論人大規(guī)模、結(jié)構(gòu)及其重構(gòu)

論人大規(guī)模、結(jié)構(gòu)及其重構(gòu) 　　[內(nèi)容提要]我國(guó)人大規(guī)模龐大與雙層人大結(jié)構(gòu)之間有密切的關(guān)系。人大組織上的雙層結(jié)構(gòu)制使人大及其常委會(huì)的設(shè)置都面臨著深刻的內(nèi)在矛盾和沖突：人大本身代表數(shù)量太多既造成各級(jí)人大不能充分行使權(quán)力，又反襯出人大常委會(huì)人數(shù)太少因而缺乏存在的民主合法性基礎(chǔ)；而各級(jí)人大常委會(huì)人數(shù)太少，缺乏應(yīng)有的民主代表性，如果允許其存在，又反襯出各級(jí)人大代表數(shù)量眾多的不必要。由此造成人大本身和人大常委會(huì)都存在合法性危機(jī)，擺脫這種危機(jī)的根本出路是借鑒議會(huì)規(guī)模立方根法則，修改憲法和法律，減少人大代表數(shù)量，實(shí)行單一層級(jí)人大組織結(jié)構(gòu)。

　　[關(guān)鍵詞]人大，規(guī)模，雙層結(jié)構(gòu)，議會(huì)規(guī)模立方根法則

　　人大規(guī)模是指人大代表數(shù)量的多少，人數(shù)越多規(guī)模越大，人數(shù)越小規(guī)模越小。我國(guó)人大代表數(shù)量眾多，是世界上少有的。以全國(guó)人大為例，1954年產(chǎn)生的第一屆全國(guó)人大1226人，1959年開(kāi)始產(chǎn)生的第二屆1226人，1964年產(chǎn)生的第三屆3040人，1975年產(chǎn)生的第四屆2885人，1978年產(chǎn)生的第五屆3497人，1983年產(chǎn)生的第六屆2978人，1988年產(chǎn)生的第七屆2978人，1993年產(chǎn)生的第八屆2977人，1998年產(chǎn)生的第九屆2980人，2003年產(chǎn)生的第十屆為2985人。人大結(jié)構(gòu)具有多重含義，如人大內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人大的各專門委員會(huì)、人大的工作部門等；或議會(huì)由兩院組成。本文所稱的結(jié)構(gòu)不是這兩方面的含義，而是指掌握和行使權(quán)力的人大結(jié)構(gòu)，即各級(jí)人大自身和人大常委會(huì)兩層結(jié)構(gòu)。這兩層結(jié)構(gòu)都是獨(dú)立的權(quán)力機(jī)關(guān)，這區(qū)別于人大與其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系；這兩層地位不是平行的，這區(qū)別于議會(huì)兩院的關(guān)系。人大規(guī)模和人大結(jié)構(gòu)之間存在著密切的關(guān)系。人大規(guī)模過(guò)大是導(dǎo)致人大結(jié)構(gòu)雙層化的直接原因，因?yàn)槿舜蟠�表過(guò)多，無(wú)法充分行使權(quán)力，只能設(shè)置人大常委會(huì)來(lái)彌補(bǔ)其不足。而人大雙層結(jié)構(gòu)的存在又支撐著巨大的人大規(guī)模。二者相依為命，不可分割。在人大雙層結(jié)構(gòu)之間關(guān)系上，過(guò)去強(qiáng)調(diào)二者的一致性和互補(bǔ)性，認(rèn)為人大代表人數(shù)眾多可以充分體現(xiàn)民主，而常委會(huì)人少、辦事效率高可以彌補(bǔ)人大行使權(quán)力的不足，稱贊這種制度既能充分地體現(xiàn)民主，又能高效地辦事。殊不知這二者也存在著深刻的矛盾，這種內(nèi)在的矛盾是制約人大制度充分發(fā)揮作用的重要原因。因此，深刻認(rèn)清人大規(guī)模龐大和雙層結(jié)構(gòu)存在的弊端，有助于對(duì)人大規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行徹底改革。目前，我國(guó)人大制度改革完善的重點(diǎn)一直放在探討各級(jí)人大常委會(huì)的改革完善，沒(méi)有將重點(diǎn)放在人大本身，這就使人大制度的改革陷入違反民主憲政規(guī)律的怪圈，不能解決根本問(wèn)題；也與憲法確立的人大制度本質(zhì)要求不相適應(yīng)。完善人大制度的根本出路在于完善人大本身而不是各級(jí)人大常委會(huì)；完善人大本身，必須壓縮各級(jí)人大規(guī)模、廢除雙層結(jié)構(gòu)制。

　　一、人大規(guī)模龐大和人大雙層結(jié)構(gòu)之間的密切關(guān)系

　�。ㄒ唬┤舜蟠�表數(shù)量眾多導(dǎo)致雙層結(jié)構(gòu)

　　1954年憲法制定時(shí)，第一屆全國(guó)人大代表有1226人，但已發(fā)現(xiàn)人大代表數(shù)量過(guò)多不便于工作，于是設(shè)計(jì)人大常委會(huì)來(lái)彌補(bǔ)不足。劉少奇在1954年憲法草案報(bào)告中把全國(guó)人大設(shè)立常委會(huì)原因歸結(jié)為二：一是全國(guó)人大工作繁重，二是全國(guó)人大不易召集會(huì)議。[1]黨的十一屆三中全會(huì)后，現(xiàn)代化建設(shè)的重任使全國(guó)人大面臨沉重的壓力，立法任務(wù)相當(dāng)艱巨。而全國(guó)人大代表數(shù)量過(guò)多嚴(yán)重影響了這項(xiàng)工作。彭真在1982年憲法修改草案報(bào)告中說(shuō)，我國(guó)國(guó)大人多，全國(guó)人大代表的人數(shù)不宜太少；但是人數(shù)多了，又不便于進(jìn)行經(jīng)常的工作。全國(guó)人大常委會(huì)是人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，它的組成人員可以說(shuō)是人大的常務(wù)代表，人數(shù)少，可以經(jīng)常開(kāi)會(huì)，進(jìn)行繁重的立法工作和其他經(jīng)常工作。[2]楊尚昆在1982年關(guān)于第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表名額和選舉問(wèn)題的說(shuō)明中指出，六屆全國(guó)人大代表名額約為3000人。現(xiàn)在規(guī)定的這個(gè)名額，比五屆全國(guó)人大代表名額減少約500人�！�…在全國(guó)人民討論憲法修改過(guò)程中，許多人，其中包括不少全國(guó)人大代表，建議適當(dāng)減少代表名額。這個(gè)意見(jiàn)是可取的。當(dāng)然我國(guó)是一個(gè)地域遼闊、人口眾多的多民族的社會(huì)主義國(guó)家。作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人大，代表人數(shù)也不宜太少，太少了不足以體現(xiàn)應(yīng)有的代表性。

　　不僅全國(guó)人大代表數(shù)量眾多，地方各級(jí)人大代表數(shù)量眾多的問(wèn)題同樣突出�！暗胤饺舜蟠�表1979年后曾呈上升趨勢(shì)。由于各級(jí)人大代表名額太多，會(huì)議難以組織、開(kāi)會(huì)效率低，花費(fèi)大，不便于行使職權(quán)。鑒于這種情況，1986年全國(guó)人大常委會(huì)機(jī)關(guān)黨組向中央提出減少各級(jí)人大代表名額的建議，提出了確立人大代表名額‘基數(shù)加人口’計(jì)算法�！盵3]

　　總之，在新中國(guó)人大制度建設(shè)中，自始就發(fā)現(xiàn)各級(jí)人大代表人數(shù)過(guò)多、工作不便的缺陷，但因?yàn)楹ε掠绊憦V泛的民主性代表性而未改變這一致命的缺陷。對(duì)人大代表數(shù)量過(guò)多的態(tài)度是：允許存在，但設(shè)法補(bǔ)救其缺陷，即通過(guò)加強(qiáng)和改善人大常委會(huì)工作來(lái)彌補(bǔ)其不足。追求人大代表數(shù)量為主導(dǎo)的代表性民主觀占了上風(fēng)，而追求效率便于議事的較少數(shù)量代表的意見(jiàn)沒(méi)有成為主流意見(jiàn)。彭真早在1979年就指出，“代表人數(shù)過(guò)多，因?yàn)闀r(shí)間的限制，不可能都暢所欲言，不便展開(kāi)討論，甚至小組會(huì)上都不能比較普遍地發(fā)言，形式上看起來(lái)很民主，實(shí)際上并不一定能充分發(fā)揚(yáng)民主�！盵4]但這種認(rèn)識(shí)并未為后來(lái)的決策者所接受。直到今天，人大代表數(shù)量眾多的嚴(yán)重弊端仍然沒(méi)有得到根本改變。

　　（二）人大雙層結(jié)構(gòu)組織支撐著代表人數(shù)眾多的人大規(guī)模

　　多年來(lái)，我國(guó)人大一直保持著巨大的規(guī)模，其中一個(gè)機(jī)制性的基礎(chǔ)就是各級(jí)人大常委會(huì)的存在并有效地發(fā)揮作用。各級(jí)人大常委會(huì)在以下幾方面彌補(bǔ)了本級(jí)人大的缺陷。（1）憲法和組織法賦予的立法權(quán)多由常委會(huì)行使。如在全國(guó)人大，不少基本法律都是由全國(guó)人大常委會(huì)制定的；即使是全國(guó)人大自己制定的法律，其實(shí)際內(nèi)容也都是由常委會(huì)設(shè)計(jì)好的，全國(guó)人大基本上履行表決通過(guò)程序；全國(guó)人大還通過(guò)立法或者作出授權(quán)決定，將許多本應(yīng)由人大制定的法律賦予常委會(huì)和國(guó)務(wù)院制定。（2）重大問(wèn)題的決定權(quán)也基本上是由各級(jí)常委會(huì)行使。（3）憲法賦予人大的日常監(jiān)督職權(quán)基本上由各級(jí)人大常委會(huì)行使。每年一次的人大會(huì)議監(jiān)督權(quán)實(shí)際上很難發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。（4）人事任免權(quán)力也基本上是常委會(huì)在行使。盡管每一屆人大第一次會(huì)議的召開(kāi)選舉產(chǎn)生的領(lǐng)導(dǎo)人是由各級(jí)人大決定的，但實(shí)際上前期的決定性工作是人大常委會(huì)做的。

　　可以設(shè)想，沒(méi)有各級(jí)人大常委會(huì)的有效工作，人大本身就難以長(zhǎng)期這樣存在和發(fā)揮作用。

　　二、人大組織雙層結(jié)構(gòu)之間存在著深刻的內(nèi)在矛盾和沖突

　　人大雙層結(jié)構(gòu)之間存在著深刻的內(nèi)在矛盾，成為人大制度不能有效發(fā)揮作用的原因。人們通常認(rèn)為，各級(jí)人大代表數(shù)量眾多，這本身就是民主的最好體現(xiàn)。如果說(shuō)這個(gè)理由成立的話，那么各級(jí)人大常委會(huì)存在的合法性就非常值得懷疑，因?yàn)楦骷?jí)人大常委會(huì)的人數(shù)很少，民主性基礎(chǔ)薄弱，由此使人大常委會(huì)處于十分尷尬的地位。反過(guò)來(lái)也一樣。在雙層人大結(jié)構(gòu)下，人大常委會(huì)能夠充分有效地行使權(quán)力，這正是人數(shù)少所具有的優(yōu)點(diǎn)，如果說(shuō)它的組成人員很少并不使其民主基礎(chǔ)存在瑕疵，那么各級(jí)人大就沒(méi)有必要選出眾多的代表，相應(yīng)地應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行巨型人大規(guī)模進(jìn)行消腫。下面分別對(duì)這兩層結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析。

　�。ㄒ唬└骷�(jí)人大代表數(shù)量眾多（巨型規(guī)模的人大）導(dǎo)致人大行使權(quán)力功能嚴(yán)重不足

　　我國(guó)人大代表數(shù)量眾多，與其他國(guó)家的通常做法不同，似乎沒(méi)有遵循一般的規(guī)律。

　　議會(huì)人數(shù)多少才算合理，對(duì)此沒(méi)有定論。因?yàn)檫@取決于許多因素。但是不可否認(rèn)，人數(shù)過(guò)多，必然導(dǎo)致議會(huì)無(wú)法正常行使職權(quán)，只能導(dǎo)致權(quán)力的旁落。正如密爾所說(shuō)，“人數(shù)眾多的議會(huì)既不適于直接的行政事務(wù)，也不適于直接的立法事務(wù)。幾乎沒(méi)有任何腦力工作象立法工作那樣，需要不僅是有經(jīng)驗(yàn)和受過(guò)訓(xùn)練，而且通過(guò)長(zhǎng)期而辛勤的研究訓(xùn)練有素的人去做。這就是為什么立法工作只有由極少數(shù)人組成的委員會(huì)才能做得好的充分理由，即使沒(méi)有其他理由的話。”[5]我國(guó)各級(jí)人大代表人數(shù)眾多無(wú)法充分行使權(quán)力的事實(shí)就是很好的例證。

　　為了便于說(shuō)明問(wèn)題，本文引進(jìn)議會(huì)規(guī)模立方根法則（the cube root law of assembly sizes）[6]理論加以分析。這一理論是由Rein Taagepera 和 Matthew Soberg Shugart兩位學(xué)者提出的。按照他們的看法：一個(gè)國(guó)家國(guó)會(huì)的理想規(guī)模應(yīng)該是其人口總數(shù)的開(kāi)立方。他們的著作被政治學(xué)者Arend Lijphart贊譽(yù)為，如果有諾貝爾政治學(xué)獎(jiǎng)的話，這本書(shū)足以獲得該項(xiàng)獎(jiǎng)�？梢�(jiàn)，這本書(shū)提出的理論非常受到重視。由于該結(jié)論是在總結(jié)多國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上提出的，它反映了不少國(guó)家民主政治建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。如果撇開(kāi)政治意識(shí)形態(tài)因素，可以說(shuō)它是對(duì)人類一定階段間接民主代議制經(jīng)驗(yàn)的一個(gè)總結(jié)，也是整個(gè)人類治理國(guó)家的一份重要遺產(chǎn)。從這個(gè)意義上說(shuō)，該理論具有不可否認(rèn)的真理成分，我們可以適當(dāng)借鑒�，F(xiàn)在以該理論考察我國(guó)各級(jí)人大的規(guī)模，可以發(fā)現(xiàn)人大代表數(shù)量實(shí)在太多。

　�。�1）以全國(guó)和上海市為例，2000年11月1日的第五次人口普查，中國(guó)大陸的人口總數(shù)為126583萬(wàn)人，加上香港、澳門、臺(tái)灣人口，全國(guó)共129533萬(wàn)人。按照議會(huì)規(guī)模立方根法則計(jì)算，該數(shù)的立方根是1090人，就是說(shuō)，按照我國(guó)的人口總數(shù)來(lái)計(jì)算，最理想的全國(guó)人大代表數(shù)量是1090人，比現(xiàn)在的全國(guó)人大代表數(shù)量2985少1895人。再看上海，2000年11月1日第五次人口普查時(shí)，上海居住半年以上的常住人口為1640.77萬(wàn)人，該數(shù)的立方根是254人。就是說(shuō)，上海市理想的人大代表人數(shù)是254人，比現(xiàn)在的860名人大代表數(shù)量少606人。其他地方人大代表的理想數(shù)量可以據(jù)此類推。

　�。�2）下面再按照議會(huì)規(guī)模立方根法則對(duì)《選舉法》確定的代表基數(shù)可以代表的人口數(shù)量作一計(jì)算，即從我國(guó)各級(jí)人大代表的基數(shù)推出可以代表多少公民。

　　《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》（下稱《選舉法》）第9條第1款規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)的代表名額，按照下列規(guī)定確定：（一）省、自治區(qū)、直轄市的代表名額基數(shù)為350名，省、自治區(qū)每15萬(wàn)人可以增加1名代表，直轄市每25000人可以增加1名代表；人口超過(guò)1億的省，代表總名額不得超過(guò)1000名；（二）設(shè)區(qū)的市、自治州的代表名額基數(shù)為240名，每25000人可以增加1名代表；人口超過(guò)1000萬(wàn)的，代表總名額不得超過(guò)650名；（三）縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的代表名額基數(shù)為120名，每5000可以增加1名代表；人口超過(guò)165萬(wàn)的，代表總名額不得超過(guò)450名；人口不足5萬(wàn)的，代表總名額可以少于120名；（四）鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的代表名額基數(shù)為40名，每1500人可以增加1名代表；人口超過(guò)9萬(wàn)的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)的代表總名額不得超過(guò)100名；人口超過(guò)13萬(wàn)的鎮(zhèn)的代表總名額不得超過(guò)130名；人口不足2000的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的代表總名額可以少于40名。第2款規(guī)定，按照前款規(guī)定的地方各級(jí)人民代表大會(huì)的代表名額基數(shù)與按人口數(shù)增加的代表數(shù)相加，即為地方各級(jí)人民代表大會(huì)的代表總名額。

　　本文只考察該條第1款確立的“代表名額基數(shù)”，也足以發(fā)現(xiàn)各級(jí)人大代表基數(shù)的眾多。

　　根據(jù)上述規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的代表名額基數(shù)為350名，它所代表的人數(shù)是42900000人。這個(gè)基數(shù)非常巨大。如前所述，上海市是我國(guó)國(guó)內(nèi)人口最多的城市，第五次人口統(tǒng)計(jì)人數(shù)是1640.77萬(wàn)人，該數(shù)的立方根是254人。而《選舉法》確定的350人代表基數(shù)比上海人口總數(shù)的立方根還多96（即350—254=96）人。設(shè)區(qū)的市、自治州的代表名額基數(shù)為240名，它所代表的人數(shù)240的立方數(shù)即13824000人�？h、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的代表名額基數(shù)為120名，它所代表的人數(shù)是120的立方數(shù)即1728000人。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的代表名額基數(shù)為40名，它代表的人數(shù)為40立方數(shù)即64000人。

　　總之，我國(guó)憲法賦予全國(guó)人大廣泛的權(quán)力，但同時(shí)憲法和法律又設(shè)計(jì)出規(guī)模龐大的人大，使它無(wú)法充分行使權(quán)力，并造成了嚴(yán)重的消極后果。由于人數(shù)眾多，加上會(huì)期短，其中相當(dāng)一部分重要權(quán)力沒(méi)有行使，或者沒(méi)有很好地行使。解決問(wèn)題的一個(gè)重要方法是大量地委托立法，而委托立法又很少受到可行的限制。1955年全國(guó)人大授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)制定“單行條例”就違反憲法1954年憲法第22條。1979年5屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的7項(xiàng)法律中有3項(xiàng)授權(quán)條款幾乎不受任何限制。1981年后，全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)給地方和國(guó)務(wù)院或經(jīng)濟(jì)特區(qū)，限制條款非常原則，甚至是空白。許多基本法律應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大制定，但至今未制定，如《新聞法》、《出版法》等。一些保護(hù)人民權(quán)利自由的法律遲遲不出臺(tái)，而以行政法規(guī)代行，勞動(dòng)教養(yǎng)、收容遣送制度就是典型。國(guó)務(wù)院制定的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》直到前不久孫志剛案件事發(fā)，方才由國(guó)務(wù)院廢除。從代議制理論來(lái)說(shuō)，代議機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)放棄人民通過(guò)憲法委托的權(quán)力，也無(wú)權(quán)隨意轉(zhuǎn)委托給其他主體。我國(guó)人大代表數(shù)量眾多，其中一個(gè)弊端就是必然違反這些民主法治原則。

　�。ǘ�）縣級(jí)及其以上各級(jí)人大常委會(huì)代表數(shù)量太少，其民主性嚴(yán)重不足

　　以全國(guó)人大常委會(huì)和上海市人大常委會(huì)為例。我國(guó)本屆全國(guó)人大常委會(huì)有175人。按照議會(huì)規(guī)模立方根法則的倒推計(jì)算法，只能代表5258375人，它只占現(xiàn)行人口129533萬(wàn)的0.47%.就是說(shuō)，它只能代表全國(guó)0.47%人的利益。上海市人大常委會(huì)委員65人，按照議會(huì)規(guī)模立方根法則倒推計(jì)算法，只能代表274625人，是現(xiàn)在1640.77萬(wàn)人口的1.7%.可見(jiàn)，常委會(huì)的代議民主基礎(chǔ)非常薄弱。

　　再?gòu)拇�表選舉的方式看，各級(jí)人大常委會(huì)委員不是由人民直接選舉的。即使是最基層的縣級(jí)人大常委會(huì)也是由縣級(jí)人大選舉產(chǎn)生的，而不是由全縣人民直接選舉的。至于全國(guó)人大常委會(huì)，則是經(jīng)過(guò)多重間接選舉產(chǎn)生；由于它本身是由全國(guó)人大選舉產(chǎn)生，而全國(guó)人大本身就是經(jīng)過(guò)多重間接選舉產(chǎn)生的，其民主性也不足。

　　有的同志認(rèn)為，我國(guó)人口多，為了充分體現(xiàn)民主，不能減少各級(jí)人大代表的數(shù)量，這個(gè)主張有一定道理，但不能絕對(duì)化。因?yàn)榇�表人�?shù)眾多，其工作效率和民主的成分很值得懷疑。人大作為代議機(jī)關(guān)，其民主的作用主要表現(xiàn)在立法、對(duì)重大問(wèn)題作出決定、進(jìn)行監(jiān)督。然而代表數(shù)量眾多，加上會(huì)期較短，人大無(wú)法充分審議、辯論和監(jiān)督，一些重大問(wèn)題只能由本級(jí)常委會(huì)作出決定。但是各級(jí)人大常委會(huì)的人數(shù)太少，很難充分體現(xiàn)民主，這無(wú)疑削弱了人大自身的民主代議基礎(chǔ)，從而使人大本身的民主合法性基礎(chǔ)受到嚴(yán)重傷害。

　　綜合上述兩方面，我國(guó)現(xiàn)行人大制度由兩層班子運(yùn)行，在代表人數(shù)上走向兩個(gè)極端。各級(jí)人大代表數(shù)量太多，看似充分體現(xiàn)民主，實(shí)則無(wú)法充分行使權(quán)力而使這種民主代表作用流于形式。如果保留現(xiàn)在人大代表數(shù)量眾多的現(xiàn)狀，必然使我國(guó)各級(jí)人大常委會(huì)處于十分尷尬的地位。因?yàn)楦骷?jí)人大常委會(huì)人數(shù)太少，遠(yuǎn)不能與各級(jí)人大代表數(shù)量眾多相比，這暴露出各級(jí)人大常委會(huì)民主代表性的致命缺陷。但是各級(jí)人大常委會(huì)工作效率很高，如果說(shuō)它的民主代表基礎(chǔ)不存在瑕疵的話，這又必然使各級(jí)人大代表數(shù)量眾多的制度設(shè)計(jì)處于難堪的境地。因?yàn)楦骷?jí)人大人數(shù)眾多不能高效工作，而且實(shí)際上憲法法律賦予的不少職權(quán)得不到充分行使，由此造成權(quán)力旁落。既然各級(jí)人大常委會(huì)人數(shù)較少又能很好地工作，這就說(shuō)明各級(jí)人大代表數(shù)量眾多的設(shè)計(jì)存在弊端，繼續(xù)保持這種巨型代議機(jī)關(guān)就不再成為必要�？梢�(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行人大制度內(nèi)部?jī)商装嘧�，它們�(cè)诖�表�?shù)量上形成鮮明的對(duì)照。這種技術(shù)上的安排，使得兩套班子都存在合法性和必要性的危機(jī)。為此，有必要改革現(xiàn)行人大規(guī)模和兩層結(jié)構(gòu)，解決人大代表人數(shù)眾多和常委會(huì)人數(shù)過(guò)少的自相矛盾，選擇一個(gè)適中的代表人數(shù)。

　　三、人大規(guī)模和結(jié)構(gòu)的重構(gòu)

　�。ㄒ唬└母锶舜笠�(guī)模和結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)思想

　　1.樹(shù)立創(chuàng)新思想。黨的十六大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“創(chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)步的靈魂，是一個(gè)國(guó)家興旺發(fā)達(dá)的不竭動(dòng)力，也是一個(gè)政黨永葆生機(jī)的源泉。創(chuàng)新就要不斷解放思想、實(shí)事求是、與時(shí)俱進(jìn)。實(shí)踐沒(méi)有止境，創(chuàng)新也沒(méi)有止境。我們要突破前人，后人也必然會(huì)突破我們。這是社會(huì)前進(jìn)的必然規(guī)律。我們一定要適應(yīng)實(shí)踐的發(fā)展，以實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)一切，自覺(jué)地把思想認(rèn)識(shí)從那些不合時(shí)宜的觀念、做法和體制的束縛中解放出來(lái)，從對(duì)馬克思主義的錯(cuò)誤的和教條式的理解中解放出來(lái)，從主觀主義和形而上學(xué)的桎梏中解放出來(lái)。”這個(gè)指導(dǎo)思想完全適合于人大制度的改革，人大制度改革必須堅(jiān)持創(chuàng)新思想，擯棄舊的觀念，對(duì)不適應(yīng)我國(guó)國(guó)情和新時(shí)代發(fā)展要求的機(jī)制體制進(jìn)行改革，這是社會(huì)主義制度自我完善和發(fā)展的本身要求。

　　2.人大制度的完善必須堅(jiān)持形式民主和實(shí)質(zhì)民主的統(tǒng)一、實(shí)現(xiàn)民主量和質(zhì)的統(tǒng)一，努力實(shí)現(xiàn)人大代表隊(duì)伍由重?cái)?shù)量向重質(zhì)量方向的轉(zhuǎn)變。黨的十六大提出建設(shè)社會(huì)主義政治文明的任務(wù)，而建設(shè)好人大代表隊(duì)伍是其中重要的一環(huán)。只有將人大代表數(shù)量降下來(lái)，才能便于實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的統(tǒng)一。只有按照列寧“寧要少些，但要好些”的要求，建設(shè)一支少而精的人大代表隊(duì)伍，并使之充分發(fā)揮作用，才能充分顯示社會(huì)主義的優(yōu)越性；才能顯示出黨的領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)強(qiáng)有力；確立合理的人大代表數(shù)量，便利人大行使職權(quán)，才能防止出現(xiàn)權(quán)力真空和失控，有利于加強(qiáng)法治建設(shè)；將過(guò)多的人大代表數(shù)量降下來(lái)，通過(guò)建立可行的違憲司法審查制度，才有利于開(kāi)展保護(hù)人權(quán)工作。而只重視數(shù)量型的民主是有缺陷的，“民主重量（quantity）而不重質(zhì)（quality），凡事求最大公分母，表現(xiàn)在文化上就是糊里糊涂，沒(méi)有什么好壞的價(jià)值觀念，大家都差不多。”[7]事實(shí)上，我國(guó)各級(jí)人大常委會(huì)人數(shù)很少，但它高效率的立法和監(jiān)督質(zhì)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于各級(jí)人大，這也給我們啟示：如果將人大規(guī)模減小到現(xiàn)行人大規(guī)模之下而比現(xiàn)行人大常委會(huì)規(guī)模稍大，并保持類似人大常委會(huì)的高工作效率，就可以改變現(xiàn)行人大規(guī)模龐大和雙層結(jié)構(gòu)的缺陷。

　　3.人大機(jī)關(guān)的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)有利于實(shí)現(xiàn)立憲的宗旨。人大制度的本意是造就一個(gè)強(qiáng)權(quán)高效的人大。彭真在關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的報(bào)告中指出，修改憲法所遵循的方向和要求之一是“使全體人民能夠更好地行使國(guó)家權(quán)力”�！案鶕�(jù)這個(gè)原則，從中央來(lái)說(shuō)，主要是加強(qiáng)全國(guó)人民代表大會(huì)�！薄霸跀U(kuò)大全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分保證全國(guó)人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位�！盵8]1982年新憲法頒行以來(lái)的實(shí)踐證明，代表數(shù)量眾多使這一立憲宗旨不能實(shí)現(xiàn)。所以要使立憲宗旨得以實(shí)現(xiàn)，要擺脫現(xiàn)行巨型規(guī)模人大和雙層結(jié)構(gòu)人大帶來(lái)的內(nèi)在沖突和矛盾，要解決這種規(guī)模和結(jié)構(gòu)上的合法性和必要性危機(jī)，就必須對(duì)現(xiàn)行的人大規(guī)模和結(jié)構(gòu)進(jìn)行重新設(shè)計(jì)。

　　4.將來(lái)的人大代議制應(yīng)當(dāng)兼顧民主和憲政的要求，兼顧權(quán)力配置的平衡和制約。如前所述，我國(guó)人大代表人數(shù)過(guò)多造成權(quán)力無(wú)法行使、權(quán)力大量授出、權(quán)力的代議基礎(chǔ)出現(xiàn)真空、超越憲法法律行使權(quán)力等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這些不僅破壞了民主，也違背了現(xiàn)代憲政最低的要求�！袄硇缘拇�議制要求代議機(jī)關(guān)必須兼有合法性與有限性。一方面代議機(jī)關(guān)的權(quán)項(xiàng)來(lái)源及行使應(yīng)當(dāng)是民主的，另一方面它的權(quán)威應(yīng)是有限而尊重憲政規(guī)律的�！盵9]而我國(guó)人大代表數(shù)量過(guò)多使這兩個(gè)方面都難以做到，一方面人大常委會(huì)人數(shù)太少導(dǎo)致整個(gè)人大民主性不足；另一方面，人大代表數(shù)量眾多導(dǎo)致權(quán)力不能有效行使或者亂行使，不合憲政規(guī)律。

　　（二）改革方案

　　前文分析表明，人大規(guī)模龐大和雙層結(jié)構(gòu)兩方面相互支撐、相互制約。但規(guī)模龐大是矛盾的主要方面，因?yàn)槿绻�不解決這一問(wèn)題，雙層結(jié)構(gòu)就有存在的空間。據(jù)此，改革的方案應(yīng)當(dāng)是：在減少各級(jí)人大代表數(shù)量的前提下，取消人大常委會(huì)，實(shí)行單一層次的人大。

　　1.借鑒議會(huì)規(guī)模立方根法則理論設(shè)計(jì)各級(jí)人大代表數(shù)量，使人大規(guī)模得到控制

　�。�1）將全國(guó)人大代表數(shù)量控制在1100人以內(nèi)�？紤]到人數(shù)仍然太多，無(wú)法正常工作，建議將1100人分為上下兩院，上院由600人組成，下院由500人組成。（2）減少地方各級(jí)人大代表基數(shù)的起點(diǎn)數(shù)，然后規(guī)定一個(gè)上限和下限。上限不得超過(guò)該地人口總數(shù)的立方根；下限規(guī)定一個(gè)最低數(shù)量，防止某些地方人口太少民意得不到充分反映。（3）修改憲法，在憲法中規(guī)定全國(guó)人大代表的數(shù)量。這是許多國(guó)家的普遍做法，防止授權(quán)人大常委會(huì)（取消人大常委會(huì)后，就是人大）以后隨意修改、增加。

　　2.取消人大常委會(huì)，建立單層級(jí)人大組織，進(jìn)行其他配套制度改革

　�。�1）修改完善《選舉法》，選出真正具有民主性、代表性并能切實(shí)行使參政議政的代表。為此有必要采用直接選舉和競(jìng)選制度，設(shè)置公正的選舉領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并建立違憲司法審查制度進(jìn)行控制監(jiān)督；規(guī)定嚴(yán)格的候選人條件，改變現(xiàn)行實(shí)踐中將勞動(dòng)模范和先進(jìn)工作者作為主要人大代表的做法；改變和廢除現(xiàn)行選舉法中城鄉(xiāng)不平等的代表比例；選區(qū)的劃分要科學(xué)設(shè)置；選民登記要準(zhǔn)確；加強(qiáng)對(duì)選舉活動(dòng)的監(jiān)督和救濟(jì)。

　�。�2）修改完善《代表法》。第一，明確規(guī)定代表的角色，如全國(guó)人大代表是全國(guó)人民利益的代表，而不再是間接選舉制度下的選舉單位利益的代表。第二，實(shí)行代表專職化制度，人大由現(xiàn)行的一年一次短期會(huì)議變?yōu)橐荒甓啻纬Ｈ伍_(kāi)會(huì)。代表的中心任務(wù)是專司代表事務(wù)，從事立法、監(jiān)督等事務(wù)。代表除了將主要時(shí)間用在參加會(huì)議外，應(yīng)當(dāng)從事專門的調(diào)查研究，學(xué)習(xí)專業(yè)化的參政議政知識(shí)，依此提高代表的素質(zhì)。第三，對(duì)代表的社會(huì)兼職作嚴(yán)格的限制。目前許多人大代表身肩數(shù)職，不僅影響了正常工作，也影響了代表的公正形象，甚至墮落成國(guó)家機(jī)關(guān)的顧問(wèn)。為此，有必要借鑒國(guó)外的立憲經(jīng)驗(yàn)。如《科威特國(guó)憲法》第120條規(guī)定，國(guó)民會(huì)議的議員資格是和公務(wù)不相容的，但依照憲法允許擔(dān)任的除外。在此種情況下議員的報(bào)酬和公職人員的報(bào)酬權(quán)利不得重復(fù)享受。法律規(guī)定不得容許的其他情形。第121條規(guī)定，“國(guó)民議會(huì)議員在擔(dān)任議員期間，不得擔(dān)任公司的董事，不能取得政府認(rèn)可的特許權(quán)或公共團(tuán)體承認(rèn)的特許權(quán)�！薄霸谏鲜鲎h員任期中，議員不得購(gòu)買或租用國(guó)家的財(cái)產(chǎn)，也不得出租、出賣或交換自己的財(cái)產(chǎn)給政府，但由公眾拍賣或投標(biāo)，或按照義務(wù)取得制度者除外。第122條規(guī)定，議員在任職期間，除不能擔(dān)任與議員資格不相容的公職外，不得接受獎(jiǎng)?wù)�。建議將來(lái)的《代表法》借鑒這些詳細(xì)規(guī)定。第四，為了防止人大代表專職化以后蛻變?yōu)樾碌墓倭�，脫離民眾，應(yīng)當(dāng)規(guī)定代表必須有專門的時(shí)間深入群眾，進(jìn)行民情民意調(diào)查工作，做好相關(guān)議案的調(diào)查、起草、提出、審議等工作。第五，加強(qiáng)對(duì)代表的監(jiān)督和保障。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)文獻(xiàn)資料匯編》（1949-1990），中國(guó)民主法制出版社1991年版，第133頁(yè)。

　　[2]《中華人民共和國(guó)法律及有關(guān)法規(guī)匯編》（1979-1984），法律出版社1986年版，第797頁(yè)。

　　[3]蔡定劍著：《歷史與變革》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第155-15

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