從基本國策到基本法律——《人口與計(jì)劃生育法》的立法背景與立法過程評析

從基本國策到基本法律——《人口與計(jì)劃生育法》的立法背景與立法過程評析 　　內(nèi)容提要：任何法律的制定都絕不是偶然的，必有其特定的立法背景和成因。文章從經(jīng)濟(jì)、政治、社會發(fā)展等多角度，分析了我國制定《人口與計(jì)劃生育法》的立法背景；對我國從以基本國策推行到依基本法律推行計(jì)劃生育，從而制定專門《人口與計(jì)劃生育法》的國家立法歷程作了必要的梳理和總結(jié)。文章還聯(lián)系實(shí)際，對國家立法過程中若干備受關(guān)注的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，如生育政策的立法表述、社會撫養(yǎng)費(fèi)制度的確立、計(jì)劃生育獎勵與社會保障制度的建立等問題進(jìn)行了概括性的分析和闡述。

　　關(guān)鍵詞：人口與計(jì)劃生育法，基本國策，立法背景，立法過程

　　社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和社會主義民主法制建設(shè)進(jìn)程的加快，對依法治理人口與計(jì)劃生育工作提出了更高的要求。人口與計(jì)劃生育工作長期以來依靠政策和地方立法開展工作的狀況已不能適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要。2001年12月29日由九屆全國人大常委會第二十五次會議通過、2002年9月1日施行的《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》是我國立法歷史上的重要法律。它首次將我國推行二十多年之久的基本國策終于以基本法律的形式予以確認(rèn)，從而結(jié)束了有國策而無國法（這里指國家基本法律）的歷史。國家制定《人口與計(jì)劃生育法》既是貫徹落實(shí)黨的十五大提出依法治國基本方略和落實(shí)計(jì)劃生育基本國策的要求，也符合廣大人民群眾的迫切愿望，對穩(wěn)定低生育水平，保障計(jì)劃生育事業(yè)穩(wěn)定、健康、持續(xù)發(fā)展具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。本文將對制定該法的立法背景作一扼要分析，對立法過程中若干備受關(guān)注的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題作一介紹與評析。

　　一 、我國《人口與計(jì)劃生育法》的立法背景分析

　　任何一部法律的制定都絕不是偶然的，而是必然有其特定的立法背景和成因，這些背景因素中往往涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會發(fā)展等諸多方面。有的立法既有國內(nèi)因素的考慮，還有國際因素的考量。就我國的《人口與計(jì)劃生育法》而言，應(yīng)該說有其特定的歷史背景。筆者試圖從國內(nèi)背景與國際背景兩個(gè)方面來進(jìn)行分析：

　　（一）制定《人口與計(jì)劃生育法》的國內(nèi)背景分析

　　1、　經(jīng)濟(jì)背景（因素）分析

　　人口多、底子薄，是我國的基本國情。我國是世界上人口最多的發(fā)展中國家。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，截止到2001年底中國內(nèi)地的人口總量達(dá)到12.76億1.雖然中國已經(jīng)進(jìn)入低生育水平階段，但由于中國的人口基數(shù)大，總?cè)丝谌匀辉谝悦磕?000萬左右的速度增加，長期存在高增長量與低生育水平的矛盾，預(yù)測到21世紀(jì)中葉，我國總?cè)丝跀?shù)達(dá)到16億方能實(shí)現(xiàn)零增長。

　　龐大的人口基數(shù)和每年增加1000萬人口的狀況，給中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和實(shí)施可持續(xù)性發(fā)展戰(zhàn)略帶來巨大的壓力。人口過多和人口增長過快始終是制約我國現(xiàn)代化建設(shè)的首要問題。因此國家把實(shí)行計(jì)劃生育確立為一項(xiàng)必須長期堅(jiān)持的基本國策。但是長期以來雖有國策卻無國家立法，人口與計(jì)劃生育工作長期依靠政策和地方立法開展工作的狀況已不能適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要。有必要把“實(shí)行計(jì)劃生育是國家的基本國策”通過法律的形式確立下來。

　　2、社會發(fā)展背景（因素）分析

　　21世紀(jì)中國人口的繼續(xù)增長與資源的矛盾更加突出。雖然中國的土地面積達(dá)960萬平方公里，但是適合居住和經(jīng)濟(jì)活動的空間很有限，人口分布極不平衡。中國的耕地面積僅占世界總面積的7%，卻養(yǎng)活著占世界總?cè)丝?2%的人口。中國耕地面積只有國土面積的十分之一，而印度耕地面積占國土面積的55%，人均耕地是中國的兩倍；美國耕地面積占國土面積的20%，人均耕地是中國的9倍；中國的糧食產(chǎn)量居世界第一，人均糧食占有量卻不到美國的四分之一。由于中國人口規(guī)模將繼續(xù)擴(kuò)大，中國的人均糧食占有量長期維持在不足400公斤的低水平上。

　　隨著經(jīng)濟(jì)總量和人口總量的不斷擴(kuò)大，農(nóng)業(yè)資源已經(jīng)迅速接近承載力的上限，平均每人擁有的耕地不到世界平均水平的30%，平均每人擁有的草地不到世界平均水平的40%；平均每人擁有的林地不到世界平均水平的14%；平均每人擁有的水資源不到世界水平的1/4.

　　中國還面臨著不斷增長的勞動力就業(yè)問題的困難。目前，全國每年有近2000萬青年人進(jìn)入勞動年齡。農(nóng)村剩余勞動力已經(jīng)達(dá)到1.2億人，到2005年，農(nóng)村剩余勞動力將超過1.5億。只有在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會的同時(shí)，堅(jiān)決控制人口的過快增長，才能使勞動力增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對勞動力的需求相適應(yīng)。

　　改革開放以來，中國的國內(nèi)生產(chǎn)總值位列世界六、七位，但人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（800美元左右）仍居世界中位左右，低于發(fā)展中國家的平均水平（1450美元）。由于人口增長過快，國家用于發(fā)展的資金相對減少，能夠用于教育、醫(yī)療、社會保障等社會事業(yè)的資金不足，要進(jìn)一步提高人民的文化素質(zhì)和健康水平，面臨著很大的困難。

　　為了實(shí)現(xiàn)持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長和可持續(xù)性發(fā)展，滿足全體中國人民日益增長的物質(zhì)和文化需要，保證當(dāng)代及子孫后代人民的根本利益和長遠(yuǎn)利益，國家選擇了實(shí)行計(jì)劃生育這一利在當(dāng)代、功在千秋的戰(zhàn)略決策是正確的。

　　國家立法具有廣泛的群眾基礎(chǔ)和社會基礎(chǔ)。自20世紀(jì)70年代初開始的人口與計(jì)劃生育工作取得了舉世矚目的成就，有效地控制了人口的過快增長。從1992年開始，生育水平降至并穩(wěn)定在更替水平以下。經(jīng)過近30年的工作，我國必須長期堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國策的思想已在全社會形成廣泛共識，現(xiàn)行計(jì)劃生育政策已被廣大群眾理解和接受，廣大群眾的婚育觀念發(fā)生了深刻的變化，我國人口與計(jì)劃生育工作已積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

　　我國實(shí)行計(jì)劃生育近30年來，已形成了一套較為完整的、經(jīng)實(shí)踐證明是行之有效的政策措施、規(guī)章制度和管理方法，初步探索了一條具有中國特色的綜合治理人口問題的道路，逐步推行了一系列重大的改革舉措，迫切需要通過法律的形式固定下來，使之長期堅(jiān)持下去并不斷發(fā)展完善。

　　3、政治背景（因素）分析

　　隨著依法治國基本方略的實(shí)施，國家計(jì)劃生育管理必須全面納入法治軌道。為了規(guī)范計(jì)劃生育行政管理部門及其工作人員依法管理計(jì)劃生育的行政行為，做到有法可依，嚴(yán)格執(zhí)法，文明執(zhí)法，必須制定專門法律。

　　實(shí)行計(jì)劃生育涉及公民的基本權(quán)利和義務(wù)，為了更好地體現(xiàn)權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一原則，應(yīng)當(dāng)改變以往在計(jì)劃生育工作中存在的對公民重義務(wù)、輕權(quán)利、重管治、輕服務(wù)的狀況，國家也急需制定專門法律來明確規(guī)定公民履行計(jì)劃生育義務(wù)的同時(shí)本應(yīng)享有的合法權(quán)利。

　　為保障計(jì)劃生育工作健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展，需要由國家立法明確規(guī)定各級政府、計(jì)劃生育行政管理部門及相關(guān)部門、各類社會組織在人口與計(jì)劃生育工作中應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)及法律責(zé)任，以及為計(jì)劃生育工作提供必要的保障條件，為綜合治理我國人口問題提供法律依據(jù)。實(shí)踐證明，僅僅依靠地方立法，難以完成這一重任，必須由國家制定專門法律予以規(guī)范和保障。

　　此外國家立法也具有較好的地方立法和行政立法基礎(chǔ)。人口與計(jì)劃生育國家立法始于70年代末，前后起草、論證30余稿，為新一輪人口與計(jì)劃生育國家立法積累了有益的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。80年代以來，全國各省、市、自治區(qū)相繼制定了計(jì)劃生育條例（西藏、新疆制定了政府規(guī)章），計(jì)劃生育行政法規(guī)、部門規(guī)章的制定逐步納入正軌。廣大干部、群眾迫切要求依法管理計(jì)劃生育工作。我國民主法制建設(shè)進(jìn)程加快，既對依法治理計(jì)劃生育提出了更高的要求，也為國家立法創(chuàng)造了有利條件。

　　近年來計(jì)劃生育行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政水平不斷提高。廣大計(jì)劃生育專兼職人員的法制觀念、群眾觀念、服務(wù)觀念不斷增強(qiáng)，初步形成了依法治理計(jì)劃生育的法制環(huán)境。

　　國家立法具有堅(jiān)實(shí)的工作基礎(chǔ)。20世紀(jì)90年代以來，人口與計(jì)劃生育工作適應(yīng)改革開放和建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的形勢，堅(jiān)持深化改革，從工作的指導(dǎo)方針、改革思路、管理機(jī)制以及工作方法都發(fā)生了深刻的變化，為國家立法奠定了堅(jiān)實(shí)的工作基礎(chǔ)。

　�。ǘ�）制定《人口與計(jì)劃生育法》的國際背景分析

　　多年來，我國積極參與人權(quán)及人口問題的國際交流與合作，截止目前，我國已加入的國際人權(quán)公約主要有：《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》、《消除對婦女一切形式歧視公約》、《消除一切形式種族歧視公約》、《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》、《兒童權(quán)利公約》等；簽署的人口問題國際文件主要有：1974年世界人口會議通過的《世界人口行動綱領(lǐng)》、1984年國際人口會議通過的《墨西哥城人口與發(fā)展宣言》、《關(guān)于進(jìn)一步執(zhí)行〈世界人口行動計(jì)劃〉的建議》、1994年國際人口與發(fā)展大會通過的《國際人口與發(fā)展行動綱領(lǐng)》等。我國政府在簽署這些公約和文件時(shí)，申明中國將在不違背憲法有關(guān)計(jì)劃生育條款規(guī)定的情況下履行國際公約、文件所載的義務(wù)。我國的計(jì)劃生育工作，體現(xiàn)國際公約、國際文件對公民生育權(quán)的尊重和保護(hù)。20世紀(jì)90年代以來，我國認(rèn)真借鑒國際成功經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)和提高計(jì)劃生育和生殖健康水平，履行對國際公約和國際文件的承諾。

　　為了更好地體現(xiàn)我國對人權(quán)的尊重和保護(hù)，進(jìn)一步樹立我國計(jì)劃生育工作的良好形象，全面參與國際事務(wù)，國家也有必要制定專門的《人口與計(jì)劃生育法》。

　　國家立法具有較為有利的國際環(huán)境。中國人口與計(jì)劃生育政策得到了國際社會越來越多的支持和理解。

　　二、我國《人口與計(jì)劃生育法》的立法過程述略

　　我國人口與計(jì)劃生育的法制建設(shè)起步較晚，走過了一條由依靠政策到依靠相關(guān)法律、法規(guī)到國家制定人口與計(jì)劃生育專門法律的漫長道路。

　　1978年3月全國人大五屆一次會議通過的憲法首次明確規(guī)定，“國家提倡和推行計(jì)劃生育”。1982年修訂的憲法規(guī)定，“國家推行計(jì)劃生育，使人口的增長同經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃相適應(yīng)”、“夫妻雙方有實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)”。從1982年起，我國就將實(shí)行計(jì)劃生育，控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)確立為國家的基本國策，并逐步形成了一系列開展計(jì)劃生育工作的方針、政策。由于當(dāng)時(shí)不具備制定計(jì)劃生育專門法律的條件，國家只是在通過制定有關(guān)婚姻、收養(yǎng)、婦女權(quán)益保障、未成年人保護(hù)、母嬰保健等相關(guān)法律時(shí)，增加有關(guān)計(jì)劃生育方面的條款，作出若干具體規(guī)定。1991年12月26日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，頒布了《流動人口計(jì)劃生育管理辦法》，成為人口與計(jì)劃生育領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)。1998年8月6日，國務(wù)院又對該行政法規(guī)進(jìn)行了修訂。為了加快計(jì)劃生育法制建設(shè)，2001年6月13日，國務(wù)院又頒布了《計(jì)劃生育技術(shù)服務(wù)條例》，為人口與計(jì)劃生育國家立法進(jìn)一步奠定了基礎(chǔ)。從地方立法來說，為適應(yīng)依法管理人口與計(jì)劃生育工作的要求，自1980年2月廣東省人大常委會制定并通過《廣東省計(jì)劃生育條例》開始，各省、直轄市、自治區(qū)先后制定了地方性法規(guī)或政府規(guī)章2.

　　我國的計(jì)劃生育國家立法始于20世紀(jì)70年代末。20多年來立法論證工作始終沒有間斷過。大致可以分為五個(gè)階段：

　　第一階段是從1978年到1980年。鄧小平曾指出“人口增長要控制，應(yīng)該立法”。在此期間，由國務(wù)院計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室組織起草了《中華人民共和國計(jì)劃生育法》8稿，原擬提交1980年召開的五屆全國人大三次會議與婚姻法同時(shí)討論，但因條件不夠成熟，決定暫不討論。

　　第二階段是從1982年到1988年。根據(jù)中央領(lǐng)導(dǎo)同志關(guān)于“計(jì)劃生育工作的根本問題是要立法。不立法計(jì)劃生育不能持久”的指示精神，國家計(jì)生委組織起草了《中華人民共和國計(jì)劃生育法》，先后修改了12稿。1988年底，中央認(rèn)為時(shí)機(jī)還不夠成熟，決定暫不出臺。

　　第三階段是從1989年到1990年。中央政治局常委會決定，“為了使計(jì)劃生育工作逐步納入法制軌道，應(yīng)積極為制定計(jì)劃生育法做準(zhǔn)備。在制定計(jì)劃生育法之前，可以先由國務(wù)院制定和頒布計(jì)劃生育條例。”據(jù)此，國家計(jì)生委從1989年3月起開始起草《中華人民共和國計(jì)劃生育條例》，共修改了9稿。1990年8月國務(wù)院總理辦公會議決定，待地方計(jì)劃生育法規(guī)執(zhí)行一段時(shí)間，積累了一些經(jīng)驗(yàn)以后，再考慮制定條例及立法。

　　第四階段從1994年到1996年。在1994年1月26日中共中央轉(zhuǎn)發(fā)的《中共全國人大常委會黨組關(guān)于八屆全國人大常委會立法規(guī)劃的請示》中，《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》被列為第二類，即“研究起草、成熟時(shí)安排審議的法律草案”，人口與計(jì)劃生育國家立法再次被提上議事日程。這期間國家計(jì)生委成立了立法論證小組，抓緊進(jìn)行與相關(guān)部門對人口與計(jì)劃生育立法的必要性和可行性工作的論證和協(xié)調(diào)。但經(jīng)過論證和分析，認(rèn)為立法的時(shí)機(jī)仍不成熟。

　　第五階段從1998年到2001年。1997年黨的十五大把實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法制國家確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，提出到2001年形成有中國特色的社會主義法律體系。1998年召開的“中央計(jì)劃生育與環(huán)境保護(hù)工作座談會”上，江澤民總書記指出要按照依法治國的要求，抓緊計(jì)劃生育的立法和有關(guān)行政法規(guī)、地方條例的修訂工作。這一指示推動了我國計(jì)劃生育法律、法規(guī)體系建立的進(jìn)程。1998年底，第九屆全國人大常委會將制定人口與計(jì)劃生育法列入本屆人大二類立法規(guī)劃項(xiàng)目。同年底，國家計(jì)生委成立了由相關(guān)部門參加的立法領(lǐng)導(dǎo)小組、起草小組和專家咨詢組。國家計(jì)生委多次向全國人大教科文衛(wèi)委、法工委、國務(wù)院法制辦匯報(bào)，組成聯(lián)合調(diào)查組，到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同、生育政策不同的六省、市進(jìn)行立法調(diào)研，廣泛聽取省、市人大、政府領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門和基層民眾的意見。3配合全國政協(xié)辦公廳、提案委員會到兩省、區(qū)進(jìn)行了立法調(diào)查；組織專家、相關(guān)部門和計(jì)劃生育系統(tǒng)基層干部等就立法中的有關(guān)重點(diǎn)、難點(diǎn)問題進(jìn)行深入研究論證；國家計(jì)生委人口專家委員會和科技專家委員會兩次專門研究討論，對立法的必要性與可行性形成了基本共識。國家計(jì)生委在進(jìn)行了廣泛深入的立法調(diào)研和聽取專家意見的基礎(chǔ)上，先后數(shù)易其稿4，于1999年12月底向國務(wù)院報(bào)送了《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法（送審稿）》。國務(wù)院法制辦公室在廣泛征求國務(wù)院相關(guān)部門及地方政府意見的基礎(chǔ)上，對送審稿做了進(jìn)一步的研究、修改，形成了《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法（草案）》。2001年3月，這一草案經(jīng)過國務(wù)院第36次常務(wù)會議審議通過，由國務(wù)院提請第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會審議。2001年4月，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會召開了第21次會議，對法律草案進(jìn)行了第一次審議。2001年6月第九屆全國人大常委會召開第22次會議，對法律草案（修改稿）進(jìn)行了第二次審議。2001年12月，九屆全國人常委會召開第25次會議，對法律草案（修改稿）進(jìn)行了第三次審議。12月29日，第九屆全國人大常委會以123票贊成、0票反對，12票棄權(quán)的表決結(jié)果通過了《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》（以下簡稱《人口與計(jì)劃生育法》）。同日，國家主席江澤民發(fā)布第63號主席令予以公布，于2002年9月1日起施行。

　　從上述立法過程可以看出在20多年的時(shí)間里，作為執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨和中央人民政府首先是從經(jīng)濟(jì)要發(fā)展、國家要強(qiáng)盛、民族要繁榮的大局出發(fā)最初制定計(jì)劃生育政策的，而且最早是從對全體共產(chǎn)黨員和共青團(tuán)員提倡計(jì)劃生育開始的，后來工作逐步推開。從1978年載入憲法到1982年修改憲法時(shí)更進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)這一基本國策就可以看到其重視程度。但由于后來制定專門法律涉及太多的問題，很多方面缺乏經(jīng)驗(yàn)，更是缺乏相應(yīng)的配套制度作支持，在一定程度上增加了專門立法的難度。但即便如此有關(guān)機(jī)構(gòu)也從未放棄專門立法的努力。當(dāng)然在整個(gè)立法的過程中，中央的政治領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)也一直是非常關(guān)注和高度重視的，最高國家立法機(jī)關(guān)更是意識到這一問題的重要性。最終在盡快完成從以基本國策（政策）向依基本法律推行計(jì)劃生育方面形成了全面共識。再加上各方面的條件均已基本成熟，在總結(jié)過去經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)之上，完全可以制定出一部有中國特色的計(jì)劃生育專門法律。所以這部專門法律的出臺才有著不平凡的歷史，有著特殊的經(jīng)歷。

　　三、《人口與計(jì)劃生育法》立法

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