關(guān)于我國憲法的修改和實(shí)施

關(guān)于我國憲法的修改和實(shí)施 　　摘 要：憲法是國家的根本法，是依法治國的根本和依法行政的核心。維護(hù)憲法尊嚴(yán)和根本法地位，關(guān)鍵在于具有一部完善的憲法并保障憲法的有效實(shí)施。2004年的修憲具有里程碑的意義，但還要進(jìn)一步維護(hù)憲法尊嚴(yán)，保障憲法的實(shí)施。

　　關(guān)鍵詞：憲法修改，憲法實(shí)施

　　一、關(guān)于我國憲法的修改

　　（一）憲法變革及其方式

　　憲法作為國家的根本法，必須保持相對(duì)穩(wěn)定，這是維護(hù)憲法權(quán)威、保障憲法實(shí)施和國家穩(wěn)定的重要保證。憲政史的經(jīng)驗(yàn)證明，憲法不穩(wěn)，缺乏權(quán)威，是造成憲法危機(jī)和國家動(dòng)蕩的重要因素。因此世界各國對(duì)憲法的變更十分慎重。如美國1787年憲法是世界上最早的成文憲法，至今僅通過了27條修正案。此即憲法的穩(wěn)定性。

　　但是，保持憲法穩(wěn)定，并不意味著憲法一成不變，憲法穩(wěn)定只能是一種相對(duì)的穩(wěn)定、動(dòng)態(tài)的穩(wěn)定。因?yàn)榧词故亲詈玫膽椃ㄒ矔?huì)因?yàn)樯鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而變得與現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)，如不及時(shí)變動(dòng)，憲法的內(nèi)容脫離實(shí)際，憲法的權(quán)威就會(huì)受到損害。如1874年《瑞士聯(lián)邦憲法》，在120多年的時(shí)間里，共進(jìn)行過140多次修改，直到2000年1月1日，才為新憲法所取代。此即憲法的適應(yīng)性。

　　憲法穩(wěn)定性和適應(yīng)性的關(guān)系，是世界各國憲法都面臨的復(fù)雜問題，正確認(rèn)識(shí)和處理憲法穩(wěn)定與適應(yīng)性的關(guān)系，一方面要使憲法在社會(huì)發(fā)展的過程中保持其規(guī)范的最高性，用規(guī)范約束社會(huì)現(xiàn)實(shí)的不規(guī)范性和隨意性，使社會(huì)現(xiàn)實(shí)遵循憲法秩序和基本價(jià)值理念；在另一方面，憲法要適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，要符合基本的價(jià)值追求和理念。

　　通過正式的修改或非正式過程對(duì)憲法的變動(dòng)，在憲法學(xué)上稱為“憲法演變”，憲法演變一般包括憲法修改、憲法解釋和憲法慣例[1].其中，憲法修改是憲法演變的最正式的方式和常用的方法，是解決憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)沖突的基本方式之一。

　　憲法修改，是指修憲主體依據(jù)憲法規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)�憲法�?guī)范全面或部分地進(jìn)行刪除、增加、變更的活動(dòng)。憲法修改是憲法變革正式的方法，是解決憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)沖突的必要方式。憲法修改的方式通常有兩種：全面修改和部分修改。前者表現(xiàn)為頒布一部新憲法取代舊憲法；后者表現(xiàn)為通過憲法修正案或修憲決議。

　　憲法解釋，是指在憲法實(shí)施過程中，由有權(quán)解釋機(jī)關(guān)依照一定程序?qū)�憲法�?guī)范的含義、界限和具體應(yīng)用問題所作的闡釋和說明，如美國聯(lián)邦最高法院1803年通過馬伯里訴麥迪遜案確立了最高法院的憲法解釋權(quán)。

　　憲法慣例，是指在長(zhǎng)期政治實(shí)踐中形成的有約束力的政治習(xí)慣，它們雖然在憲法中沒有規(guī)定，但在政治實(shí)踐中被公認(rèn)為是憲法制度的一部分，如英國由在下議院中占多數(shù)議席的政黨的首領(lǐng)組閣等。

　　在我國，自1954年制定第一部社會(huì)主義憲法以來，至2004年進(jìn)行修改憲法前，共進(jìn)行過三次憲法全面修改（1975年、1978年和1982年）、五次個(gè)別條款或部分內(nèi)容修改（1979年決議、1980年決議、1988年修正案、1993年修正案和1999年修正案）。1988年修正案共二條；1993年修正案共九條；1999年修正案共六條。

　　總結(jié)我國憲法變革的歷程，我國憲法變革具有下列的特點(diǎn)：

　　一是憲法變革的單一性。由于我國不存在西方國家所謂的憲法慣例，也沒有進(jìn)行過真正意義上的憲法解釋，所以，憲法修改成為我國主要或惟一的憲法變革方式。

　　二是憲法修改的漸進(jìn)性。由于我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，正經(jīng)歷著深刻復(fù)雜的社會(huì)變革，同時(shí)，也由于憲法除了規(guī)定人民民主專政、人民代表大會(huì)公民基本權(quán)利義務(wù)等外，還較為全面規(guī)定國家基本經(jīng)濟(jì)制度和基本經(jīng)濟(jì)政策。隨著改革特別是經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行而相應(yīng)修改憲法，表現(xiàn)為憲法修改的漸進(jìn)性。

　　三是憲法修改的政策性。我國修改憲法的方式主要表現(xiàn)為政策引導(dǎo)型，憲法修改的直接或主要的動(dòng)因，是直接反映執(zhí)政黨政策變化的要求，并根據(jù)執(zhí)政黨政策的發(fā)展及時(shí)對(duì)憲法作相應(yīng)修改，將某些政策性規(guī)定制度化、憲法化，不僅使執(zhí)政黨政策取得合憲性，也使憲法逐步完善。

　�。ǘ�）對(duì)1982年憲法的第四次修改

　　1999年對(duì)1982年憲法進(jìn)行修改后，由于我國的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)向更深層次發(fā)展，社會(huì)生活發(fā)生了深刻的變化，特別是2002年11月召開了黨的十六大，全面分析了新世紀(jì)新階段我們黨和國家面臨的新形勢(shì)新任務(wù)，科學(xué)總結(jié)了改革開放以來特別是黨的十三屆四中全會(huì)以來的基本經(jīng)驗(yàn)，把“三個(gè)代表”重要思想確立為黨必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的指導(dǎo)思想，明確提出了本世紀(jì)頭二十年的奮斗目標(biāo)和重大方針政策。中央認(rèn)為，適應(yīng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展要求，根據(jù)實(shí)踐中取得的重要的新經(jīng)驗(yàn)和新認(rèn)識(shí)，及時(shí)對(duì)憲法的某些規(guī)定進(jìn)行修正和補(bǔ)充，是十分必要的。

　　這次修改憲法總的原則是：堅(jiān)持以馬列毛鄧和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，貫徹黨的十六大精神，體現(xiàn)黨的十三屆四中全會(huì)以來的基本經(jīng)驗(yàn)，把黨的十六大確定的重大理論觀點(diǎn)和重大方針政策寫入憲法。根據(jù)這個(gè)原則，這次修改憲法不是大改，而是部分修改，對(duì)實(shí)踐證明是成熟的、需要用憲法規(guī)范的、非改不可的進(jìn)行修改，可改可不改的、可以通過憲法解釋予以明確的不改。

　　胡錦濤總書記和中央政治局常委會(huì)會(huì)議確定的修憲總的工作方針是：切實(shí)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽取各方面的意見，嚴(yán)格依法辦事。十六屆三中全會(huì)審議修正案時(shí)提出五個(gè)“有利于”，這些為修憲確定了指針。

　　這次憲法修改的主要內(nèi)容：（1）確立“三個(gè)代表”重要思想在國家政治和社會(huì)生活中的指導(dǎo)地位；（2）增加推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展的內(nèi)容；（3）在統(tǒng)一戰(zhàn)線的表述中增加“社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者”；（4）完善土地征用制度；（5）進(jìn)一步明確國家對(duì)發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)的方針，即“國家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益。國家鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)依法實(shí)行監(jiān)督和管理�！保�6）完善對(duì)私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的規(guī)定，即“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯�！薄皣�家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)�！薄皣�家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”（7）增加規(guī)定：“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度�！保�8）增加“國家尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定。（9）完善全國人民代表大會(huì)組成的規(guī)定，即“全國人民代表大會(huì)由省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)和軍隊(duì)選出的代表組成。各少數(shù)民族都應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額的代表�！保�10）關(guān)于緊急狀態(tài)的規(guī)定。（11）完善關(guān)于國家主席職權(quán)的規(guī)定，即“代表中華人民共和國，進(jìn)行國事活動(dòng)，接受外國使節(jié)”。（12）修改鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)任期，規(guī)定“地方各級(jí)人民代表大會(huì)每屆任期五年。”（13）增加對(duì)國歌的規(guī)定。

　　這次修憲具有重大和深遠(yuǎn)的意義，具體而言：

　　一是深化了社會(huì)主義建設(shè)理論。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，就是把“三個(gè)代表”重要思想和“三個(gè)文明”協(xié)調(diào)發(fā)展寫進(jìn)憲法；

　　二是鞏固和發(fā)展了我國基本經(jīng)濟(jì)制度。如明確了“國家鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”；明確了公民的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯，國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)；增加規(guī)定“國家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”。

　　三是發(fā)展了社會(huì)主義民主。主要是在關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線表述中增加了“社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者”；增加了“國家尊重和保障人權(quán)”。

　　最后，是完善了人民代表大會(huì)制度。如關(guān)于全國人大的組成，增加了特別行政區(qū)；關(guān)于國家主席的職權(quán)，增加了進(jìn)行國事活動(dòng)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大由過去的三年改為五年；將“戒嚴(yán)”改為緊急狀態(tài)。

　　這次修憲的特點(diǎn)：主要體現(xiàn)在：

　　一是憲法修改內(nèi)容上的特點(diǎn)。以“三個(gè)代表”重要思想和尊重和保障人權(quán)等內(nèi)容為核心，體現(xiàn)了“憲法的穩(wěn)定性和適應(yīng)性的統(tǒng)一、黨的主張和人民意志的統(tǒng)一、講政治和講法制的統(tǒng)一。”[2]

　　二是憲法修改程序上的特點(diǎn)。這次修改憲法，堅(jiān)持中央提出的工作方針，做到了切實(shí)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽取各方面意見，嚴(yán)格依法辦事。

　　三是憲法修改文本上的特點(diǎn)。關(guān)于憲法部分修改的文本形式，一般有條文修正式和修正案添附式兩種。前者按修正案將原文改過來，后者按順序?qū)⑿拚�案附于原憲法之后�?988年第一次修憲時(shí)，黨中央和六屆全國人大常委會(huì)專門進(jìn)行研究，決定采取憲法修正案添附的方式。自1993年開始明確提出，在新出版的憲法文本中按修正案把憲法原文改過來。但除了中國民主法制出版社等出版社外，多數(shù)出版社仍未這么辦。這樣，社會(huì)上出現(xiàn)了多種版本的憲法文本。[3]

　　為了維護(hù)憲法的權(quán)威和尊嚴(yán)，保證憲法文本的統(tǒng)一，同時(shí)有利于學(xué)習(xí)和實(shí)施憲法，這次憲法修正，由大會(huì)秘書處根據(jù)憲法修正案對(duì)憲法有關(guān)內(nèi)容作相應(yīng)的修正，將1982年憲法原文、歷次憲法修正案和根據(jù)憲法修正案修正的文本同時(shí)公布。

　　二、關(guān)于現(xiàn)行憲法的進(jìn)一步實(shí)施

　　1982年憲法頒布二十多年來，我國改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)取得了舉世矚目的巨大成就，憲法在國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活中發(fā)揮了極其重要的作用，但憲法本身要不斷發(fā)展。經(jīng)過這次修改，我國憲法更加完善，更加符合國情，更加反映時(shí)代精神，更加適應(yīng)全面建設(shè)小康社會(huì)、開創(chuàng)中國特色社會(huì)主義事業(yè)新局面的要求，必將更好地發(fā)揮國家根本法的作用。

　�。ㄒ唬�樹立正確的憲法觀念

　　樹立憲法意識(shí)，增強(qiáng)憲法觀念，關(guān)鍵是干部，重點(diǎn)是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，因?yàn)辄h政機(jī)關(guān)工作人員，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，作為國家各項(xiàng)方針、政策和措施的制訂者、組織者、實(shí)施者、管理者和國家公權(quán)力的行使者，通過學(xué)習(xí)憲法和領(lǐng)會(huì)精神實(shí)質(zhì)，有利于各級(jí)機(jī)關(guān)和組織的工作人員和領(lǐng)導(dǎo)干部把握正確的政治方向，努力實(shí)踐“立黨為公、執(zhí)政為民”，牢固樹立正確的憲法觀念：如憲法也是法的觀念；樹立依憲治國是依法治國的根本、依憲行政是依法行政的根本的觀念；樹立科學(xué)正確的發(fā)展觀、權(quán)力觀和政績(jī)觀。

　　特別是樹立憲法是國家根本法更是權(quán)利保障書的觀念。以人為本，維護(hù)人的尊嚴(yán)，滿足人的需要，推動(dòng)人的全面發(fā)展，保障所有公民的合法權(quán)益，應(yīng)該成為每個(gè)公民，尤其是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和國家公職人員的自覺意識(shí)。尊重和保障人權(quán)，對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和國家公職人員來講，其核心就是依法行使權(quán)力，杜絕權(quán)力的濫用。

　�。ǘ�）正確認(rèn)識(shí)和處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)和依憲治國的關(guān)系

　　堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、依憲治國和發(fā)揚(yáng)人民民主是一致的。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行和遵守憲法，黨本身也要在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。提高黨的執(zhí)政能力，就要正確認(rèn)識(shí)認(rèn)識(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)和依憲治國的關(guān)系，正確認(rèn)識(shí)和處理執(zhí)行黨的路線、方針和政策與實(shí)施憲法的關(guān)系；改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，支持國家機(jī)關(guān)和其他社會(huì)組織依照憲法和法律行使職權(quán)和履行職能。正如溫家寶總理在記者招待會(huì)上所言，貫徹實(shí)施憲法有兩條原則：第一條原則就是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法，黨的領(lǐng)導(dǎo)人和全體黨員要模范遵守憲法；第二條原則，就是憲法是國家根本法，帶有根本性和長(zhǎng)期性，也就是說它不以領(lǐng)導(dǎo)人的變換來變更，也不因領(lǐng)導(dǎo)人注意力的改變而改變。新的修改憲法通過以后，要認(rèn)真執(zhí)行憲法的規(guī)定。[4]

　　（三）加強(qiáng)憲政制度建設(shè)

　　根據(jù)十六大提出的“實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治的制度化、規(guī)范化和程序化”的要求，維護(hù)憲法尊嚴(yán)，保障憲法實(shí)施，重在加強(qiáng)憲政制度建設(shè)。

　　一是要堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，包括組織建設(shè)、制度建設(shè)。要加強(qiáng)立法提高立法質(zhì)量，使立法不僅在內(nèi)容上與憲法不抵觸，更重要的是，要把憲法的原則和基本精神，特別是這次憲法修正案的內(nèi)容，貫穿在法律、法規(guī)的具體內(nèi)容里，使憲法修正案得到落實(shí)；另外，政府和司法機(jī)關(guān)也要加強(qiáng)實(shí)施憲法的各項(xiàng)制度建設(shè)。

　　二是要切實(shí)尊重和保障人權(quán)，建立健全人權(quán)法律體系。進(jìn)一步突出人權(quán)主題，充實(shí)憲法保護(hù)人權(quán)的條款，加強(qiáng)完善尊重和保障人權(quán)的立法，制定保護(hù)公民合法私有財(cái)產(chǎn)的法律，完善土地征收用及補(bǔ)償制度，加快建立健全社會(huì)保障制度，切實(shí)糾正侵犯人權(quán)的行為，保護(hù)公民政治、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)益。

　　三是要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約。憲法是國家構(gòu)成法，因此憲法是授權(quán)法，但憲法本質(zhì)上是控權(quán)法。我國不搞“三權(quán)分立”，但科學(xué)配置國家權(quán)力，實(shí)行權(quán)力制約卻極其必要。應(yīng)當(dāng)看到，目前社會(huì)上不同程度存在的違憲現(xiàn)象，與國家權(quán)力資源配置在某些方面的不盡科學(xué)合理以及未能實(shí)行權(quán)力制約有關(guān)，因此，要努力“推動(dòng)憲法在全社會(huì)的貫徹實(shí)施，進(jìn)一步研究制定監(jiān)督憲法實(shí)施的措施”[5]，改變目前憲法監(jiān)督不力的狀況，必要時(shí)設(shè)立專門的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。[6]

　　四是要大膽探索和開拓憲法的具體適用，并建立國家機(jī)關(guān)權(quán)限爭(zhēng)議裁決制度和憲法訴訟制度。

　　注 釋

　　[1] Robert L. Lineberry， Government in America，（Boston， Toronto： Little， Brown and Company，1986），pp94-98.

　　[2]中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開會(huì)議對(duì)進(jìn)一步學(xué)習(xí)和貫徹實(shí)施憲法進(jìn)行研究部署[J].人民日?qǐng)?bào)，2004.03.19.

　　[3]任進(jìn)。核心問題突出文本形式創(chuàng)新-讀憲法修正案有感[J].法制日?qǐng)?bào)，2004.03.18.

　　[4]溫家寶。認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹憲法全面推進(jìn)依法行政[J].人民日?qǐng)?bào)，2004.04.01.

　　[5]中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開會(huì)議對(duì)進(jìn)一步學(xué)習(xí)和貫徹實(shí)施憲法進(jìn)行研究部署[J].人民日?qǐng)?bào)，2004.03.19.

　　[6]近聞全國人大常委會(huì)法工委成立了法規(guī)審查備案室，這是違憲審查制度化的一個(gè)進(jìn)步，盡管離真正的違憲審查尚很遙遠(yuǎn)。

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