廢除四分之一條款 鞏固人民共和國

廢除四分之一條款 鞏固人民共和國 　　一、四分之一條款是對農(nóng)民的“合法歧視”

　　有識之士早已指出，賦予農(nóng)民平等國民待遇是解決我國“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。而在談平等國民待遇的時候，平等的選舉權(quán)不能不談；因為沒有平等的選舉權(quán)，農(nóng)民很難選舉主張農(nóng)民平等國民待遇的代表進入人大，現(xiàn)行各種歧視農(nóng)民的法律法規(guī)便難以廢除。

　　從1953年《選舉法》開始，我國農(nóng)村人口和城鎮(zhèn)人口的選舉權(quán)便處于不平等狀態(tài)。現(xiàn)行1995年《選舉法》規(guī)定，在分配全國和地方各級人大（除鄉(xiāng)人大）代表名額時，按照農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城市每一代表所代表的人口數(shù)分配。這樣一來，農(nóng)村人口在人民代表大會中的被代表權(quán)便只有城市人口的四分之一。這就是“四分之一”條款。

　　按照國家統(tǒng)計局2000年第五次人口普查的數(shù)據(jù)，我國大陸有8億農(nóng)村人口，占總?cè)丝诘?4%，城鎮(zhèn)人口4億5千多萬，占總?cè)丝诘?6%.但按照四分之一條款，8億農(nóng)民的被代表權(quán)只相當(dāng)于2億城鎮(zhèn)人的被代表權(quán)。本來農(nóng)村人口是城鎮(zhèn)人口的近2倍，但在選舉權(quán)上，卻連城鎮(zhèn)人口的1/2也達不到。農(nóng)村人口本來占人口的多數(shù)，但在代表權(quán)數(shù)上卻成為少數(shù)，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，處于從屬地位。從多數(shù)到少數(shù)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，便是這個1/4條款。之所以各種歧視農(nóng)民的法律法規(guī)（包括《選舉法》）長久不能廢除，恐怕與農(nóng)民在代表權(quán)數(shù)上的少數(shù)地位脫不了干系。

　　倘若現(xiàn)在人大已經(jīng)實現(xiàn)了代表的職業(yè)化，倘若人大代表由競爭產(chǎn)生的職業(yè)政治家充任，農(nóng)民未必由農(nóng)民身份的代表來代表。但在人大代表尚未職業(yè)化的現(xiàn)實下，各階層和身份人民的利益和愿望，恐怕只能由來自各階層和身份的代表來表達。但農(nóng)民選舉權(quán)的不平等，代表權(quán)上的少數(shù)地位，卻造成了農(nóng)民代表在人大中的邊緣化。從下表中可以看出，只有在不實行四分之一條款的鄉(xiāng)一級選舉中，農(nóng)民身份的代表才占多數(shù)，而在縣、市、省、全國四級人大中，農(nóng)民代表在各級人大中的比例都是少數(shù)。而且人大的層次越高，農(nóng)民在代表中的比例越小，全國有8億農(nóng)民，但全國人大中農(nóng)民代表的比例卻只有8%.

　　表1 各級人大代表身份構(gòu)成比例表（1996-1999）

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　|　      |代表總數(shù)|工人%|農(nóng)民%|軍人%|干部%|知識分子%|歸國華僑%|其他%|
  |--------|--------|-----|-----|-----|-----|---------|---------|-----|
　|  全國　|  2979  |10.84| 8.06| 9.00|33.17|  21.08　|　1.24   |16.61|
  |--------|--------|-----|-----|-----|-----|---------|---------|-----|
　|間選|省 | 16755  |14.01|10.47| 4.66| 42.8|　20.95  |　1.02　 | 6.09|
  |接舉|---|--------|-----|-----|-----|-----|---------|---------|-----| 
　|    |市 | 62017  |15.83|17.76| 2.29|36.79|　20.32  |　0.72   | 6.29|
  |----|---|--------|-----|-----|-----|-----|---------|---------|-----| 
　| 　 |縣 | 579830 | 9.83|37.28| 0.91|35.01|　12.68  |　0.19   | 4.1 |
  |    |---|--------|-----|-----|-----|-----|---------|---------|-----| 
　|直接|鄉(xiāng) | 2451808| 4.06|71.49|20.12|0.11 |   4.22  |         |     |
  |    |96 |        |     |     |     |     |         |         |     | 
　|選舉|---|--------|-----|-----|-----|-----|---------|---------|-----|
  |    |鄉(xiāng) |2423374 | 3.66|71.50|20.32|0.10 |　 4.42  |         |     |
  |    |99 |        |     |     |     |     |         |         |     |
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　　二、四分之一條款不利于人民政府的權(quán)威

　　我國《憲法》第三十三條規(guī)定：“凡具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民。中華人民共和國公民在法律面前一律平等�！彼姆种�一條款違反了這一基本憲政原則，對此沒有任何疑義。倘若據(jù)此提起對《選舉法》的違憲審查，沒有任何問題。

　　但人們經(jīng)常忽視的一點是，四分之一條款不但對8億農(nóng)民不利，也對各級人大和政府的權(quán)威不利。我國是人民共和國，憲法第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”地方人大的權(quán)力來自各地方人民的授權(quán)，全國人大的權(quán)力來自全國人民的授權(quán)。但四分之一條款卻使得我國13億人民只有6億5千萬個授權(quán)，其中4億5千萬來自4億5千萬城鎮(zhèn)人口，2億來自8億農(nóng)民。中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民是屬于13億人民，13億人民卻只有6億5千萬個的授權(quán)。四分之一條款“克扣”了13億人民權(quán)力的一半權(quán)力，而克扣人民權(quán)力，就是克扣人民政府的權(quán)力。13億人民的授權(quán)大，還是6億5千萬人的授權(quán)大？建立在6億5千萬個授權(quán)基礎(chǔ)上的全國人大的權(quán)力大，還是建立在13億個授權(quán)基礎(chǔ)上的全國人大權(quán)力大？

　　四分之一條款還造成這樣的局面，即人大是從少數(shù)而不是多數(shù)人民那里取得授權(quán)。拿全國人大的授權(quán)基礎(chǔ)來說，8億農(nóng)民是人口的多數(shù)，但卻只有2億個授權(quán)指標(biāo)，城鎮(zhèn)人口雖然比農(nóng)村人口少，但在授權(quán)指標(biāo)上卻比農(nóng)村人口多。全國人大由此雖然更多地代表了城市，但卻更少地代表了人民。從多數(shù)人民那里取得授權(quán)，本來是人民政府的題中應(yīng)有之意。人民政府應(yīng)該是全體人民的政府，而不是城市或者鄉(xiāng)村的政府。

　　歷史上，人民共和的政府之所以取代貴族共和的政府，原因之一便是人民共和的政府從多數(shù)人民那里獲得權(quán)力，比貴族共和的政府從少數(shù)人那里獲得權(quán)力要更巨大、更穩(wěn)定、更集中。

　　我國《憲法》第三條規(guī)定，“中華人民共和國的國家機構(gòu)實行民主集中制的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責(zé)，受人民監(jiān)督。國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督�！彼�謂民主，就是人大由人民產(chǎn)生，政府由人大產(chǎn)生，所謂集中，就是人大負責(zé)人民授權(quán)的集中行使，政府負責(zé)人大授權(quán)的集中行使。人大的授權(quán)基礎(chǔ)越民主，人大的權(quán)力便越巨大、越穩(wěn)定、越集中，政府從人大得到的授權(quán)也越巨大、越穩(wěn)定、越集中。13億人民的授權(quán)，肯定大于6億5千萬人民的授權(quán)，代表13億人民公意的政府，將是世界上最具有權(quán)威的政府。廢除四分之一條款，意味著各級人民政府的權(quán)力基礎(chǔ)的擴大，也意味著各級人民政府權(quán)威的加強。

　　我國《憲法》規(guī)定：“中央和地方的國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則�！敝醒胝�府之所以能夠統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)地方政府，是因為中央政府得到了全國13億人民的授權(quán)，而地方政府只得到地方人民的授權(quán)。整體大于部分，少數(shù)服從多數(shù)，因此地方服從中央。所以要加強中央政府的權(quán)威，就要擴大中央政府的授權(quán)基礎(chǔ)；而要在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮地方的主動性和積極性，也要擴大地方政府的授權(quán)基礎(chǔ)。

　　三、四分之一條款對農(nóng)民較多的省份和地方不利

　　由于在各級人大按照四分之一條款分配代表名額，造成四分之一條款對農(nóng)民較多的省份和地方不利。

　　九屆全國人大在分配各省、市、自治區(qū)代表名額時，規(guī)定城市每22萬人選代表1人，農(nóng)村每88萬人選代表1人。從下表可以看出，河南、重慶、河北、安徽、四川、湖南、浙江、貴州這些農(nóng)村人口比例較大的省份，每一代表所代表的人口數(shù)，遠遠多于北京、上海、天津平均每一代表所代表的人口數(shù)。農(nóng)民是人民中的弱勢群體，農(nóng)民人口較多的省份大多是弱省、窮省，四分之一條款使得這些弱省、窮省的力量進一步削弱。

　　全國人大如此，地方人大也如此。倘若廢除四分之一條款，各省人大中，農(nóng)民較多的地市將得到比現(xiàn)在更多的代表，各地市人大中，農(nóng)民較多的縣將得到較多的代表，各縣人大中，農(nóng)民較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)將得到較多的代表。總之，各貧窮苦弱地方的人民，將不致被進一步削弱，而在人大這一權(quán)力機構(gòu)中中獲得起碼的、形式上的平等。

　　中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家。中國的人民共和包含民族共和和民族團結(jié)。少數(shù)民族和漢族之間不但應(yīng)該做到形式平等，還要發(fā)展實質(zhì)平等。實質(zhì)平等要求在經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展中處于不利地位的少數(shù)民族獲得更多的政治表達機會。這與城市地區(qū)本來就處于經(jīng)濟、社會、文化的強勢地位不同。對于廢除四分之一條款后西藏、寧夏、新疆等代表人數(shù)下降較多的民族自治區(qū)，應(yīng)該予以特別規(guī)定，保證其代表名額不致因為廢除四分之一條款而減少。只要保證了這一點，由于少數(shù)民族中大部分人口也是生活在農(nóng)區(qū)、牧區(qū)，所以廢除四分之一條款也意味著少數(shù)民族全體人民權(quán)力的擴大，意味著民族自治地方政府權(quán)威的加強。

　　表2 九屆全國人大（1998-2003）各省人口與代表數(shù)

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　 |　 省份  |總?cè)丝跀?shù) 萬|代表數(shù)|每一代表平均代表的人口數(shù) 萬|倘若廢除1/4條款后的代表數(shù)|
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　 |　 北京  |    1076   |  47  |            22.9           |            20           |
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　 |　 天津  |     898   |  37  |            24.3           |            16           | 
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　 | 　河北  |    6420   |  110 |            58.4           |           117           |
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　 |　 山西  |    3025   |  59  |            51.3           |            55           |
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　 |  內(nèi)蒙古 |    2237   |  53  |            42.2           |            41           |
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　 |　 遼寧  |    4033   |  108 |            37.3           |            73           | 
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　 |　 吉林  |    2550   |  66  |            38.6           |            46           |
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　 |  黑龍江 |    3576   |  96  |            37.3           |            65           |
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