合法性與效力：公民社會組織在善治中的角色

合法性與效力：公民社會組織在善治中的角色 　　作為公民社會最活躍的代表，公民社會組織（CSO）或非政府組織（NGO）與政府機構(gòu)和商業(yè)組織相比較而言，既有至關(guān)重要的優(yōu)越性，也有著致命的缺陷。

　　這些優(yōu)缺點可以大略分為“合法性”與“效力”兩大類。后者意指靈活性、“草根”經(jīng)歷和流動性，而前者則包括大眾的信任、責(zé)任與代表性。

　　自由與靈活

　　我們知道，自由往往與創(chuàng)造性息息相關(guān)。非政府組織比政府機關(guān)更少受規(guī)則、傳統(tǒng)、利益及程序的束縛，因此，它們更容易致力于社會風(fēng)險投資、難以測度前景的事業(yè)和充滿相當(dāng)風(fēng)險的工程。如果有必要，它們可以比那些由選舉產(chǎn)生的政府官員更長時間地抵制公共輿論的壓力，畢竟政府官員要更多地受到選區(qū)和選民的影響。在尋求各部門之間的合作、調(diào)解相關(guān)事務(wù)的處理等問題上，非政府組織比政府及其機構(gòu)更富創(chuàng)造性。許多自由產(chǎn)生于下面的事實，那就是，多數(shù)非政府組織-就其自身性質(zhì)而言-是單向度（即目的）的組織，它們能夠更有效地集中它們的資源來達至它們的目標(biāo)，而不需更多的妥協(xié)和折衷。而一個試圖獲得選舉成功的政治家卻無時無刻不在尋找折衷和調(diào)停，在相互競爭的利益中尋求平衡。

　　信任與合法性

　　由于經(jīng)常倡導(dǎo)或推動一些大眾認(rèn)為有價值的議題-正如“透明國際”（TI）所做的那樣-非政府組織公民社會組織贏得了公眾的信任，口碑也甚佳。多數(shù)情況下，非政府組織不受商業(yè)利益與政府影響的束縛，這種獨立使它在不妥協(xié)的道德與職業(yè)權(quán)威方面擁有較高的起點。對于一些有爭議的話題-從違反人權(quán)到環(huán)境污染-公眾可能更期待從獨立的非政府組織而不是政府機構(gòu)或商業(yè)法人那兒獲得公正的信息，因為后兩者所關(guān)注的除了“事實”以外可能還有其它東西。在指導(dǎo)和監(jiān)督方面，非政府組織組織由于職業(yè)和道德上的權(quán)威也較有優(yōu)勢。當(dāng)然，我們都知道這種信任是多么的脆弱和敏感。贏得一個好名聲需要非政府組織若干年的不懈努力，而只需一個小小的失誤就能使其功虧于簣。

　　“草根”經(jīng)歷

　　對工業(yè)社會的發(fā)展而言，擁有“草根經(jīng)歷”的非政府組織是政府機構(gòu)和商業(yè)組織不可多得的合作者。由于雙方都信任它，因此它可以在地方社區(qū)和投資方之間修筑一些必要的溝通渠道。另外，非政府組織還可以提供一個發(fā)展和輔助的機制，它對事情的進展情況起著良好的反饋作用。擁有地方根基的公民社會組織甚至可以動員那些對發(fā)展方案原本無用的本土資源。

　　流動與快捷

　　憑借便利的信息渠道，以及高速貯存、管理和傳播信息的能力，公民社會組織已經(jīng)獲得了顯而易見的、動員公眾輿論的巨大力量。實際上，信息技術(shù)與公民社會組織網(wǎng)絡(luò)溝通的水平方式之間已經(jīng)實現(xiàn)了完美的對接。在新技術(shù)的幫助下，“事實社區(qū)”（virtual community）出現(xiàn)了，它跨越了地理、政治和文化的邊界，圍繞著利益與關(guān)系而產(chǎn)生。世界任何角落的人們-無論有多遙遠(yuǎn)-都可以迅速地就他們所關(guān)注的話題展開商談。公民社會組織要想確立公民社會在全球（和地方）公共政治領(lǐng)域中地位，流動與快捷是重要的資源。

　　然而，具有諷刺意味的是，那些有利于加強非政府組織力量的強勢也可以轉(zhuǎn)變成為非政府組織的弱勢。一方面，自由、流動與快捷可以使它們的日常生活的運作日益簡潔、高效，但另一方面，它們也引發(fā)了關(guān)于責(zé)任、使命、選民、義務(wù)和支持等合法性問題。 代表：神話與誤解使命（mandate）與義務(wù)是所有善治（good governance）的奠基之石。非政府組織以及其它致力于公共政治決策的公民團體，都必須明確以下兩點：

　　1、它們的真正使命是什么？

　　2、它們要向誰負(fù)責(zé)？

　　通常，與政治家和政黨不同，人們的回答是“代表人民”。這種一般化的回答-用“我們?nèi)嗣瘛边@種稱謂-不僅是虛假的、令人誤解的；也削弱了公民社會組織的可信度和嚴(yán)肅性。另外，這些提法暗示著政治家和公共官員不能“代表人民”，他們整體上講在道德上低于公民活動家。盡管我們對一些政府官員的腐敗與不道德行為耳目能詳，但這種一般化的回答仍是不真實、不公正的。 理解這一點是很重要的：公民社會是對代議制民主以及與代議制民主息息相聯(lián)的參與民主的一個補充，而不是對立之物。公民社會與參與相關(guān)，而議會民主則與代議相關(guān)。公民參與的“公民政治”與代議制的議會“政黨政治”之間存在著一個動力機制，既相互補充，又充滿張力。公民參與本身就承載著自生自發(fā)的合法性；它不需要從代表那里借用。 我要得出的結(jié)論是：正是它（指非政府組織）自身的行為-而不是由于代表-賦予非政府組織以合法性。非政府組織及其網(wǎng)絡(luò)之所以正當(dāng)而合法，是它們觀念的效力、它們提升的價值以及它們所關(guān)注的話題使之然。

　　與政府官員不同，公民社會組織的領(lǐng)導(dǎo)者不對選民負(fù)責(zé)。一方面，這限制了它們的使命，它們不能為所有的代表要求權(quán)利。另一方面，這種脫離選民的“獨立”給予他們以自由、靈活和空間，這些都是非政府組織在國家及全球治理中的“相對優(yōu)越性”。

　　用簡單的話說，我們需要公民社會組織，不是因為它們“代表人民”，而是因為通過它們，我們可以把事情做得更好、更快。坦率地說，這就是為什么我對一些諸如“人民大會”（people`s Assembly）-一個與“聯(lián)合國大會”（United Nations General Assembly）相對的類似“民有的”會議-之類的觀念持保留態(tài)度的原因。我也對國家和地方的“公民議會”（Civil parliaments）持懷疑態(tài)度，因為用議會中特殊的“公民議院”（civil chamber）來“代表”公民社會的想法會帶來許多嚴(yán)重的后果。我認(rèn)為，這些概念誤解了公民社會的真正本質(zhì)。它們不僅通過建立類似的政治結(jié)構(gòu)或使政治結(jié)構(gòu)暗淡化，從而將代議制與參與制混淆；還損害了代議民主制度。公平選舉、負(fù)責(zé)的議會和健康而有效的政府不可能為公民行動主義（civic activism）所取代。

　　視野

　　多數(shù)非政府組織的內(nèi)動力和關(guān)注點很單一，通常情況下只是一種強烈的情感動機，它驅(qū)使著人們行動。個人志向和情感動機是非政府組織能夠動員的最重要的資源。對理想或目標(biāo)的執(zhí)著能產(chǎn)生激情和力量，它們能對每一個公民的行為產(chǎn)生程度不同的影響。但有時同一種激情卻能導(dǎo)致一個“隧道構(gòu)想”（tunnel vision），從而阻礙非政府組織的長期發(fā)展。單向度（指具有單一目的）的非政府組織衡量事物的標(biāo)準(zhǔn)是看其是否影響它們的個別利益。

　　責(zé)任

　　無論喜歡與否，我們不得不在自由、靈活與責(zé)任、義務(wù)之間進行權(quán)衡。如果說政府官員應(yīng)該對他們的選民負(fù)責(zé)，商業(yè)領(lǐng)袖應(yīng)該對他們的股東負(fù)責(zé)，那么，公民社會的領(lǐng)導(dǎo)者又該向誰負(fù)責(zé)呢？我們很容易就回答，非政府組織應(yīng)向它們的“股東”承擔(dān)義務(wù)。但誰是“股東”呢，它們怎樣履行它們的職責(zé)呢？當(dāng)然，我們可以提出一些頗具合理性的答案，如非政府組織為之服務(wù)或與之一起工作的職員、合伙人、成員、投資者以及團體等，但我們知道，公民社會組織與它們的“股東”之間的關(guān)系實在太松散了，很難確定。政治家與公司經(jīng)理對他們的支持者所負(fù)的責(zé)任更為直接、緊密和及時，因此，與公民社會組織成員對其組織行為的影響相比，選民與股東對政府和商業(yè)組織的行為有更多的支配與制約能力。責(zé)任的不同性質(zhì)反映了政府、商業(yè)組織和公民社會組織的不同角色和功能。

　　非政府組織填補這種天然的“責(zé)任鴻溝”的最好方法，就是通過完全透明和較高水平的責(zé)任履行來培育公眾的信任。

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