日本官僚制度的家族性斷想

日本官僚制度的家族性斷想 　　一、日本官僚家族性的表現(xiàn)

　　本文所謂的“家族性”，是指根植于日本國會、政府和行政機關(guān)之間人事關(guān)系中的各種密切聯(lián)系，包括利益關(guān)系、職務(wù)關(guān)系、行政層級關(guān)系等，不單指人們之間的血緣聯(lián)系。

　　日本“明治維新”以后，仿照西方國家建立了近代行政機關(guān)。根據(jù)現(xiàn)代憲政原理，國家行政體制應(yīng)以政務(wù)和事務(wù)相分離為原則，也即在官員的產(chǎn)生、職務(wù)、責(zé)任以及在政府決策過程中的作用上各司其職，互不關(guān)聯(lián)。在具體操作上，行政政務(wù)官的產(chǎn)生和去職主要基于國民的選舉，其地位、職權(quán)和作用主要由國家的憲法或憲法性法律規(guī)定，他們是國家政策的制定者和執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)，對于決策的成敗負有政治責(zé)任。1 行政事務(wù)官的任職條件、地位、職權(quán)和作用等均主要基于議會通過的行政法規(guī)范，他們在國家政策的制定和執(zhí)行方面起著政務(wù)官助手的作用，對于決策的成敗通常僅負法律上的和業(yè)績上的責(zé)任；他們在政治上保持中立，不依附于任何政黨和政治勢力，這是事務(wù)官與政務(wù)官的本質(zhì)區(qū)別。2

　　雖然從法律制度上，日本的行政體制與上述近代行政制度的要求完全一樣，但有著自己的獨特之處。這種獨特性之一就是日本官僚體制的家族性�！度毡緡鴳椃ā返谑�五條第二款規(guī)定：“任何公務(wù)員，皆為全體之服務(wù)者，并非為一部分之服務(wù)者”；第四十三條規(guī)定：“兩議院以代表全體國民之當(dāng)選議員組織之”。然而，在政治實踐中，似乎公務(wù)員和議員并不一定是全體的服務(wù)者和代表，與其他國家的政制相比，日本的政治實踐中出現(xiàn)的政治家族及家族性似乎更為突出一些。根據(jù)筆者的觀察，日本官僚政治中的家族性至少體現(xiàn)為這樣三種現(xiàn)象：第一，某一家族可稱為傳統(tǒng)的“官宦之家”，代有政治家或行政官員；第二，行政各部門具有派閥特點，特定組織的內(nèi)部形成一種類似于家庭式的小利益集團；第三，官、吏一體或互相包容和互相關(guān)心，公權(quán)力的執(zhí)掌者多數(shù)從官僚步入仕途。

　　日本官僚制家族性的第一個突出表現(xiàn)是“繼受型”，當(dāng)一個人進入官僚系統(tǒng)內(nèi)并取得一定的成功后，他的后代或親屬中總有人繼承他或她的事業(yè)，要么成為國會議員、內(nèi)閣成員，要么進入官僚機關(guān)，成為一名國家公務(wù)員，并可能逐步爬升至較高的行政層級。據(jù)統(tǒng)計，在二十世紀九十年代初，日本國會眾議院中有26％的議員是世襲議員，占全體議員數(shù)的四分之一；3 現(xiàn)在這一比例據(jù)說已達到29％以上。4 日本各官僚機構(gòu)中世襲官員的比例，其總數(shù)不得而詳，但個案統(tǒng)計則不在少數(shù)。例如涉及鈴木宗男眾議員事件的日本外務(wù)省原駐荷蘭大使東鄉(xiāng)和彥，祖父是二戰(zhàn)結(jié)束后的外務(wù)大臣，父親是外務(wù)省官僚，可以說是子承父業(yè)、官僚世家。5 再如列入《日本近現(xiàn)代人物履歷事典》的、日本戰(zhàn)后政府中有名的內(nèi)政官僚281人中，雖然不知每個人的全部履歷，但僅從其略歷中就可以知道其中有64人為官僚之子女或子女為官僚，占281人的23％左右；如果算上兄妹等旁系血親及婚嫁關(guān)系，則此數(shù)字可達129人，占281人的46％左右；若僅從他們的親屬關(guān)系與內(nèi)政部門有關(guān)（主要是子女或父親為內(nèi)政官僚、旁系血親及婚嫁關(guān)系中有內(nèi)政官僚因素等）的角度看，也有33人，占281人的12％左右。6 從同一事典中所列宮內(nèi)官、外交官、內(nèi)政官僚、經(jīng)濟官僚、部分初期官僚和外地官僚中粗略統(tǒng)計，825人中約有163人有官僚的父子或養(yǎng)父子關(guān)系，占20％弱。

　　第二個表現(xiàn)就是各個行政部門內(nèi)部形成的類似小家庭的組織形式，也可以稱為“同氣型”，因而才有所謂的“大藏一家”、“建設(shè)一家”、 “厚生一家”、“農(nóng)水一家”等的稱謂。盡管在一個“家庭”中，精英族、技術(shù)官和事務(wù)屋三個層級間等級分明、互不干涉，但每一個“家庭”中都強調(diào)團隊精神，假如其中有一人去世，官房經(jīng)理課就會借出廳用帳蓬，用公車載人參加告別儀式，派遣職員處理后事，為遺族募集“育英資金”，死者后代大學(xué)畢業(yè)后優(yōu)先錄用，等等；精英族官僚結(jié)婚時，大臣以下的干部都要出席。7

　　第三個表現(xiàn)是官、吏一體，也即行政長官與行政事務(wù)官之間存在著密切的關(guān)聯(lián)。通常情況下，許多日本政治家都是先進入行政部門從事務(wù)官僚做起，然后在人事、經(jīng)驗、資歷等方面積累了足夠的資本后，或者參加選舉成為議員或首相，或者被任命為內(nèi)閣成員，當(dāng)然也有進入各種公團從商者。例如，在國會議員中，有40％的人就是官僚出身的，所以有“官僚執(zhí)天下之牛耳”之說。8 以小泉內(nèi)閣成員來說，除有許多人是“二代”或“三代”政治家庭出身這一現(xiàn)象外，就與官僚的關(guān)系而言，多數(shù)與官僚有著千絲萬縷的聯(lián)系，18名內(nèi)閣成員大學(xué)畢業(yè)后或就業(yè)的履歷顯示：其一，有8人大學(xué)畢業(yè)后即“入省”成為官僚，漸次從政；其二，有6人從其他職業(yè)中退職從政后，都有當(dāng)官僚的經(jīng)歷；其三，有1人即小泉總理直接以政治家秘書身份就業(yè)，而后從政，另有1人自他職出任政治家秘書，然后從政；其四，只有2人從無官僚或秘書經(jīng)歷。如果我們將秘書這一與政治和官僚有千絲萬縷聯(lián)系的職務(wù)當(dāng)作是“準官僚”的話，日本現(xiàn)內(nèi)閣18人中只有2人與官僚無關(guān)；而這兩人中有一人原是政治家，只有一人以大學(xué)教授身份直接受命入閣。9 18名內(nèi)閣成員中，多數(shù)人在成為議員或大臣以前都有作官僚的經(jīng)歷，官僚簡直就是大臣的資格證明。內(nèi)閣大臣、國會議員與行政官僚的這種聯(lián)系就是家族性的“官本型”。

　　二、家族性的形成　　一般認為，日本現(xiàn)代官僚體制是在二戰(zhàn)后形成的，但其淵源則可追溯到“明治維新”時期。第二次世界大戰(zhàn)后，日本政治重建后，行政機關(guān)一般還恪守政治中立原則，國家公務(wù)員制度中正面的“一家意識”和相對自由的空氣比較濃厚。但在“五五年體制”形成后，在吉田茂政府的“獨夫體制”（ワンマン體制）下，國家政策的意志性單一化，新興政治派閥為推行一黨一派的意志，必然要求建立一種服從于政治需要的官僚體制，也即要求行政官僚能夠配合政府政策的制定與執(zhí)行，從而使官僚機構(gòu)出現(xiàn)了“政治化”的趨勢。10 這種趨勢發(fā)展到今天，逐步形成了官僚制度家族化的上述三種表現(xiàn)。

　　二戰(zhàn)后日本按照《波茨坦宣言》的要求建立民治政府，并非出于自愿，而是在外力的影響下突然發(fā)生了政制的轉(zhuǎn)變；不過，占領(lǐng)軍當(dāng)局出于政治和軍事的需要，并不干涉日本政府的具體組成和運作。美國在日本沒有實行在德國那樣的軍政，“而是君臨于日本天皇和政府之上，”間接統(tǒng)治。占領(lǐng)軍總司令麥克阿瑟雖有權(quán)隨時改變?nèi)毡菊�府機構(gòu)和更換不滿意的人事，但美國占領(lǐng)日本的最終日標是保證日本不再成為美國和世界安全與和平的威脅。11 所以，除新憲法規(guī)定從向天皇責(zé)任轉(zhuǎn)為“全體之服務(wù)者”（第十五條）以外，政治的突然轉(zhuǎn)變并未影響日本官僚體制的傳統(tǒng)。

　　二戰(zhàn)前的日本官僚制度，從觀念上說，建立在“家族國家觀”的基礎(chǔ)之上。日本民族自認為是“天照大神”的子孫，天皇是日本民族大家庭的家長；對于家長，人們不能對他的權(quán)威有任何懷疑，只能絕對服從。這種神國論的表現(xiàn)，如英國人費爾墨（Filmer）所觀察的，人們對天皇的服從，實際上可以從日本家庭中子女對父母的盲從而得到說明；與西方國家中世紀的“家族國家”建立在國王有一些英雄祖先不同，日本天皇家族的源流并不可考，日本人對天皇的服從，完全是對“現(xiàn)人神”地位的服從。12 也就是說，在服從權(quán)威上，明治時代的日本官吏是不會去問一個“為什么”的。

　　進一步說，日本流儒教傳統(tǒng)的“忠君愛國”，與中國的“忠君愛國”是不一樣的。日本學(xué)者總結(jié)道：所謂“一國”的觀念，是“一家”觀念向“家族”觀念的再擴大、再延長之結(jié)果，其歷史連續(xù)性的發(fā)展，最后就達到了“愛國”的傳統(tǒng)；因而，對于日本人來說，由此產(chǎn)生的“愛國”就成為自己意識中的自然反映了。13 中國的“忠君愛國”中一般不包含家族性，也不必然地把特定的王朝與自己聯(lián)系起來。中國自周朝以后，皇帝的統(tǒng)治就要以“民意”為重了，即所謂“皇天無親，惟德是輔”，14 所以，統(tǒng)治者必須“以德配天”。孟子總結(jié)為“民為貴，社稷次之，君為輕”的道理。15 在中國，只有當(dāng)統(tǒng)治者有德時，臣子對君主和王朝的服從和盡力才叫做忠愛�，F(xiàn)代中國仍然如此。在日本，即使是在政治領(lǐng)域，下對上的服從也類似于子女對家長的服從。當(dāng)然，日本從來沒有發(fā)生過王朝更迭的情況，形成忠君即是愛國的傳統(tǒng)也不奇怪。16 這是家族性的根源之一。下面我們還會看到，天皇在日本官僚制歷史上的作用，對于認識日本現(xiàn)代官僚制家族性的演變有重要意義。當(dāng)然，戰(zhàn)前和戰(zhàn)后官僚家族性有所不同，但只不過是從以皇國一家為主轉(zhuǎn)變?yōu)槭�廳一家為主而已。

　　日本政治傳統(tǒng)中的家族性其實還可以向日本歷史更早的階段追溯其根源。在古代日本，孔子的“名正言順”得到了充分的體現(xiàn)，一種高貴的姓氏可以被視作擔(dān)當(dāng)一定職位的家系基礎(chǔ)，象征著取得權(quán)力的性質(zhì)和正當(dāng)性。十七世紀初德川家康在就任征夷大將軍一職的同時，也獲得了天皇封賞的“氏長者”（源氏）地位。這被稱為是“擬血緣的原理”，是為了表明德川家康是日本第一任將軍源賴朝之武家權(quán)力的繼承者，其權(quán)力的范圍與有效性因源于古代而合法；同時，鑒于源氏在歷史上與天皇的家族血緣聯(lián)系，德川家康的氏長者地位有助于加強他代天子治天下的權(quán)威。17 所以，權(quán)力、公職的家族性問題，在日本有著根深蒂固的傳統(tǒng)。相當(dāng)于中國秦以前的社會結(jié)構(gòu)，古代日本國家機關(guān)的家族化是以社會的身分制為基礎(chǔ)的。武家與士農(nóng)工商“四民”各守其分，才會有對公職的家族性壟斷。18

　　再上溯到公元七—八世紀，日本古代國家行政機構(gòu)形成過程中呈現(xiàn)出一個突出的特點，即公權(quán)力與家產(chǎn)制并立的趨勢。由于“大化改新”之后全面引入隋唐政制，中國的世族政治到日本后就變成了貴族制。但與中國的君主專制不同，日本當(dāng)時的政治權(quán)力并未極權(quán)化，而是逐步貴族化了。19 政治貴族化實際上就是政治權(quán)力和國家管理事務(wù)的家族化，因為此后直到幕藩制國家的成立，政治都是由貴族掌握的；而在近世以后的日本，官僚的家族性仍然得以延續(xù)下來，形成戴雪（A. V. Dicey）所說的憲法慣例，只不過官僚的世襲作為一種客觀存在，并非公認的制度而已。

　　明治維新時期，維新派“活用”了天皇的權(quán)威，靠著威迫幕府將軍的“大政奉還”和“王政復(fù)古”的行動，把天皇樹立為支配人民的絕對君主。如果僅就家族性的近代根源看，樹立天皇絕對權(quán)威的造神運動對家族性的形成主要有兩方面的影響。其一是社會道德教育，其二是官僚勢力的重新整合。

　　從社會道德教育方面看，1890年（明治23年）以天皇名義頒布的《教育敕語》不僅是砥定日本新社會道德的基石，而且也是建立“一家”日本的關(guān)鍵性文獻。《教育敕語》以儒家的“齊家治國平天下”為出發(fā)點，以為“……我臣民克忠克孝，億兆一心，世濟其美，此我國體之精華而教育之淵源……爾臣民孝于父母，友于兄弟……一旦緩急，則義勇奉公，以扶翼天壤無窮之皇運……”20 可見，其核心內(nèi)容是“忠孝”，而以孝為社會道德之本。舊日本文部省后來發(fā)布的《敕語衍義》將忠孝謂為“國體之精華而教育之淵源”作出了這樣的解釋：“國君待臣民以懇切之情，臣民待國君以忠孝之道，此德義之極大者也……國君出自慈善之心愛撫臣民，臣民不忘恩義而對君父盡忠孝之道……”“由此觀之，我邦卓然屹立于東洋諸國之間，知君臣父子關(guān)系得其宜之方者，無非基于教育，外此則不知其然也”。21 對于“扶翼”皇運，還從社會達爾文主義出發(fā)，認為社會之構(gòu)成，國家之組織，必然需要統(tǒng)治者，小至酋長，大至君主，恰如蜜蜂、螻蟻或鶴群、象群一樣，由一個一家之長，集權(quán)力與權(quán)威于一身，方能正常運作。22

　　就國家管理的層面上看，“大政奉還”和“王政復(fù)古”是為了抑制傳統(tǒng)的朝廷舊勢力的抬頭，從而維護新官僚的既得利益。23 自明治維新以來的日本官僚制，是在引入西方文官制度的基礎(chǔ)上形成的，但這并不能否認原有官僚制家族性傳統(tǒng)的影響。明治新官僚的出現(xiàn)固然在一定程度上否認了近世日本官職的世襲制，然而，傳統(tǒng)本身的影響卻是潛在的、無法簡單地予以否定的。新官僚掌權(quán)后，雖然因打破舊有的門閥制、實行考任制而廣開仕途之路，出現(xiàn)了“英俊競進”的局面，各種社會階層的人們都可以憑自己的能力而非出身進入國家機關(guān)工作。24 但是，平民化的結(jié)果如福澤諭吉在1888年所觀察到的：“官員者殊少男子氣概，動輒屈其節(jié)以事人，其舉動時時陷于卑微，蓋彼等之生活皆須依賴于俸給以免于饑饉故也”。25 也就是說，1887年（明治二十年）官制改革后，日本政府部門很快就從“創(chuàng)業(yè)”、“革新”的局面回復(fù)到了“秩序的時代”。不過，新的官僚制穩(wěn)定后，日本近世之前的“下剋上”現(xiàn)象就在官僚與政府間出現(xiàn)了，特別是戰(zhàn)前和戰(zhàn)中軍部官僚氣焰最盛。26 而這種“官僚支配”的局面，如前所述，在戰(zhàn)后也很快就恢復(fù)了。27

　　歷史上家長式教育模式以及家族性的傳統(tǒng)，構(gòu)成了現(xiàn)代日本官僚機關(guān)內(nèi)部關(guān)系的一個準則。而這兩種原因的社會意識背景，大概在中國也能找到，即歷史上缺乏尊重個人權(quán)利的傳統(tǒng)，不過在日本主要表現(xiàn)為喜歡服從的人比喜歡自由的人多。28 服從或盲從正是家長制家庭所具有主要特征，或許也是任何形式的家族性得以存在的基礎(chǔ)。

　　三、家族性的利弊分析　　對于官僚制的評論，無論在哪個國家，指責(zé)都多于肯定。這不足為怪。事實上，任何事物都有兩面性，老子就曾說過：“禍兮福之所倚，福兮禍之所伏”。29 如果必須革除官僚制的弊病，我們也必須認識到不可能廢除這種制度。應(yīng)當(dāng)說，官僚制與國家本身一樣，是人類社會的一個“必要的罪惡”。不認識這一點，那么任何評論都會失于偏頗，也會因此而有害。人們只能限制它的弊害之處，但也要依靠它來進行社會和國家管理。像在中國，人們原本對社會主義制度的優(yōu)越性深信不移，認為由于社會主義是為多數(shù)人謀利益的事業(yè)，所以不容懷疑地是人類歷史上所建立的最進步的制度。然而，正是由于這種絕對的、違反歷史唯物主義的宿命論認識，造成了社會主義制度在實踐過程中的種種失誤。30 人類社會實際上不可能創(chuàng)造出或制造出什么盡善盡美的制度來，如果一定要相信人的完美，除非從宗教中尋找答案，否則就不可能得到正確的結(jié)論。對于官僚制及其家族性的問題，也應(yīng)本著這種認識去觀察，庶幾可以獲得客觀的認識。

　　對于官僚機構(gòu)家族性的諸多弊病，筆者無須多言，主要是指它對國家決策產(chǎn)生不利影響的各種表現(xiàn)。官僚的家族性本身并不一定構(gòu)成一種弊害，通常要與決策過程或公權(quán)力行使過程結(jié)合起來進行分析，才能看到它的負面表現(xiàn)。至于家族性導(dǎo)致的腐敗和對互相錯誤的包庇、遮掩等，則不是它的主要表現(xiàn)。一般認為官僚制在決策和權(quán)力方面產(chǎn)生結(jié)構(gòu)性弊病的癥結(jié)在于自民黨一黨長期執(zhí)政。

　　從1955年“五五年體制”建立到1993年它的終結(jié)，自民黨長期執(zhí)政。為保證自民黨政策的連續(xù)性，必然要建立與官僚機構(gòu)的緊密聯(lián)系，以使決策的具體細節(jié)及其執(zhí)行更為順利。在這種體制下，只要官僚機構(gòu)保持精英隊伍，在國家管理問題上保持一定的效率，那么，即使一位省廳大臣平庸無能，31 國家機構(gòu)的運行也不會受到重大影響，也不會出現(xiàn)重大失誤。事實上，“五五年體制”建立以后，日本經(jīng)濟高速發(fā)展，社會迅速進步。那時的人們并沒有過多地指出這種與政治緊密相連的官僚機構(gòu)有什么嚴重的弊病。不過，在二十世紀八十至九十年代之間蘇聯(lián)解體后，人們開始談?wù)撈稹肮倭胖鲗?dǎo)”、“官廳優(yōu)位”的弊端，認為官僚實際決策的模式不利于國家政治的領(lǐng)導(dǎo)，不能使日本迅速應(yīng)付國際突發(fā)事件，因此要進行行政改革。32

　　事實上，不能迅速適應(yīng)突變，正是官僚制的一個特點，假如官僚還扮演著實質(zhì)決策人的角色，就會產(chǎn)生真正的危害。中國北宋時期的國家管理實際上掌握在胥吏手中，官員們則十分閑適，以致于后來的清代官員對此感嘆不已。但是，這種在和平時期能夠有效運作的國家管理制度，在戰(zhàn)爭一起-女真人打到首都汴梁（今河南省開封市）-時，立刻就土崩瓦解了。也就是說，由吏役治理的國家只能適應(yīng)正常社會環(huán)境，亂世的治理必須靠政治家。

　　為什么官僚主導(dǎo)的國家機關(guān)不能適應(yīng)迅速變化的環(huán)境？一個原因在于行政機關(guān)的構(gòu)成和工作特點。首先，日本各省廳之間的密切關(guān)系屬于一種必要的組織忠誠，這是保持工作效率和減少人事磨擦所要求的凝聚力。然而，這種忠誠如果發(fā)展到將公眾利益置于不顧，為組織利益而掩蓋錯誤、寬容違法的程度，形成同氣相許、同病相憐，一榮俱榮、一損俱損的結(jié)構(gòu)，就會變質(zhì)為中國人通常所說的官僚主義了。33 進一步說，如果官是從吏升任的，那么官和吏之間也就有了一層習(xí)慣性的忠誠關(guān)系，甚至官就是吏的代表。34 由于官、吏的這種“一家”關(guān)系，在官僚主導(dǎo)的條件下就降低了官的決策能力。其次，行政機構(gòu)工作的基本要求是依程式，如果破壞辦事程序的話，自然就可能發(fā)生越權(quán)或濫用權(quán)力的情況。但是，當(dāng)時局變化而沒有確定的程序可循之時，官僚習(xí)慣性地或必要地去遵循程序，就會拖延問題的解決�？梢哉f，效率與程序是行政工作中永恒的矛盾。再次，日本在現(xiàn)行與黨政治體制下特有的政治現(xiàn)象是存在著國會議員與官廳之間的“同族關(guān)系”，二者互相依賴、互相幫助，議員需要官廳制定有利于自己“族群”利益的政策，官廳需要議員協(xié)助使自己的政策在國會通過。35 也就是說，官僚與政治家之間建立的這種同族關(guān)系，它所強調(diào)的是使政治交易固定化、明確化的意圖，是一種日本特有的政治道德上的義務(wù)或責(zé)任，而這種義務(wù)或責(zé)任的不利之處就是共同拒絕于己不利的任何變化。

　　說實在的，在日本官僚與國會、政府的家族式關(guān)系模式下，國家政策法律的制定與執(zhí)行與中國十分類似。中國政府構(gòu)造的特點是官、吏不分，黨與政不分。譬如，正常情況下，一個人年輕時進入政府機關(guān)，從基層做起，如果升職到了縣、市、省或中央行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)（包括正職和副職），就成了所謂的政務(wù)官了；當(dāng)他到了一定年紀或任職期滿（按憲法規(guī)定，行政首長連續(xù)任職不得超過10年），如果還有工作能力，就會經(jīng)過選舉，進入人大擔(dān)當(dāng)常委會委員以上的職務(wù)；貫穿這個人成功渡過公職一生的主線，是他能正確理解和執(zhí)行共產(chǎn)黨的政策方針。中國目前政府機關(guān)的官僚主義、腐敗等等現(xiàn)象，都與這種議、官、吏一家的制度有關(guān)，也與一黨長期執(zhí)政所帶來的惰性有關(guān)。不過，盡管日本官僚制從九十年代初顯現(xiàn)出一些類似的弊病，但與中國官僚體制下的弊病相比仍是小巫。區(qū)別就在于日本政治制度整體上的民主程度比較高，任何政治決策與執(zhí)行不能全然擺脫民意的制約。

　　再譬如，德國政府官僚的政黨性比之日本有過之而無不及，曾有“行政機關(guān)政黨化”（Parteipolitisierungdes Beamtentums）的說法。在德國官僚機構(gòu)中，行政決策的68％要受到高層行政官員的影響，而這些官員們的大多數(shù)都是某一政黨的成員。36 這一現(xiàn)象引發(fā)的問題多少與科爾（Helmut Kohl）為總理的聯(lián)盟黨長期執(zhí)掌政府（從1982年至1998年，科爾因此成為德國

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