決其生活急需。長陽法院對此十分重視，隨即采取了一系列切實有效的執(zhí)行措施，敦促新的義務承受人都鎮(zhèn)灣鎮(zhèn)政府在40天內(nèi)全部履行完畢。申請人領(lǐng)到執(zhí)行款后百感交集，對法院工作人員認真負責的工作態(tài)度表示由衷的感謝。

　�。�2）對于標的額較大，政府一時無力履行的案件，應根據(jù)申請人的不同情況，盡量采用和解執(zhí)行的方式結(jié)案，其中包括分期履行、債權(quán)轉(zhuǎn)移、并案執(zhí)行等方法。政府具有穩(wěn)定的長期的經(jīng)濟來源和可靠的信譽保證，只要工作方法得當，執(zhí)行雙方一般都比較容易接受和解方案，實踐證明效果較好。

　　例如，高家堰鎮(zhèn)政府因修建學校欠長陽路橋建設(shè)公司工程款20萬元，因財政困難，一時無力履行，但路橋公司又急于收回這筆債權(quán)后用于償還中國銀行的貸款，執(zhí)行人員主持三方當事人經(jīng)過協(xié)商，最終達成還款協(xié)議，由高家堰鎮(zhèn)政府分期直接向中國銀行清償債務，使兩案得以順利執(zhí)行。

　　又如，大堰鄉(xiāng)政府因無償接受企業(yè)移民經(jīng)費導致該企業(yè)無法清償債務，法院依法裁定追加其為被執(zhí)行人，經(jīng)過宣傳解釋，政府領(lǐng)導表示接受法院裁定，但是無力履行18萬元債務。執(zhí)行人員在了解其財產(chǎn)狀況后，當即將鄉(xiāng)政府一輛面包車裁定就地扣押，敦促其迅速拿出執(zhí)行方案。該案（下轉(zhuǎn)第75頁）（上接第62頁）經(jīng)過各方協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)政府先期履行了2萬元現(xiàn)金，其余部分達成了和解協(xié)議，達到了雙方滿意的結(jié)果。

　�。�3）對于無法和解，政府領(lǐng)導拒不自動履行的案件，應把握時機，堅決予以強制執(zhí)行。

　　榔坪鎮(zhèn)政府開辦的一家企業(yè)發(fā)生工傷事故后，鎮(zhèn)政府為其擔保欠下大量醫(yī)療費用，法律文書生效后，法院送達了執(zhí)行通知，并經(jīng)長時間多方做工作，政府領(lǐng)導仍不愿履行，執(zhí)行人員及時對其使用中的一臺桑塔納轎車采取了就地扣押措施，責令鎮(zhèn)政府在限期內(nèi)自動履行，鎮(zhèn)政府在期限內(nèi)主動將轎車開到法院抵償了債務，案件一次執(zhí)行完結(jié)。通過本案的執(zhí)行，政府領(lǐng)導對法院執(zhí)行工作由抵觸到理解，最終給予了積極配合。法院不偏不倚、敢于嚴肅執(zhí)法的工作作風亦受到了人民群眾的普遍好評。

　　5、顧全大局，文明執(zhí)法，維護政府形象。鑒于此類案件中被執(zhí)行主體的特殊性，所采取的執(zhí)行方式亦應有所不同，必須注重合理性與靈活性。

　　首先，要講究司法禮儀，尊重政府首長。在現(xiàn)行政治體制下，政府領(lǐng)導的職級高于執(zhí)行人員，并大多在黨內(nèi)擔任領(lǐng)導職務，因此執(zhí)行人員要切忌居高臨下、盛氣凌人的生硬態(tài)度，做到有理有節(jié)、耐心誠懇、舉止文明，以免使案件出現(xiàn)僵局。比如有的執(zhí)行人員為了解情況用傳票將鎮(zhèn)黨委書記（原法定代表人）通知到指定地點，然后以糾問的方式制作調(diào)查筆錄，致使該書記怒容滿面地拂袖而去，案件執(zhí)行受阻。

　　其次，要避免給政府工作造成負面影響。能和解執(zhí)行的，盡量不強制執(zhí)行；對財產(chǎn)可以就地扣押的，一般不移地扣押；對搜查、拘留等較嚴厲的強制措施一定要慎重采取。如前述榔坪鎮(zhèn)政府擔保醫(yī)療費案、大堰鄉(xiāng)政府被追加為被執(zhí)行人案，法院對被執(zhí)行人的車輛沒有采取現(xiàn)場移地扣押的極端措施，而是先實行就地扣押，促使其自動履行，政府最終在規(guī)定期限內(nèi)自動履行了義務，使得在案件圓滿執(zhí)行的同時，政府形象亦得到了維護。

　　再次，要為政府排憂解難，防止顧此失彼，形成新的不穩(wěn)定因素。如都鎮(zhèn)灣鎮(zhèn)政府與李元梅購銷合同糾紛一案，按照判決，鎮(zhèn)政府應償還欠款1.3萬元。執(zhí)行人員經(jīng)過調(diào)查了解，認為該案據(jù)以定案的主要證據(jù)（欠條）可能有誤，鎮(zhèn)政府敗訴是因在訴訟階段不積極應訴造成的，遂建議鎮(zhèn)政府盡快搜集新的證據(jù)后申請再審，并通過檢察機關(guān)的介入，查清了有關(guān)事實，使案件順利進入再審程序，有效地維護了政府的合法權(quán)益。

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