SARS危機(jī)與治道變革

SARS危機(jī)與治道變革 　　改革開放20多年來(lái)，中國(guó)政府的治理之道發(fā)生了很大的變化，政府職能得到了迅速的轉(zhuǎn)變，開始逐漸適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要；政府行為日益法制化，開始依靠法律規(guī)則來(lái)施政；政府權(quán)力日益分散到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、和基層政治領(lǐng)域，自主治理的市民社會(huì)結(jié)構(gòu)正在逐步發(fā)育；政府人事選拔任命和決策逐漸公開化、民主化，人事任命的個(gè)人長(zhǎng)官意志逐漸淡化；政府運(yùn)作逐漸透明化，秘密行政逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橥该餍姓�，公民的知情�?quán)逐漸得到了認(rèn)可、重視和尊重；政府與公民的權(quán)利意識(shí)逐漸凸現(xiàn)，新聞媒體逐漸發(fā)揮獨(dú)立報(bào)道的作用，而不再僅僅是宣傳工具。在這一治道變革背景條件下，自2002年秋冬之交開始開始，中國(guó)高層政治權(quán)力首次實(shí)現(xiàn)制度化交替，2003年春新一屆政府正式執(zhí)政，恰逢中國(guó)加入世貿(mào)一年之后的發(fā)展效應(yīng)逐步放大，整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入一個(gè)新的高速發(fā)展時(shí)期，中國(guó)社會(huì)到處充滿了活力，雖然有各種各樣的問題，但新一屆政府躊躇滿志，先制定各項(xiàng)工作的制度安排，然后開始針對(duì)性地逐項(xiàng)展開具體的工作。

　　但不曾想，就在這一過程中，突如其來(lái)的災(zāi)變出現(xiàn)了，在已經(jīng)享受了20多年持續(xù)增長(zhǎng)、剛剛開始過上比較富裕體面生活的在中國(guó)大地上開始出現(xiàn)一種全新的傳染�。悍堑湫头窝祝⊿ARS）。該病具有極強(qiáng)的傳染性，而且致死率在3％－15％之間，50歲以上的死亡率達(dá)到50％。

　　此病最早在2002年11月在廣東發(fā)生，然后在廣東全省蔓延，并迅速傳播到香港、臺(tái)灣、越南、新加坡、加拿大和美國(guó)等地，在內(nèi)地則也很快傳播。全面實(shí)施嚴(yán)格的感染控制措施，一旦發(fā)現(xiàn)敏感的SARS病例或者疑似病例，立即隔離、診斷并治療，并對(duì)密切接觸者采取嚴(yán)格的隔離措施，對(duì)流動(dòng)人口過程實(shí)施嚴(yán)密監(jiān)控，全體公民防疫警惕性迅速提高，多打電話不見面，人員流動(dòng)迅速減少，高危人群如中小學(xué)停課，大學(xué)實(shí)行嚴(yán)密的封閉式管理，高危場(chǎng)所如娛樂、餐飲和體育場(chǎng)館幾乎無(wú)人問津，正式關(guān)閉。整個(gè)中國(guó)處于相互隔離狀態(tài)，到六月上旬，局面得到基本控制，全國(guó)首次出現(xiàn)零發(fā)病日，估計(jì)到六月下旬病人大批出院，若不出意外，七月底就可以完全恢復(fù)正常了。

　　SARS危機(jī)馬上要過去了，人們?cè)谛亩ㄖ�后都不禁反思：SARS為什么會(huì)爆發(fā)呢？在初始階段為什么會(huì)失控，后來(lái)又得到了控制呢？SARS危機(jī)暴露了什么問題？為了更有效地控制SARS類的公共問題危機(jī)，中國(guó)政府應(yīng)該進(jìn)行什么變化？SARS危機(jī)對(duì)中國(guó)政府已經(jīng)促成了什么樣的變化？

　　本文認(rèn)為，SARS危機(jī)的爆發(fā)和初始階段的失控，有各種各樣的原因，但與中國(guó)政府公共政策沒有及時(shí)到位、中國(guó)政府恰恰處于治道變革的關(guān)鍵時(shí)刻有密切的關(guān)系；SARS危機(jī)暴露了中國(guó)政府治道變革多方面的問題，同時(shí)也指明了中國(guó)政府治道變革進(jìn)一步發(fā)展的方向，當(dāng)然在有效防控SARS的過程中實(shí)際上也已經(jīng)使得中國(guó)政府的治道在很多方面取得了突破性的進(jìn)展。

　　一、有效公共政策缺位導(dǎo)致SARS危機(jī)未能及時(shí)控制

　　從公共政策的角度來(lái)看，SARS的爆發(fā)與廣泛傳播，有很多方面的原因，但與SARS危機(jī)作為政策問題沒有及時(shí)定位密切相關(guān)：

　　SARS是一種未知的疾病，衛(wèi)生部門和醫(yī)療系統(tǒng)需要掌握足夠的信息后才能了解新傳染病的特征，確定新傳染病的爆發(fā)模式，這需要一定的時(shí)間。這是技術(shù)原因。

　　SARS病例出現(xiàn)之后，衛(wèi)生醫(yī)療體系為高度集權(quán)但四分五裂的行政官僚系統(tǒng)所分割，傳染病疫情信息收集、發(fā)布和通告系統(tǒng)運(yùn)作不暢，使得決策缺乏準(zhǔn)確的疫情信息；各個(gè)醫(yī)學(xué)研究單位相互之間因各自為政和部門利益作怪而相互封鎖科研信息，壟斷寶貴的病毒樣本資源，致使SARS作為一種新的傳染病，在國(guó)內(nèi)沒有得到及時(shí)認(rèn)識(shí)。一直等到了傳染病傳播到國(guó)外，國(guó)外的醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行了研究之后才知道是一種新的傳染病，由變異的冠狀病毒引起。這是醫(yī)療體制行政化各自為政的原因。

　　改革開放20多年里，中國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)實(shí)施市場(chǎng)化改革，傳染病防疫等公共衛(wèi)生體系發(fā)展不健全，公共財(cái)政投入不足，不及國(guó)際平均水平，甚至低于很多發(fā)展中國(guó)家，以防疫養(yǎng)防疫，在傳染病治療方面，只有肺結(jié)核在90年代初開始實(shí)施免費(fèi)醫(yī)療，所需費(fèi)用由地方財(cái)政支付。公共醫(yī)療體制等方面的社會(huì)發(fā)展跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，使得政府和社會(huì)難以及時(shí)掌握傳染病發(fā)生、傳播的情況，而一旦發(fā)現(xiàn)疫情，不僅很難在一開始就把專業(yè)化的衛(wèi)生系統(tǒng)作為政策執(zhí)行的有效工具，并且因缺乏免費(fèi)治療傳染病的機(jī)制，一旦個(gè)人因費(fèi)用原因沒有及時(shí)診治，很容易擴(kuò)散。這是公共財(cái)政投入缺位的原因。

　　SARS危機(jī)真正進(jìn)入中國(guó)的公共政策議程，其渠道不是國(guó)內(nèi)自下而上的信息傳播渠道，而是先出口然后通過國(guó)際反應(yīng)到達(dá)高層。在2003年春節(jié)期間，傳染病從廣東傳播到香港、臺(tái)灣、新加坡，尤其是加拿大和美國(guó)等地之后，廣東神秘的傳染病終于引起了國(guó)際社會(huì)的廣泛注意。3月底世界衛(wèi)生組織介入，4月初國(guó)際勞工組織官員在自香港到就診，并及時(shí)采取措施，保持心理的穩(wěn)定等。還有就是直接提供信息，給社會(huì)各界和公民，提供各方面的信息，尤其是有關(guān)疫情的信息。

　　在這一方面，政府在很多方面做了很好的工作，但在疫情信息的提供方面有很大的缺陷。在早期階段，政府害怕社會(huì)會(huì)恐慌，沒有及時(shí)發(fā)出有關(guān)疫情的真實(shí)信息，也沒有讓新聞媒體及時(shí)報(bào)道有關(guān)信息，更沒有允許形成一個(gè)自由的公共討論空間，多中心收集、加工、發(fā)布、討論、分析、交流各種各樣的信息，從而讓整個(gè)社會(huì)各個(gè)方面能夠明確地了解疫情的性質(zhì)和嚴(yán)重程度，并根據(jù)自己的情況及時(shí)采取措施。作為一個(gè)可能導(dǎo)致國(guó)際影響的傳染病，也沒有及時(shí)向國(guó)際組織傳播疫情信息，反而反復(fù)強(qiáng)調(diào)，全國(guó)各地疫情得到了有效控制，旅行和商務(wù)活動(dòng)都是安全的，，包括軍隊(duì)醫(yī)院都對(duì)SARS病例進(jìn)行報(bào)告，政府統(tǒng)計(jì)SARS病例完全公開和透明的。這是正確的，不過這些信息是通過高度集權(quán)的自下而上的行政體制層層收集的，雖然通過嚴(yán)格的行政處罰機(jī)制，短時(shí)間收集了疫情信息，但這樣的信息太簡(jiǎn)單，只能說(shuō)滿足了國(guó)際組織了解宏觀疫情信息的需要，但對(duì)疫區(qū)的老百姓來(lái)說(shuō)，了解宏觀真實(shí)疫情是非常重要的，但更重要的是要了解能夠指導(dǎo)個(gè)人行為的疫情信息，比如在疫區(qū)什么地方有什么疫情，嚴(yán)重等級(jí)是多少，何時(shí)確定為隔離區(qū)，疫情何時(shí)降級(jí)或者解除，每一個(gè)人需要采取什么樣的措施，有疫情的社區(qū)需要或者可以提供什么樣的服務(wù)等等。當(dāng)宏觀信息與微觀信息相配套的時(shí)候，人們才會(huì)真正建立一種安全感，當(dāng)面臨宏觀信息的沖擊時(shí)，避免集體的恐慌，建立充分的信心，應(yīng)對(duì)SARS.

　　但是，高度集權(quán)的信息運(yùn)作機(jī)制無(wú)法及時(shí)做到這一點(diǎn)。4月20日以后，政府每日通報(bào)宏觀疫情，表明的醫(yī)療服務(wù)也缺乏有效的監(jiān)督權(quán)和監(jiān)督知識(shí)。在這種情況下，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展嚴(yán)重落后。在SARS危機(jī)期間，政府高級(jí)官員視察了很多醫(yī)院，才發(fā)現(xiàn)中國(guó)的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)是多么的落后，回到辦公室緊急撥款，各級(jí)數(shù)字加在一起達(dá)到上百億，支持醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。決策者不直接消費(fèi)大眾醫(yī)療服務(wù)，醫(yī)療服務(wù)經(jīng)營(yíng)者沒有權(quán)力發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，需要發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的消費(fèi)者，被動(dòng)接受不發(fā)達(dá)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)自然很難緊急應(yīng)對(duì)來(lái)勢(shì)兇猛的SARS.

　　在政府與社會(huì)關(guān)系上，中國(guó)社會(huì)的特色是單位制，國(guó)家通過單位就可以打贏人民戰(zhàn)爭(zhēng)。但現(xiàn)在社會(huì)發(fā)生了轉(zhuǎn)型，單位多樣化了，出現(xiàn)了很多新的事物，很多單位與政府不再有財(cái)務(wù)關(guān)系，也不再有直接的行政上下級(jí)的隸屬關(guān)系，即使有黨組織的關(guān)系，其關(guān)系也非常松散，無(wú)法直接進(jìn)行命令，過去的口頭傳達(dá)內(nèi)部機(jī)制也失去了很大的效用。在這種情況下，政府要與一盤散沙的人民一起打贏SARS是不可能的。在改革開放過程中，社會(huì)發(fā)展跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還表現(xiàn)在這樣一個(gè)方面：社會(huì)自組織的發(fā)展，社會(huì)資本的發(fā)展，跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展。不用說(shuō)農(nóng)村了，即使城市，社區(qū)居委會(huì)的建設(shè)、小區(qū)業(yè)委會(huì)建設(shè)、專業(yè)化公共服務(wù)組織網(wǎng)絡(luò)、社區(qū)醫(yī)療服務(wù)體系、各種各樣的NGO或者NPO等，一直在政府的控制下發(fā)展得極為艱難，雖然在一定意義上給政府少了管理的麻煩，但也使得政府在緊急時(shí)期少了很多幫手。于是， SARS一旦蔓延，除了著急的政府和忙碌的醫(yī)務(wù)人員，一般老百姓并沒有什么動(dòng)作，除了恐懼和絕望，就是洗洗手、戴戴口罩、消消毒，再就是作鳥獸散，逃亡到全國(guó)各地，給各地政府再出些難題。一個(gè)具有正常市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的社會(huì)，政府可以放手經(jīng)濟(jì)發(fā)展；同樣，一個(gè)具有充分發(fā)展的社會(huì)基層結(jié)構(gòu)的社會(huì)，政府也可以有很多幫手來(lái)提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，處理緊急的公共問題，而缺少充分發(fā)展、自主治理，能夠提供多種多樣公共服務(wù)的社會(huì)基層結(jié)構(gòu)，顯然是疫情發(fā)作初期出現(xiàn)政府孤立無(wú)援、百姓絕望無(wú)助困境的重要原因。

　　從國(guó)際與國(guó)內(nèi)接軌的角度來(lái)看。在過去，我們一直實(shí)行國(guó)際國(guó)內(nèi)雙重標(biāo)準(zhǔn)，比如國(guó)際人員有專門的商店，國(guó)際人員居住涉外賓館，國(guó)際人員在華看病享受高級(jí)干部的待遇，可以住高干病房，外賓走外賓道，內(nèi)賓走內(nèi)賓道，海外華人走海外華人道。在統(tǒng)計(jì)數(shù)字方面，也往往實(shí)行多重標(biāo)準(zhǔn)，有些是國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，有些是國(guó)內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)，有些是政府內(nèi)部掌握的標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)內(nèi)和國(guó)際價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)的差異，是用行政方法人為隔開的。如果國(guó)內(nèi)問題與國(guó)際問題差別很大，沒有什么關(guān)系，雙重標(biāo)準(zhǔn)還可以順利實(shí)施，并把國(guó)內(nèi)問題控制在國(guó)內(nèi)。比如艾滋病，因?yàn)榫窒抻趪?guó)內(nèi)，雖然其感染者和死亡人數(shù)，據(jù)專家估計(jì)，國(guó)內(nèi)已經(jīng)有感染者上百萬(wàn)，如果不采取措施，2010年可達(dá)到上千萬(wàn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過SARS，但沒有什么國(guó)際影響，國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)也就沒有影響這一國(guó)內(nèi)問題的處理了。這次SARS就不一樣了，首先是香港在炒，香港運(yùn)用的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，一下子就體現(xiàn)了內(nèi)地標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)際準(zhǔn)則之間的巨大差異。SARS傳播到世界各地后，引起了各國(guó)政府和企業(yè)家的注意，各國(guó)都把中國(guó)視為疫區(qū)，取消了非必要的商務(wù)旅行，緊急召回各國(guó)非必要的外交人員，鼓勵(lì)留學(xué)生回國(guó)，禁止來(lái)自疫區(qū)的中國(guó)人入境，這相當(dāng)于變相“制裁”中國(guó)，如果中國(guó)再不以國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看待SARS，把控制SARS當(dāng)作重中之重，勢(shì)必導(dǎo)致極大的國(guó)際問題，并進(jìn)而影響國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，當(dāng)然也嚴(yán)重影響中國(guó)政府的國(guó)際形象。經(jīng)過這么折騰，也使得我們失去了很多時(shí)間，來(lái)及時(shí)處理SARS問題。

　　SARS危機(jī)因公共政策缺位和治道變革不到位而升級(jí)，但此次SARS危機(jī)，經(jīng)過各級(jí)政府、社會(huì)以及公民個(gè)人的艱苦努力，傳統(tǒng)手段與現(xiàn)代手段并用，雖然代價(jià)昂貴，但還是在比較短的時(shí)間里得到了有效控制。痛定思痛，SARS危機(jī)，可以說(shuō)對(duì)中國(guó)政治的發(fā)展，對(duì)中國(guó)法治政府的發(fā)展，對(duì)透明政府的發(fā)展，對(duì)中國(guó)政府的治道變革，有著非常重要的意義。

　　三、SARS危機(jī)推動(dòng)治道變革

　　SARS危機(jī)對(duì)中國(guó)政府的治道變革來(lái)說(shuō)有如下幾個(gè)方面的意義：一是它暴露了現(xiàn)行政府管理體制的多方面的問題，二是它在一定意義上已經(jīng)指明了中國(guó)政府治道變革的基本方向，三是抵抗SARS的運(yùn)作過程，實(shí)際上已經(jīng)促使中國(guó)政府治道變革向既定的發(fā)展方向有了突破性的進(jìn)展。

　　首先，SARS危機(jī)，暴露了現(xiàn)行政府體制的多方面的問題。比如，政務(wù)信息不夠公開，運(yùn)作內(nèi)外有別，政府運(yùn)作缺乏法制基礎(chǔ)，政府職能尚未轉(zhuǎn)變到位，權(quán)力配置高度集中等等，這在上文已經(jīng)進(jìn)行了探討。除此之外，還主要表現(xiàn)在：政治權(quán)力更替行政化運(yùn)作；立法體制和司法體制未發(fā)展成熟，行政體制負(fù)擔(dān)過重等。

　　2002年底2003年春，現(xiàn)行政治體制的最高政治權(quán)力首次實(shí)現(xiàn)了制度化的交接班，這是中國(guó)政治發(fā)展的重要成果。但此次運(yùn)作，基本上還是依靠行政手段內(nèi)部運(yùn)作的，是在行政上先基本確定了結(jié)果，然后再由制度化的運(yùn)作來(lái)得以認(rèn)可和合法化，制度化的運(yùn)作依然有著很強(qiáng)的禮儀政治的色彩。行政運(yùn)作使得政治權(quán)力的交接班存在著很強(qiáng)的保密性、不確定性等因素，需要通過進(jìn)一步的行政運(yùn)作來(lái)保障預(yù)定結(jié)果的實(shí)現(xiàn)，這使得整個(gè)政治體制在權(quán)力交接班階段難以有效認(rèn)識(shí)、應(yīng)對(duì)難以預(yù)測(cè)的突發(fā)性事件。SARS在中國(guó)的發(fā)作并嚴(yán)重化，正好與政治權(quán)力交接班同步進(jìn)行，不僅僅是時(shí)間上的巧合，實(shí)際上還有著一定的因果關(guān)系。

　　整個(gè)政治體制高度行政化，使得行政體制高度發(fā)達(dá)，代議體制和司法體制卻顯得先天不足、后天發(fā)育不良。改革開放以來(lái)，立法機(jī)構(gòu)有所發(fā)展，在選舉、議政、立法、監(jiān)督等方面逐漸開始發(fā)揮作用，但由于立法機(jī)構(gòu)的人大代表沒有專職化，組織本身又有很強(qiáng)的行政化的色彩，代表接受行政化的安排，重要職位往往由邊緣化照顧性安排的前任政府官員出任，屬于發(fā)揮余熱性質(zhì)，選舉領(lǐng)導(dǎo)人，往往是禮儀化的，難以讓各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)人形成向民意機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的機(jī)制，其政策主張難以反映民意；立法機(jī)關(guān)人力資源、財(cái)力資源等各方面的資源不足，會(huì)期很短，難以勝任繁重的新的立法事務(wù)，更難以勝任法律修改任務(wù)；立法機(jī)關(guān)沒有財(cái)政預(yù)算的討論和批準(zhǔn)權(quán)，往往使得政府財(cái)政的預(yù)算帶有很強(qiáng)的行政目的，往往不是吃飯財(cái)政，就是中心工作財(cái)政，很難反映復(fù)雜的社會(huì)對(duì)多樣化的公共問題解決、公共服務(wù)提供和公共事務(wù)管理的需要；立法機(jī)關(guān)代表產(chǎn)生過程缺乏競(jìng)爭(zhēng)性，沒有形成對(duì)選民負(fù)責(zé)的機(jī)制，沒有積極性去花費(fèi)本來(lái)就有限的人力資源和財(cái)力資源，去收集民意，對(duì)政府行政進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督、工作監(jiān)督和財(cái)政監(jiān)督等。SARS危機(jī)，沒有得到及時(shí)識(shí)別，識(shí)別之后政府往往依靠行政命令來(lái)配置財(cái)政，財(cái)政資源往往難以與政策配套，傳染病防治法以及相關(guān)法律的執(zhí)行有很大的難度，不得不依靠行政性的懲罰和刑事性懲罰手段來(lái)推行法律和政令，不得不動(dòng)用所有的體制資源來(lái)對(duì)付其實(shí)并不嚴(yán)重的危機(jī)，就反映了這方面的問題。

　　最近若干年，司法體制有所發(fā)展，在民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟等方面已經(jīng)起到了很大的作用，但在公共問題運(yùn)作領(lǐng)域，依然具有很強(qiáng)的工具化的色彩，其政治功能受到了很大的局限：對(duì)行政的司法審查有很大的局限性，實(shí)際運(yùn)作效果很差；對(duì)立法，即使是行政立法，也沒有司法審查權(quán)，而對(duì)于大量的實(shí)際上非常起作用的紅頭文件，幾乎沒有任何制約。對(duì)于有犯罪嫌疑的官員來(lái)說(shuō)，往往是行政化的運(yùn)作在先，立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的運(yùn)作，不是具有禮儀性色彩，就往往是對(duì)行政處理結(jié)果的進(jìn)一步法律化。司法機(jī)關(guān)應(yīng)該是公民可以尋求很多救濟(jì)以保護(hù)自己權(quán)利不受公共權(quán)力侵犯的地方，但由于司法體制權(quán)利保護(hù)功能發(fā)育不全，公民不得不通過不執(zhí)行法律、不執(zhí)行命令的方式來(lái)也使得法律和政令的嚴(yán)肅性和權(quán)威性受到了很大的損害。在SARS危機(jī)過程中，部分公民所表現(xiàn)出來(lái)的違法行為，如阻斷交通，抗拒隔離，甚至拒絕救治，可以說(shuō)與公共衛(wèi)生系統(tǒng)和公共權(quán)力機(jī)關(guān)在行使隔離等強(qiáng)制措施時(shí)很少考慮去保護(hù)公民權(quán)利、司法機(jī)關(guān)難以提供司法救濟(jì)等是密切相關(guān)的。在SARS危機(jī)時(shí)期，有些醫(yī)院和醫(yī)護(hù)人員，尤其是非傳染病的醫(yī)院和醫(yī)護(hù)人員，拒絕執(zhí)行有關(guān)政府部門的通知及時(shí)快速收治SARS病人，可能與其醫(yī)德差有關(guān)系，但現(xiàn)行的制度沒有對(duì)醫(yī)院和醫(yī)護(hù)人員在防疫過程中的權(quán)利沒有很好的界定和保護(hù)性安排，也沒有很好的司法救濟(jì)途徑，不無(wú)關(guān)系。

　　立法體制和司法體制的發(fā)育不全，直接導(dǎo)致行政體制負(fù)擔(dān)過重，機(jī)構(gòu)難以精簡(jiǎn)，人員臃腫，組織效率低下，政府各個(gè)部門之間、各級(jí)政府之間的權(quán)力與責(zé)任關(guān)系很難協(xié)調(diào)，一旦有沖突，很難依靠立法體制進(jìn)行制度化的協(xié)調(diào)，更難以依靠司法體制進(jìn)行司法協(xié)調(diào)，往往不得不依靠帶有很強(qiáng)人為色彩的臨時(shí)性的內(nèi)部協(xié)調(diào)，或者通過更高級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)人的協(xié)調(diào)，或者通過臨時(shí)建立的指揮部進(jìn)行協(xié)調(diào)，如果這兩個(gè)途徑不起作用，就只好任其相互扯皮，相互推諉，行政效率也因此而大幅度降低。此次北京市的疫情，沒有及時(shí)掌握情況，也沒有及時(shí)采取有效的措施，一旦認(rèn)識(shí)到了問題的嚴(yán)重性，要開始采取有效措施時(shí)，又發(fā)現(xiàn)不同系統(tǒng)、不同部門、不同單位相互之間很難協(xié)調(diào)，黨政軍、中央與地方、政府與社會(huì)，很難步調(diào)一致，為了解決協(xié)調(diào)的問題，中央與地方建立了指揮部，統(tǒng)一指揮，并建立了非正式的防治SARS一票否決制，一旦抗炎不力，或者發(fā)生問題，行政首長(zhǎng)就地免職，迫使幾乎所有部門都停止手頭的其他工作，專心致志抗炎，即使這樣也經(jīng)過了大約一個(gè)星期的努力，才使得各項(xiàng)工作真正進(jìn)入正規(guī)，而一旦進(jìn)入正軌，很多工作也往往因各自為政。

　　抗SARS肺炎難，抗體制本身所具有的炎也一樣難。SARS暴露了中國(guó)政治體制的一些問題，同時(shí)也可以說(shuō)給出了中國(guó)政治發(fā)展的基本的路子：中國(guó)政府的行為需要進(jìn)一步法制化，政府職能需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，政府權(quán)力配置應(yīng)該越來(lái)越多中心化和鼓勵(lì)自主治理基礎(chǔ)上的整合，政府決策應(yīng)該進(jìn)一步民主化，政務(wù)信息進(jìn)一步公開化。尤其重要的是，高層政治權(quán)力的交替應(yīng)該越來(lái)越朝著制度化的方向努力，通過強(qiáng)有力的、大家都一致認(rèn)可的制度，而不依靠個(gè)人的和行政的安排，這樣不僅可以制度化地實(shí)現(xiàn)政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力交接班，而且還可以保證在交接班期間不失去應(yīng)對(duì)緊急公共問題的能力。行政機(jī)關(guān)應(yīng)該減負(fù)，把行政機(jī)關(guān)所承擔(dān)的也難以勝任的政治事務(wù)和司法事務(wù)，交給立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，讓立法體制和司法體制進(jìn)一步發(fā)育健全。立法機(jī)關(guān)根據(jù)民主原則組織，人大主任只是會(huì)議主持人，不是人民代表的行政領(lǐng)導(dǎo)，人民代表應(yīng)該是專職化的，有人力和財(cái)政資源的保障，這樣立法機(jī)關(guān)就可以真正承擔(dān)起表達(dá)民意的工作，實(shí)質(zhì)性地發(fā)揮選舉政府領(lǐng)導(dǎo)人并讓政府領(lǐng)導(dǎo)人向人民負(fù)責(zé)的功能，承擔(dān)起繁重的國(guó)家立法、修改法律以及監(jiān)督執(zhí)法的任務(wù)，根據(jù)公共服務(wù)的需要來(lái)配置財(cái)政資源，讓吃飯財(cái)政和行政中心工作財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲�的公共服�?wù)的財(cái)政。司法機(jī)關(guān)，應(yīng)該在日常司法事務(wù)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大其政治功能，給公民權(quán)利以更多的救濟(jì)，給政府的具體行政行為和抽象行政行為以更多的監(jiān)督和審查，對(duì)人民代表大會(huì)的立法職能進(jìn)行憲法審查，對(duì)政府官員進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的司法監(jiān)督，即這種監(jiān)督不再是行政處分的繼續(xù)。

　　在此次SARS危機(jī)處理過程中，中國(guó)政府已經(jīng)在很多具體的方面推進(jìn)了中國(guó)政府治道變革的進(jìn)程，其中最重要的進(jìn)展表現(xiàn)在：

　　政府行為的法治化進(jìn)一步推進(jìn)。在繼續(xù)依靠行政命令和通知防控SARS的同時(shí)，越來(lái)越注意行政命令和通知治國(guó)的消極效應(yīng)，越來(lái)越注意傳染病防治的法律基礎(chǔ)，盡可能依法抗炎。比如衛(wèi)生部制定非典型型肺炎（SARS）防治辦法，該辦法一開始就列舉了這一辦法的所有法律依據(jù)。在具體實(shí)踐中，政府也越來(lái)越根據(jù)法律行事，有法律規(guī)定，就按照法律辦事，沒有法律規(guī)定的，就參照法律規(guī)定辦事。并進(jìn)一步為修改和完善法律，制定新的法律，提供實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。在SARS疫情嚴(yán)重化之后，SARS防控的所有方面都很快進(jìn)入了法治軌道，如依據(jù)《刑法》、《治安管理處罰條例》對(duì)散布謠言、趁機(jī)擾亂社會(huì)秩序等事件進(jìn)行處治；依據(jù)傳染病防治法，對(duì)SARS病人和SARS疑似病人依法治療，對(duì)與其有過接觸的人依法進(jìn)行隔離。

　　在現(xiàn)有的法律基礎(chǔ)上，還及時(shí)根據(jù)抗炎的需要，以及期間所產(chǎn)生的相關(guān)的法律問題，組織政府官員和專家，在很短的時(shí)間里起草和頒布《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，司法部門也緊急給出新的司法解釋，利用現(xiàn)有的法律的進(jìn)一步解釋來(lái)滿足抗炎的具體法律需要。有些地方政府還進(jìn)一步出臺(tái)或修改地方性法規(guī)，依法懲罰隨地吐痰等有利于疾病傳播的不衛(wèi)生行為。如上海市進(jìn)一步提高了對(duì)隨地吐痰行為的處罰標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)人最高可罰200元。突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理的重要方面就是政務(wù)信息公開，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門也已經(jīng)開始運(yùn)作《政務(wù)信息公開條例》。這都是此次SARS防控實(shí)踐的最重要的法律成果。

　　政府運(yùn)作的透明度取得了突破性進(jìn)展。在抗炎的緊要關(guān)頭，政府不失時(shí)機(jī)地把已經(jīng)在基層逐步推進(jìn)了好多年的政務(wù)公開一下子往前推進(jìn)了很多步：政務(wù)公開一下子上升到了省和中央一級(jí)，不僅村務(wù)要公開，鎮(zhèn)務(wù)要公開，校務(wù)要公開，而且省一級(jí)和中央一級(jí)的政務(wù)也要公開；政務(wù)公開逐步制度化法律化：即使通過法律，建立公共衛(wèi)生事件疫情報(bào)告、通報(bào)和發(fā)布制度，及時(shí)、準(zhǔn)確、全面收集信息，通報(bào)信息，并向國(guó)內(nèi)外即使、準(zhǔn)確發(fā)布信息，與此同時(shí)還組織官員和專家，起草政務(wù)信息公開的法律，明確界定公民的知情權(quán)，政府公布政務(wù)信息的義務(wù)，政府公布信息的內(nèi)容、途徑，公民獲取信息、申請(qǐng)獲取信息的程序，政府保密信息的解密程序等。

　　自由的公共空間空前開拓。一般來(lái)說(shuō)，在緊急時(shí)期，新聞會(huì)受到嚴(yán)格的管制。不過，此次抗炎，正好相反，不僅沒有受到管制，反而在抗炎的緊急關(guān)頭，報(bào)紙、雜志、電視和網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體反而獲得了空前的自由，不僅對(duì)疫情以及政府、醫(yī)護(hù)人員、社會(huì)、公民的抗炎活動(dòng)進(jìn)行全方位的實(shí)時(shí)報(bào)道，而且還組織專家進(jìn)行全方位的評(píng)論、分析。從而逐步形成了一個(gè)自由的公共空間。這一自由的公共空間，給各級(jí)政府、各種各樣的社會(huì)組織和公民提供了一個(gè)復(fù)雜而廣闊的信息和意見交換平臺(tái)。這一公共空間的信息傳播和意見交換，是多方向的，交互進(jìn)行的。它很快擠掉了謠言和各種各樣的無(wú)用的信息和消極的意見，并自動(dòng)過濾出很多有用的信息和積極的建議。疫區(qū)的居民因?yàn)橛辛艘粋�(gè)自由的公共空間，形成了一個(gè)強(qiáng)大的SARS的民間運(yùn)作網(wǎng)絡(luò)；而在非疫區(qū)，很多市民社會(huì)組織，如自主治理的社區(qū)居委會(huì)、村民委員會(huì)以及各種各樣的非營(yíng)利性的社會(huì)中介組織，在政府還沒有明確發(fā)出指令的情況下，就及時(shí)從公共空間獲得了各種各樣的知識(shí)和信息，并提前行動(dòng)，做好了抗炎準(zhǔn)備，一旦疫情發(fā)生，政府開始組織抗炎斗爭(zhēng)，很快就獲得了社會(huì)的積極效應(yīng)，立即采取有效措施，控制疫情的蔓延。透明的政務(wù)信息，加上自由開放的公共輿論空間，為抗炎提供了強(qiáng)大的社會(huì)共識(shí)，也為抗炎提供了各種各樣的認(rèn)識(shí)問題、提出對(duì)策、選擇政策方案、執(zhí)行和評(píng)估政策的途徑，為有效控制疫情作出了巨大的貢獻(xiàn)。

　　世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)都表明，現(xiàn)代社會(huì)是高度復(fù)雜的、快速變化高度流動(dòng)的信息社會(huì)。在這樣的社會(huì)中，要有效地解決公共問題，提供公共服務(wù)，并有效地進(jìn)行公共事務(wù)的管理，光靠政府行政的力量是不夠的，必須要有整個(gè)社會(huì)的有效合作，讓整個(gè)社會(huì)變成一個(gè)有機(jī)的整體。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就需要政府實(shí)行治道變革，建設(shè)有限政府、法治政府、民主政府、自主治理，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息公開。有了良好的治道，政府與社會(huì)之間就可以形成一個(gè)良性活動(dòng)的伙伴關(guān)系。一旦有了公共問題，公民能夠有較好的信息來(lái)源，可以通過自由的公共空間，交流信息、意見和建議，并協(xié)調(diào)各方面的利益、意見分歧，并協(xié)調(diào)各自的行動(dòng)或者采取集體行動(dòng)。如果這樣，像SARS那樣的傳染病，很可能一開始就在地方層次得到了解決；而一旦演變成了全國(guó)性的問題，也很容易很快形成協(xié)調(diào)的集體行動(dòng)，低成本地解決問題。

　　2003年春末夏初的SARS危機(jī)是一場(chǎng)突如其來(lái)的災(zāi)難，但禍兮福所依，危機(jī)意味著危害，但處理得好，也可能變成進(jìn)一步發(fā)展，甚至是突破性發(fā)展的契機(jī)。SARS危機(jī)，暴露了中國(guó)政府公共政策以及治道的多方面的問題。在抗擊SARS的過程中，通過有效認(rèn)識(shí)這些問題，并采取措施，不僅有效地控制了SARS危機(jī)，還借此機(jī)會(huì)，進(jìn)一步改善中國(guó)公共政策的質(zhì)量，并進(jìn)一步推進(jìn)中國(guó)政府的治道變革，讓中國(guó)政府的治道變革在某些方面取得了突破性的進(jìn)展。

　　當(dāng)然，中國(guó)政府公共政策質(zhì)量的提高，治道變革的完成，是一個(gè)比較漫長(zhǎng)的過程，是不可能在一夜之間就能夠?qū)崿F(xiàn)的，適當(dāng)處理SARS危機(jī)，可以推進(jìn)這一進(jìn)程，但進(jìn)一步的發(fā)展，還需要長(zhǎng)期的艱苦努力。SARS危機(jī)處理的經(jīng)驗(yàn)表明，高質(zhì)量的公共政策對(duì)于有效處理公共問題是十分重要的，治道變革對(duì)于有效處理公共問題也非常重要的。SARS危機(jī)也表明，有效的公共政策，成功的治道變革，是通過積累具體公共事務(wù)管理實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)，

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