農(nóng)民工權(quán)益受損，是制度供給不足還是執(zhí)法不力？

農(nóng)民工權(quán)益受損，是制度供給不足還是執(zhí)法不力？ 　　[摘 要]農(nóng)民工合法權(quán)益受損的原因不在于制度供給不足，而是由于法律、政策沒有得到有效實施。本文所關(guān)注的問題是如何建立一種長效機制把保障農(nóng)民工權(quán)益的法律、政策和措施切實得以落實，使對農(nóng)民工合法權(quán)益的保障力度不因各級政府，特別是中央政府注意力的改變而改變，如何建立責任政府問題。

　　[關(guān)鍵詞] 農(nóng)民工； 合法權(quán)益； 責任政府； 長效機制

　　有關(guān)進城務(wù)工農(nóng)民（以下簡稱農(nóng)民工）的權(quán)益保障問題近一段時間以來引起從中央到地方的高度重視。在十屆全國人大一次、二次會議上，全國人大代表連續(xù)兩次提出法律議案，希望通過制定專門的法律保障農(nóng)民工的合法權(quán)益；溫家寶總理在今年的《政府工作報告》中針對損害農(nóng)民工權(quán)益最嚴重的建設(shè)領(lǐng)域拖欠農(nóng)民工工資問題，提出“用三年時間基本解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款和農(nóng)民工工資問題”的目標。在中央的推動下，有關(guān)政府部門和一些地方政府也紛紛醞釀出臺一些規(guī)范性文件，如建設(shè)部頒布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工分包管理辦法》、天津市制定了《建筑業(yè)農(nóng)民工工資支付管理辦法》等。上述這些措施的出臺對保護農(nóng)民工的合法權(quán)益將起到非常重要的作用。本文所關(guān)注的問題是如何建立一種長效機制把保障農(nóng)民工權(quán)益的法律、政策和措施切實得以落實，使對農(nóng)民工合法權(quán)益的保障力度不因各級政府，特別是中央政府注意力的改變而改變。

　　一、農(nóng)民工權(quán)益受損不在于制度供給不足

　　據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，2003年全年外出的務(wù)工農(nóng)民已接近1億人次。農(nóng)民工目前已經(jīng)成為我國工人階級隊伍的重要組成部分，而且正在逐漸演變?yōu)楣と穗A級的主力軍。廣東省2002年一份統(tǒng)計資料顯示，農(nóng)民工對全省GDP增長貢獻率高達25％以上。他們主要集中在建筑安裝、搬運裝卸、餐飲服務(wù)等行業(yè)。隨著農(nóng)民工人數(shù)的增加，近年來侵害農(nóng)民工合法權(quán)益的問題也日益突出，主要問題有：（1）拖欠、克扣農(nóng)民工工資的問題十分普遍。據(jù)國家有關(guān)部門的一項調(diào)查表明，72.5％的民工工資遭到不同程度的拖欠，全國拖欠民工工資達1000億元左右；（2）生產(chǎn)條件差，勞動保護措施不力。多數(shù)用工單位為農(nóng)民工提供的住宿條件擁擠、臟亂、不通風，根本達不到有關(guān)法律和規(guī)定的要求；（3）超時工作或加班得不到應(yīng)有報酬，一些農(nóng)民工因長時間超負荷勞動而累病；（4）社會保障程度低。一些企業(yè)對社會保障工作態(tài)度消極甚至有抵觸情緒，通常以員工流動性大、農(nóng)民工不愿投保等為借口，少報、瞞報用工人數(shù)或工資總額，以達到少繳社會保險金的目的。據(jù)勞動和社會保障部調(diào)查，全國農(nóng)民工的參保率不足40％。此外，農(nóng)民工在城市就業(yè)成本、子女在城市的入學(xué)等方面也都存在很大問題。

　　導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)益受損的原因是什么？學(xué)者們從不同的角度提出了不同的看法，有的學(xué)者認為二元結(jié)構(gòu)背景下的管理體制問題是導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)益受損的主要原因，只有實現(xiàn)管理體制的改革創(chuàng)新，才能解決對農(nóng)民工權(quán)益的損害問題[1]；有的學(xué)者認為最重要的原因是農(nóng)民組織化程度低；更有一些學(xué)者認為法律制度的不健全、不完善是導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)益受損的主要原因，這是當前的主流觀點。

　　本文認為上述這些方面都是造成農(nóng)民權(quán)益受損的原因，但都不是主要原因。筆者通過考察我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)、政策的規(guī)定以及對比中央自2003年底以來加強對農(nóng)民工權(quán)益保障工作前后農(nóng)民工權(quán)益受保障的情況變化，認為農(nóng)民工權(quán)益受損主要原因是既定法律制度的實施問題。

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　　從法律層面看，我國現(xiàn)行的一些法律、法規(guī)的很多規(guī)定都涉及到農(nóng)民工權(quán)益的保障問題。僅以保障勞動者獲得勞動報酬的規(guī)定為例，《中華人民共和國勞動法》第五十條規(guī)定：“工資應(yīng)當以貨幣形式按月支付給勞動者本人。不得克扣或者無故拖欠勞動者的工資”；第九十一條規(guī)定：“用人單位有下列侵害勞動者合法權(quán)益情形之一的，由勞動行政部門責令支付勞動者的工資報酬、經(jīng)濟補償，并可以責令支付賠償金：（1）克扣或者無故拖欠勞動者工資的；（2）拒不支付勞動者延長工作時間工資報酬的；（3）低于當?shù)刈畹凸べY標準支付勞動者工資的；（4）解除勞動合同后，未依照本法規(guī)定給予勞動者經(jīng)濟補償?shù)摹薄Ｔ趪鴦?wù)院制定的《違反和解除勞動合同的經(jīng)濟補償辦法》中，第三條規(guī)定：“用人單位克扣或者無故拖欠勞動者工資的，以及拒不支付勞動者延長工作時間工資報酬的，除在規(guī)定的時間內(nèi)全額支付勞動者工資報酬外，還需加發(fā)相當于工資報酬百分之二十五的經(jīng)濟補償金”；第四規(guī)定：“用人單位支付勞動者的工資報酬低于當?shù)刈畹凸べY標準的，要在補足低于標準部分的同時，另外支付相當于低于部分百分之二十五的經(jīng)濟補償金”。除此以外，在國務(wù)院制定的《工資支付暫行規(guī)定》、《<對工資支付暫行規(guī)定>有關(guān)問題的補充規(guī)定》、《工傷保險條例》以及勞動部《關(guān)于違反<中華人民共和國勞動法>行政處罰辦法》中都有相關(guān)規(guī)定，在上述有關(guān)規(guī)范中，既有用人單位應(yīng)承擔的義務(wù)，也有有關(guān)政府部門的義務(wù)，即在用人單位不承擔相應(yīng)法律義務(wù)時，有關(guān)政府部門應(yīng)積極履行職責使用人單位承擔相應(yīng)的法律責任。

　　從政策層面看，中央政府一直重視對農(nóng)民工權(quán)益的保護，2003年1月國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于做好農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》�！锻ㄖ�》內(nèi)容主要包括：（1）各地區(qū)、各有關(guān)部門要進一步提高對做好農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的認識；（2）取消對農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)的不合理限制；（3）切實解決拖欠和克扣農(nóng)民工工資問題；（4）改善農(nóng)民工的生產(chǎn)生活條件；（5）做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作；（6）多渠道安排農(nóng)民工子女就學(xué)；（7）加強對農(nóng)民工的管理。上述七項內(nèi)容涉及到農(nóng)民工權(quán)益從就業(yè)、工資支付到教育的方方面面。

　　從理論上講，我國有如此完善的法律制度和政策規(guī)定，農(nóng)民工權(quán)益理應(yīng)得到保障。然而從實踐來看，事實恰恰相反。據(jù)新華社報導(dǎo)，中國建設(shè)部部長汪光燾2003年12月在一個新聞發(fā)布會上稱，單在建筑行業(yè)，拖欠民工的工資金額就超過400億美元。這種“悖論”就不能從體制、特別是制度供給上找原因，而只能從制度實施中找原因。我國現(xiàn)在的問題是很多保護勞動者權(quán)益的法律制度和政策規(guī)定還處于文本形態(tài)，沒有起到規(guī)范的社會作用。

　　（二）變化對比

　　2003年10月溫家寶總理在視察三峽工程途中親自替民工討債，之后在全國范圍內(nèi)掀起了一場清欠農(nóng)民工工資的風暴。在這個過程中政府及政府有關(guān)部門為此采取了一系列措施，如北京市政府有關(guān)部門的規(guī)范性文件規(guī)定，拖欠農(nóng)民工工資的公司將被處以相當于拖欠額25%的罰款，并將這些公司驅(qū)逐出當?shù)亟ㄖ�市場。結(jié)果2003年在8.85億美元拖欠款中，90%已經(jīng)得到償付；天津市于2004年4月實施了《建筑業(yè)農(nóng)民工工資支付管理辦法》，規(guī)定在天津市施工企業(yè)務(wù)工的農(nóng)民工，全部實行月支付、季結(jié)算的工資制度。施工企業(yè)必須以貨幣形式支付工資，不得以實物或有價證券等抵付；建設(shè)部出臺了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工分包管理辦法》，按照這一管理辦法，分包工程發(fā)包人和分包工程承包人要依法簽訂分包合同，分包合同必須明確約定支付工程款和勞務(wù)工資的時間、結(jié)算方式以及保證按期支付的相應(yīng)措施，確保工程款和勞務(wù)工資的支付；財政部下發(fā)文件要求各級財政部門清理和取消針對農(nóng)民工就業(yè)的不合理收費，包括取消農(nóng)民工子女入學(xué)的借讀費……

　　導(dǎo)致自2003年底以來農(nóng)民工權(quán)益受保障力度加大的原因，是由于自去年下半年來以來，農(nóng)民工合法權(quán)益保障問題，特別是建設(shè)領(lǐng)域大量拖欠農(nóng)民工工資問題引起了黨中央、國務(wù)院的高度重視，有關(guān)政府部門積極行使職權(quán)，加大了對《勞動法》以及國務(wù)院制定的一些相關(guān)行政法規(guī)的實施力度，包括實施抽象行政行為即制定一些規(guī)范性文件。這說明農(nóng)民工權(quán)益的保障情況與有關(guān)政府部門實施既定法律制度的強度有關(guān) （見圖1） .

　　從圖1可以看出，在既定的法律、政策下，農(nóng)民工合法權(quán)益得到保障的程度與有關(guān)部門實施法律的強度成正相關(guān)關(guān)系，法律實施越充分，農(nóng)民工的合法權(quán)益越能得到充分保障；反之，法律、政策得不到有效實施，則農(nóng)民工合法權(quán)益得不到保障。

　　通過上述考察我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)、政策的規(guī)定以及分析對比中央加強對農(nóng)民工權(quán)益保障工作前后農(nóng)民工權(quán)益受保障的情況變化，我認為當前農(nóng)民工權(quán)益受損主要原因是既定的法律、政策得不到有效實施。行政機關(guān)作為法律、政策的實施機關(guān)，存在著“行政不作為”問題，即當出現(xiàn)侵犯農(nóng)民工權(quán)益問題時，沒有積極履行查處的職責，更沒有事先建立預(yù)防機制，甚至自身的一些行政行為也在侵犯著農(nóng)民工的合法權(quán)益，如制定一些規(guī)范性文件對農(nóng)民工從事的工種進行限制。因此，我認為保障農(nóng)民工的合法權(quán)益首先要解決的不是立法問題，而是有關(guān)行政執(zhí)法部門的“不作為”問題。

　　二、關(guān)鍵在打造“負責任的政府”

　　依據(jù)行政法的基本原理，政府部門是行政機關(guān)，行使著國家權(quán)力，而國家權(quán)力與國家責任是緊密相聯(lián)的。某個政府部門行使國家權(quán)力的大小、范圍取決于其所負的責任。其責任可分為兩種情形：第一，積極的責任，即國家必須做出某種行為以保障和促進公民的權(quán)利。在這種情形下，國家依法行使權(quán)力就是履行責任，不行使權(quán)力即意味著不履行責任，就是不作為。第二，消極的責任，即政府不得濫用其權(quán)力侵犯公民的權(quán)利與自由。在這種情形下，政府不得積極行使權(quán)力。因此，“不作為”是相對于有關(guān)政府部門的積極責任來說的。在《勞動法》和國務(wù)院制定的行政法規(guī)等其他一些規(guī)范性文件中給勞動監(jiān)察、工商、公安等部門設(shè)定的責任，多數(shù)都屬于積極的責任。如《勞動法》第九十一條規(guī)定：用人單位有下列侵害勞動者合法權(quán)益情形之一的，由勞動行政部門責令支付勞動者的工資報酬、經(jīng)濟補償，并可以責令支付賠償金。《工資支付暫行規(guī)定》第十八條規(guī)定：各級勞動行政部門有權(quán)監(jiān)察用人單位工資支付的情況。用人單位有下列侵害勞動者合法權(quán)益行為的，由勞動行政部門責令其支付勞動者工資和經(jīng)濟補償，并可責令其支付賠償金。

　　從此次政府有關(guān)部門積極履行職責加大法律實施力度的動因來看，主要是黨中央、國務(wù)院高度重視形成了外部壓力。但問題是中央政府有很多工作重點，大凡能夠引起中央“高度重視”的都是那些涉及全局的、影響國家發(fā)展、穩(wěn)定并且亟待解決的問題，中央不可能每年把精力都集中在這個問題上，而農(nóng)民工的合法權(quán)益時時都需要保障，因而也就需要一種長效機制對行政機關(guān)實施法律、執(zhí)行政策的行為加以約束，使政府有關(guān)部門在沒有中央政府的壓力下同樣能夠認真履行自己的積極責任。建立這樣一種長效機制，我認為關(guān)鍵是要培育公權(quán)力行使者的責任政府理念，打造“負責任的政府（responsible government）”。

　�。ㄒ唬�“負責任的政府”之內(nèi)涵

　　“負責任的政府”從“負責任政黨”引申而來�！柏撠熑握�黨”是美國政治學(xué)者在二十世紀六、七十年代提出來的概念。它的基本觀點是：民主政治是多數(shù)統(tǒng)治，民主來自于人民；在選舉中，競爭性的政黨必須提出明確的政策主張，而選民根據(jù)政見和政策主張來投票，得到多數(shù)選民支持的政黨執(zhí)掌政權(quán)。政黨上臺執(zhí)政后須將多數(shù)選民的意見轉(zhuǎn)化為公共政策，即根據(jù)選舉時的政策承諾來施政。這樣的政黨即是“負責任的政黨”，由其組織的政府亦應(yīng)是“負責任的政府”，必須在政策上或政府行動上對選民負集體責任。我國的政黨制度和西方國家的政黨制度有很大的區(qū)別，但政黨制度作為憲政民主制度的重要組成部分，政黨執(zhí)政的基本原理是一樣的，即執(zhí)政黨必須是負責任的政黨，執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的政府必須是負責任的政府。

　　“負責任的政府”首先意味著它是誠信政府。古人云：“人無信不立，國無信則衰”，誠信是國家、社會有序運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。從辭源學(xué)意義來看，所謂誠信，《新華字典》這樣解釋：“誠，真心、實在”，“信，誠實、信用”。通俗地說，誠信就是真誠、誠懇、講信義、守信用、重諾言，言行一致。在我國傳統(tǒng)儒家倫理中，誠實守信被視為“立人之本”、“立政之本”、“進德修業(yè)之本”；在現(xiàn)代社會，誠信仍然是社會有序運轉(zhuǎn)的道德基礎(chǔ)，具有永恒的價值。誠信政府意味著政府的言行一致，政府所作出的承諾，包括制定的政策、安排的制度，一經(jīng)公布一定要加以保障實施，不能朝令夕改，也不能搞“上有政策、下有對策”，否則就會出現(xiàn)宋朝司馬光所言的“上不信下，下不信上，上下離心，以至于敗”的后果。

　　“負責任的政府”還意味著它是法治政府。法治觀念來源于西方，亦即“法律的統(tǒng)治”，英文為 rule of law.古希臘政治思想家亞里士多德指出：“法治應(yīng)包含兩重意義：已制定的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”[2].制定良好的法律是立法機關(guān)的職責，一般通過立法過程的民主化以及提高立法技術(shù)水平來實現(xiàn)。而使制定的法律獲得普遍的服從，則是對行政機關(guān)等一切行使公權(quán)力的機關(guān)以及公民、法人和其他組織提出來的要求。實踐證明，要求公民、法人和其他組織守法并不難，難的是如何使擁有公權(quán)力的機關(guān)特別是行政機關(guān)服從法律。因此，法治政府主要是指政府的行為法治化，按照英國著名行政法學(xué)家威廉。韋德所說的就是政府依法行政[3].

　　在法治政府狀態(tài)下，由于行政機關(guān)依法行政，法律實施強度不因外部壓力或其他因素的變化而有所變化，公民合法權(quán)益得以保障的變化主要取決于法律本身的完善程度，法律越完善，公民權(quán)益越能得到保障（見圖2）。

　　“負責任的政府”還意味著政府有關(guān)部門及其工作人員要對其違法行使或者不行使公權(quán)力的行為造成的后果承擔相應(yīng)的法律責任，由此給公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成侵害的，要對受侵害的權(quán)益給予公平合理的補償。

　�。ǘ�）打造“負責任的政府”之舉措

　　1.打造“負責任的政府”，保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，政府本身須樹立三種觀念：一是誠信觀念。今天政府在解決“三農(nóng)”問題上面臨著信用危機。2004年3月25日財政部下發(fā)文件要求各級財政部門進一步清理和取消針對農(nóng)民工就業(yè)的不合理收費；規(guī)定今后在城市中小學(xué)就學(xué)的農(nóng)民工子女負擔的學(xué)校收費項目和標準將與當?shù)貙W(xué)生一視同仁，不再收取借讀費、擇校費或要求農(nóng)民工捐資助學(xué)及其他費用。當中央電視臺、《人民日報》等各大新聞媒體以及諸多網(wǎng)站對這一規(guī)定給予特別關(guān)注時，因這一政策而最終受益的農(nóng)民工們卻表現(xiàn)出了出奇的冷靜，他們大多不敢相信或者疑慮重重。因為正如前幾年隨著國務(wù)院一個個重量級的減負文件的下發(fā)，農(nóng)民負擔反而越來越重一樣，農(nóng)民工們太多的親身經(jīng)歷使他們對這一政策不感興趣。問題不是中央的“三農(nóng)”政策不好，而是地方政府有關(guān)部門在執(zhí)行過程中把好“經(jīng)”念歪了，從而使農(nóng)民對整個中央政策產(chǎn)生了懷疑。這個例子很好地說明了當前農(nóng)民已經(jīng)對政府信用產(chǎn)生懷疑，同時也說明了政府信用缺失的原因在于中央政府政令不暢通，地方政府有關(guān)部門在執(zhí)行中違背了中央政府制定制度和政策的初衷。樹立誠信觀念，就是要保障中央的政令暢通，做到有令則行、有禁則止。地方各級政府及有關(guān)部門不僅本身要言行一致，而且要從整個國家大局的角度來認識認真執(zhí)行法律及貫徹落實中央政策對維護中央政府信用和權(quán)威的重大意義。

　　二是平等觀念。平等是我國憲法和法律確立的一項重要原則，也是行政機關(guān)在行使職權(quán)時應(yīng)遵循的原則。我國憲法第三十三條規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”；《勞動法》第三條規(guī)定：“勞動者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利、取得勞動報酬的權(quán)利、休息休假的權(quán)利、獲得勞動安全衛(wèi)生保護的權(quán)利、接受職業(yè)技能培訓(xùn)的權(quán)利、享受社會保險和福利的權(quán)利、提請勞動爭議處理的權(quán)利以及法律規(guī)定的其他勞動權(quán)利”；第十二條規(guī)定：“勞動者就業(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視”。我國有13億多人口，9億多在農(nóng)村，農(nóng)民是我國公民的主體，也是勞動者的主體，這是中國最大的國情。在城鄉(xiāng)二元化的背景下，有些地方政府出于城市利益如城市人口就業(yè)、發(fā)展、穩(wěn)定、環(huán)境等方面的考慮，把城市作為城市市民的城市，作出了一些帶有歧視農(nóng)民工的制度安排。這種做法既不合法也不合理。不合法，因為憲法和勞動法確認了包括農(nóng)民在內(nèi)的所有公民都有平等的權(quán)利，當然也包括平等地履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)。這種做法侵犯了憲法和法律賦予作為最大勞動者主體-農(nóng)民的平等權(quán)，損害了平等的價值。不合理，因為從歷史上看，新中國成立以來城市工業(yè)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品所需資金大部分來源于農(nóng)民創(chuàng)造出來的價值。換言之，農(nóng)民是城市發(fā)展的最大投資者，有權(quán)享受政府提供以及城市發(fā)展帶來的各種便利包括福利、就業(yè)、教育等。因此政府有關(guān)部門在作出制度安排時必須體現(xiàn)平等原則。具體來講，有關(guān)部門在出臺規(guī)范性文件和行政措施時不能帶有歧視農(nóng)民工的規(guī)定，要給農(nóng)民工和其他勞動者提供均等的機會；在適用法律時要同樣的情況同樣對待，不能因農(nóng)民工身份以及其他各種因素不同而區(qū)別對待。

　　三是法治觀念。當政府有關(guān)部門少數(shù)人或個人的意志和法律發(fā)生沖突時應(yīng)當服從法律，依法辦事。服從法律，依法辦事，實際上是服從多數(shù)人的意志，按照多數(shù)人的意志辦事，因為在現(xiàn)代民主社會，法律都是由經(jīng)過人民選舉產(chǎn)生的民意代表機關(guān)按照多數(shù)決的原則制定的。因此，洛克認為：“誰握有國家的立法權(quán)或最高權(quán)力，誰就應(yīng)該以既定的、向全國人民公布周知的、經(jīng)常有效的法律，而不是以臨時的命令來實行統(tǒng)治”[4].政府有關(guān)部門樹立法治觀念，其意義不僅在于可以保障農(nóng)民工的利益，而且可以保障其他勞動者或市場主體的利益。因為在有些情況下，政府部門對一些企業(yè)、組織的違法行為不予以追究，損害的通常不只是農(nóng)民工的利益，而且還極有可能侵犯其他勞動者和市場主體的利益，最終侵害的可能是社會主義市場經(jīng)濟秩序。因此，樹立法治觀念，依法辦事，為保障農(nóng)民工的合法權(quán)益提供了重要契機，但最終保障的是全社會的利益。

　　2.打造“負責任的政府”，保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，農(nóng)民本身要參與進來，敢于對有關(guān)政府部門的“不作為”行為說“不”。1945年7月，民主黨派人士黃炎培先生訪問延安時曾向毛澤東提到歷史上經(jīng)常發(fā)生的“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史周期率問題，并希望共產(chǎn)黨能跳出這個周期率。毛澤東回答：我們已經(jīng)找到一條新路，就是民主。只有人民監(jiān)督政府，政府才不敢懈怠；只有人民敢于起來負責，才不會人亡政息。實踐證明，在農(nóng)民工權(quán)益的保障方面政府不敢懈怠，這與農(nóng)民的參與和監(jiān)督是分不開的。比如，農(nóng)民工自己的工資長期被拖欠，找最直接的上級部門反映問題并希望給予解決。在上級部門推卸責任或者久拖不決的情況下，有著共同利害關(guān)系的農(nóng)民工被動地聯(lián)合起來采取一致行動如集體上訪、沖擊政府等來對政府施加影響，致使政府有關(guān)部門必須加以重視。2003年底開始的“清欠工資風暴”實際上是一系列類似事件引發(fā)的結(jié)果。

　　不過，總的來看，目前我國農(nóng)民的參與層次是很低的。美國學(xué)者J.米格代爾曾根據(jù)農(nóng)民政治參與目標不同，把農(nóng)民的政治參與行為分為四個層次：（1）沒有任何政治組織的農(nóng)民要隨時適應(yīng)外界政治制度的要求。農(nóng)民不會為了他們的利益主動地去影響或控制社會制度。（2）農(nóng)民尋求個人的物質(zhì)利益和社會利益。（3）農(nóng)民為整個農(nóng)村社區(qū)或農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部某些特殊的社會群體和集團尋求利益。（4）農(nóng)民為整個農(nóng)民階級尋求利益[5].我國的農(nóng)民從整體上講，還處于第一、二個層次。他們還沒有能力為了他們的利益而主動地聯(lián)合起來，和政府以及其它利益團體對話，在斗爭和妥協(xié)中影響政府政策的制定。他們所能做的是在現(xiàn)有的制度和政策框架內(nèi)，依靠個體的力量，維護自己最起碼的權(quán)利。集體上訪式的參與只是農(nóng)民工參與維權(quán)的一種例外情形。但農(nóng)民的參與和監(jiān)督，對責任政府的形成還是提供了一個范式。它使得農(nóng)民工權(quán)益的保障不再只取決于政府有關(guān)部門的意志。

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