建設(shè)“有限”與“有為”的政府

建設(shè)“有限”與“有為”的政府 　　為深化經(jīng)濟體制改革，促進我國經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》規(guī)定了一系列相應(yīng)的重大措施。其中之一即是“轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟管理職能”。所謂“轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟管理職能”，既包括建設(shè)“有限政府”的要求，也包括建設(shè)“有為政府”的要求�！稕Q定》對之提出了四項與之直接相關(guān)的任務(wù)：其一，減少行政審批，改革行政審批制度，把政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來；其二，減少對企業(yè)經(jīng)濟活動的直接干預(yù)，加強對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃的研究和制定，確定經(jīng)濟社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略、基本任務(wù)和產(chǎn)業(yè)政策，以促進經(jīng)濟和社會的全面發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟增長與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)；其三，減少對地方的指令性管理，加強對區(qū)域發(fā)展的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，調(diào)動地方的積極性，通過法律和政策促進不同地區(qū)的平衡和協(xié)調(diào)發(fā)展；其四，減少行政命令，改革行政決策制度，完善對重大經(jīng)濟社會問題的科學(xué)化、民主化和規(guī)范化的決策程序，促使在決策方面充分利用社會智力資源和現(xiàn)代信息技術(shù)，增強決策的透明度和公眾參與度。

　　由此可見，我們的“轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟管理職能”既有與西方國家自上世紀(jì)后期開始實行的“放松規(guī)制”（Deregulation）運動相同之處，又有與“放松規(guī)制”的不同之處。二者的相同之處在于：二者都強調(diào)建設(shè)“有限政府”，強調(diào)政府應(yīng)該“瘦身”-精減機構(gòu)，裁減人員；政府應(yīng)該“歸位”-把本應(yīng)由市場調(diào)節(jié)、公民自治、社會中介管理加以解決，且市場調(diào)節(jié)、公民自治、社會中介管理能夠解決好，甚至能夠解決得比政府更好的事交給市場、公民和社會，不再“越位”和“錯位”。二者的不同之處在于是否在建設(shè)“有限政府”的同時建設(shè)“有為政府”：西方的“放松規(guī)制”論者大多過分強調(diào)政府的“有限”、“無為”，過分估價政府的消極作用而對政府的積極作用估價不夠，過分估價市場的積極作用而對市場的消極作用估價不夠，對“政府失靈”的危險性、危害性有清醒的認識而卻對“市場失靈”的危險性、危害性認識不足；我們提出和推動“轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟管理職能”，則是在強調(diào)政府“有限”的同時，也強調(diào)政府的“有為”，既要求政府堅決地減少、放棄某些職能，不管其不應(yīng)管、管不了和管不好的事，又要求政府加強、健全和完善某些職能，管其應(yīng)該管、管得了和管得好（而其他組織則管不好）的事。

　　當(dāng)然，轉(zhuǎn)變政府職能首先是要求“放松規(guī)制”，建設(shè)“有限政府”�！胺潘梢�(guī)制”和建設(shè)“有限政府”是轉(zhuǎn)變政府職能的最主要的內(nèi)容。之所以如此，其理由在于：第一，我國經(jīng)歷了長時期的計劃經(jīng)濟時代。計劃經(jīng)濟是建立在過分迷信政府的作用，視政府為“萬能”的理念的基礎(chǔ)之上的�，F(xiàn)在我們雖然早已摒棄了計劃經(jīng)濟體制而走上了市場經(jīng)濟的道路，但計劃經(jīng)濟所基于的那種政府“萬能”的意識、觀念還仍然頑強地殘存在我們一些人的頭腦之中，很多時候還在影響著我們的政策；第二，我們的行政法制很不健全，特別是行政組織法不完善，對各個政府部門的職能缺乏法律嚴格的限制性規(guī)定，一些政府部門借此擴權(quán)，盡量擴充其職能，以獲取更多的利益；第三，許多行政管理往往與利益相聯(lián)系：取得了管理權(quán)通常就獲得了罰款權(quán)、收費權(quán)。罰款、收費一般還是合法的利益，至于不合法的、灰色的利益，如權(quán)錢交易、權(quán)色交易等，對于某些政府工作人員則更具有吸引力，推動著他們?nèi)�擴大政府職能和權(quán)力；第四，對于政府各部門負責(zé)人來說，管事越多就越能理直氣壯地要求增加人員、擴充機構(gòu)或提升機構(gòu)級別，從而負責(zé)人自己的官階也可能借此提高一個或半個級別，至少不至于因所在部門事太少而被裁撤、降級，而使自己成為組織傷腦筋的“安置對象”。顯然，這些因素均構(gòu)成政府?dāng)U充其職能而不是減少其職能的推動力。也正是因為這些因素，使得要在中國實行“放松規(guī)制”，建設(shè)“有限政府”是何等的困難。

　　然而，無論有多大的困難，要促進市場經(jīng)濟體制的健全、完善，推動中國整個經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，就必須“放松規(guī)制”，建設(shè)“有限政府”。政府干預(yù)過多，規(guī)制過度，將產(chǎn)生多方面的弊病，甚至可能構(gòu)成對經(jīng)濟社會發(fā)展的災(zāi)難性危害。首先，政府干預(yù)過多必然侵犯市場主體的自主權(quán)，從而窒息，乃至扼殺市場主體的積極性、主動性、創(chuàng)造性；其次，政府規(guī)制過度必然影響市場經(jīng)濟活動的效率，如繁瑣的行政審批會使市場主體耗費大量的時間、精力，并使其失去靈活性、應(yīng)變性，從而導(dǎo)致其在市場競爭中喪失機會，處于被動地位；第三，政府由于處在市場之外，對市場信息反映不可能如市場主體那樣靈敏，從而其干預(yù)、規(guī)制有可能違背市場規(guī)律，給被規(guī)制企業(yè)造成重大損失；第四，政府的干預(yù)和規(guī)制權(quán)有可能被某些政府部門及其工作人員利用作為以權(quán)謀私、權(quán)錢交易的腐敗機會。腐敗不僅阻礙市場經(jīng)濟的發(fā)展，而且毒化社會風(fēng)氣，損害政府與人民的關(guān)系；第五，市場經(jīng)濟體制雖然不排除必要的政府干預(yù)和行政規(guī)制，但畢竟是以市場主體的自由、自主為基礎(chǔ)，如果允許過分的政府干預(yù)和過多的行政規(guī)制存在，必然會摧毀市場經(jīng)濟這個基礎(chǔ)，更何談完善市場經(jīng)濟體制。因此，作為完善市場經(jīng)濟體制基本條件的“轉(zhuǎn)變政府職能”的主要內(nèi)容只能是“放松規(guī)制”，建設(shè)“有限政府”。

　　自上世紀(jì)八十年代末，我們就提出了“轉(zhuǎn)變政府職能”的口號。雖然那時并沒有將“轉(zhuǎn)變政府職能”與“放松規(guī)制”，建設(shè)“有限政府”直接聯(lián)系起來，但是，在實踐中，各級政府根據(jù)“轉(zhuǎn)變政府職能”的要求，實際上還是減少了大量的行政規(guī)制（如價格規(guī)制）和行政干預(yù)（如對國有企業(yè)人、財、物、產(chǎn)、供、銷的行政指令）。如果沒有這些改革，就不可能有我們現(xiàn)在這樣的初步的市場經(jīng)濟。然而，我們今天在“放松規(guī)制”、減少行政干預(yù)方面的改革是不是已經(jīng)很深入，已經(jīng)適應(yīng)了市場經(jīng)濟體制的要求了呢？恐怕尚不是這樣，我們的改革現(xiàn)狀恐怕離市場經(jīng)濟的要求還有很大的距離。首先，就行政審批而言，許多地方、許多部門雖然在中央三令五申的摧促下，取消了成百上千項審批項目，但仍然保留的審批項目恐怕還是一個不小的數(shù)字，像飲食店的“饅頭審批”、飯店的“菜譜審批”之類的規(guī)制恐怕還在不少領(lǐng)域存在；其次，計劃經(jīng)濟雖然取消，但計劃、規(guī)劃仍大量存在，這些計劃、規(guī)劃雖然許多是必要的，但由于其制定程序缺乏民主性、科學(xué)性，其實施往往構(gòu)成侵害市場主體權(quán)利、自由的消極性規(guī)制；第三，除了濫審批、濫規(guī)劃之外，亂收費、亂罰款、亂攤派也是目前許多地方、許多部門、許多行政工作人員慣用的行政干預(yù)和規(guī)制方式：政府想要影響市場主體的行為，引導(dǎo)市場的走向，收費、罰款無疑是其所認為的“靈丹妙藥”之一。但是，政府對此“靈丹妙藥”用得“亂”了，就苦了市場主體了。由此可見，在市場經(jīng)濟體制初步形成的今天，減少行政干預(yù)，“放松規(guī)制”，建設(shè)“有限政府”仍然是我們一項非常艱巨的任務(wù)，是“轉(zhuǎn)變政府職能”的一項最重要的內(nèi)容。

　　當(dāng)然，如前所述，“轉(zhuǎn)變政府職能”不等于“放松規(guī)制”。“轉(zhuǎn)變政府職能”除了要求“放松規(guī)制”，減少行政干預(yù)之外，同時也要求政府加強某些與市場經(jīng)濟相適應(yīng)，有助于促進市場經(jīng)濟發(fā)展，有助于促進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)發(fā)展和對外開放的職能。這種政府職能的加強，是我們“轉(zhuǎn)變政府職能”的題中應(yīng)有之義。之所以如此，其理由在于：第一，如同政府不是萬能的一樣，市場也不是萬能的。市場缺乏政府一定的調(diào)控（主要指宏觀調(diào)控）和規(guī)制，同樣會產(chǎn)生“失靈”，這同政府對市場干預(yù)和規(guī)制過度會產(chǎn)生“政府失靈”是一個道理；第二，“中國特色”的市場經(jīng)濟與一般市場經(jīng)濟既有共性，也有特性。這種“特性”是由中國特有的政治、經(jīng)濟、文化的歷史和現(xiàn)狀決定的：中國是一個大國，各地發(fā)展不平衡；中國是一個發(fā)展中國家，且實行過長時期的計劃經(jīng)濟體制，市場經(jīng)濟難以自發(fā)生成；中國是一個有著集體主義和均貧富思想文化傳統(tǒng)的國家，人們不樂見過分的收入差別，特別是不容忍通過不正當(dāng)手段獲得的暴富。中國的這些“國情”決定了中國的市場經(jīng)濟需要較一般市場經(jīng)濟稍多一些政府調(diào)控和規(guī)制；第三，政府與市場的關(guān)系是發(fā)展的：在一定的時期，市場可能存在某些需要政府調(diào)控和規(guī)制的特定問題，而在另一時期，這些問題可能消失而不再存在，或者問題雖然仍然存在，但已不再需要政府調(diào)控和規(guī)制。同時，新的時期也可能產(chǎn)生需要政府調(diào)控和規(guī)制的新的問題，如隨著工業(yè)化發(fā)展而產(chǎn)生并日益嚴重的環(huán)境問題、生態(tài)問題、因經(jīng)濟社會未能協(xié)調(diào)發(fā)展而產(chǎn)生的公共衛(wèi)生突發(fā)事件如“非典”一類問題、還有如亞洲金融風(fēng)波等突發(fā)性經(jīng)濟危機問題。這些新型問題一般難以通過市場自發(fā)調(diào)節(jié)解決，而需要借助一定的政府干預(yù)和規(guī)制加以解決。為處理這些新型問題，政府在減少某些舊的傳統(tǒng)職能的同時，有必要增加某些新的職能。

　　根據(jù)《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，我國在發(fā)展、完善市場經(jīng)濟的新時期，政府在“轉(zhuǎn)變經(jīng)濟管理職能”的過程中，應(yīng)注意加強下述職能：（一）服務(wù)職能。政府應(yīng)努力為行政相對人服務(wù)，為市場主體服務(wù)，為相對人提供私人不能提供或不愿提供的“公共物品”，為市場主體創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境；（二）宏觀調(diào)控職能。政府應(yīng)健全國家計劃和財政政策、貨幣政策等相互配合的宏觀調(diào)控體系，同時應(yīng)完善統(tǒng)計體制，加強對經(jīng)濟運行的監(jiān)測，保障國民經(jīng)濟的整體平衡協(xié)調(diào)發(fā)展；（三）規(guī)劃職能。政府在擺脫對市場經(jīng)濟活動具體干預(yù)的同時，應(yīng)加強對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展全局性問題的中長期規(guī)劃，通過規(guī)劃，提出發(fā)展的重大戰(zhàn)略，基本任務(wù)和產(chǎn)業(yè)政策，促進國民經(jīng)濟和社會的全面發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟增長與人口、資源、環(huán)境的平衡；（四）協(xié)調(diào)職能。政府應(yīng)協(xié)調(diào)不同所有制、不同規(guī)模、不同性質(zhì)、不同類別市場主體的關(guān)系，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展，協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展（如采取措施，推進西部大開發(fā)、發(fā)揮中部地區(qū)綜合優(yōu)勢、振興東北地區(qū)老工業(yè)基地、鼓勵東部地區(qū)率先實現(xiàn)現(xiàn)代化等）；（五）指導(dǎo)職能。行政指導(dǎo)既可以認為是一種新的政府職能，也可以認為是一種新的行政管理手段和方式，即政府通過指導(dǎo)性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等向行政相對人宣示政策、提出建議、意見，引導(dǎo)（而不是強制）行政相對人作出或不作出某種行為，以實現(xiàn)一定的行政目標(biāo)（如秩序維護、環(huán)境保護、生態(tài)平衡、安全保障等）。

　　在市場經(jīng)濟體制下，政府除了行使這些新型職能以外，自然仍必須保留某些舊的傳統(tǒng)職能，如行政審批、行政命令、行政征收、行政給付、行政確認、行政裁決、行政強制、行政處罰等。盡管這些職能必須盡可能減少，職能行使的方式必須改革（增加行政相對人的參與以及法律程序的控制），但是不能完全取消。我們轉(zhuǎn)變政府職能的目標(biāo)是既“放松規(guī)制”，建設(shè)“有限政府”，又加強服務(wù)和規(guī)范管理，建設(shè)“有為政府”。“有限政府”、“有為政府”都是市場經(jīng)濟之所需，都是民之所需，從而都是執(zhí)政為民之所需。

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