《基本法》第23條的實(shí)施對(duì)香港法律的影響

《基本法》第23條的實(shí)施對(duì)香港法律的影響 　　《基本法》第23條規(guī)定“香港特別行政區(qū)應(yīng)自行立法禁止”若干危害國(guó)家安全的行為，如叛國(guó)、分裂國(guó)家、煽動(dòng)叛亂、顛覆、竊取國(guó)家機(jī)密等。由此可見(jiàn)，第23條渉及的都是政治敏感度較高的課題，因此，自從《基本法》在1990年通過(guò)后，香港市民以至國(guó)際上都很關(guān)注第23條將如何實(shí)施，這種關(guān)注或甚至擔(dān)憂(yōu)是可以理解的。

　　值得留意的是，第23條并沒(méi)有直接禁止叛國(guó)等有關(guān)行為，也沒(méi)有就這些行為提供明確的定義，它只授權(quán)特區(qū)-實(shí)際上便是它的立法機(jī)關(guān)-對(duì)這些行為予以界定和禁制。這是“一國(guó)兩制”下香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán)的一種表現(xiàn)，保證香港能維持其原有的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和法律制度，更保證有關(guān)的中國(guó)內(nèi)地法規(guī)不會(huì)直接在香港實(shí)施。

　　香港回歸祖國(guó)的五年多以來(lái)，第23條尙未全面立法實(shí)施，幸好亦沒(méi)有出現(xiàn)叛國(guó)等渉嫌個(gè)案。有人認(rèn)為，既然在香港并沒(méi)有出現(xiàn)對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成威脅的活動(dòng)，那么特區(qū)政府便根本沒(méi)有需要在去年9月24日推出《實(shí)施基本法第二十三條咨詢(xún)文件》。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，我的意見(jiàn)是《基本法》第23條的確設(shè)定了一項(xiàng)必須由特區(qū)政府履行的法律義務(wù)，就是以特區(qū)本地立法的形式實(shí)施第23條。如果在特區(qū)成立后，特區(qū)政府仍無(wú)限期拖延實(shí)施第23條的立法，便可能違反了它的憲法性義務(wù)。

　　在《咨詢(xún)文件》發(fā)表后的三個(gè)月的咨詢(xún)期內(nèi)，市民踴躍地表達(dá)了支持、反對(duì)和其它相關(guān)意見(jiàn)。在整理和研究有關(guān)意見(jiàn)之后，政府在今年1月28日發(fā)表了有關(guān)的《意見(jiàn)書(shū)匯編》和一份題為《實(shí)施基本法第23條前瞻》的小冊(cè)子，就原有建議提出了九項(xiàng)重大的澄淸或修訂。其后，有關(guān)的《國(guó)家安全（立法條文）條例草案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《草案》）在2月13日刊憲，并在2月26日在立法會(huì)進(jìn)行了首讀。雖然法案至今仍未通過(guò)，但由于草案的基本原則似乎已取得立法會(huì)內(nèi)過(guò)半數(shù)議員的支持，所以我們現(xiàn)在已經(jīng)可以看到香港法律和法制將會(huì)因《基本法》第23條的實(shí)施而出現(xiàn)怎樣的變動(dòng)。

　　叛國(guó)

　　根據(jù)《草案》的建議，現(xiàn)行《刑事罪行條例》中關(guān)于叛國(guó)罪的定義范圍將會(huì)收窄，限于加入或協(xié)助與中國(guó)交戰(zhàn)的外國(guó)軍隊(duì)或鼓動(dòng)外國(guó)入侵中國(guó)的情況�！皯�(zhàn)爭(zhēng)”的現(xiàn)有普通法涵義亦將收窄，限于公開(kāi)宣戰(zhàn)或軍隊(duì)之間武裝沖突的情況，而不包括一般的騷亂�，F(xiàn)有《刑事罪行條例》中的“叛逆性罪行”、“襲擊國(guó)君罪”、“有代價(jià)對(duì)叛國(guó)罪不予檢控罪”和“隱匿叛國(guó)罪”將會(huì)被取消。上述關(guān)于叛國(guó)罪的法律修訂，以及下述的關(guān)于煽動(dòng)叛亂罪的修訂所表明的是，這次實(shí)施《基本法》第23條的立法工作的目的并不是要把香港的有關(guān)法律變得更加嚴(yán)苛，而是在第23條的基礎(chǔ)上對(duì)原有法律予以檢討和改進(jìn)，并同時(shí)廢除那些殖民地時(shí)代遺留下來(lái)的、不合時(shí)宜或有違當(dāng)代國(guó)際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)。

　　煽動(dòng)叛亂

　　正如叛國(guó)一樣，煽動(dòng)叛亂也是現(xiàn)行《刑事罪行條例》中的罪行，內(nèi)容類(lèi)似其它前英國(guó)殖民地的相關(guān)立法，十分嚴(yán)苛。舉例來(lái)說(shuō)，任何言論如“引起憎恨或藐視女皇或香港政府或激起對(duì)其離叛”，便足以構(gòu)成煽動(dòng)叛亂。在1952年，港英政府便曾引用這項(xiàng)條例來(lái)檢控《大公報(bào)》的費(fèi)彝民等人，法院更判他們罪名成立。同一項(xiàng)條例也把持有和處理（例如印制、入口，展示或出售）“煽動(dòng)性刊物”定為刑事罪行�？尚业氖�，自從七十年代以來(lái)，港英政府已經(jīng)沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行這項(xiàng)條例。

　　根據(jù)現(xiàn)在的《草案》的建議，原有的與煽動(dòng)叛亂有關(guān)的條文將會(huì)有所放寬，主要的有以下幾方面：

　�。�1）煽動(dòng)叛亂的定義范圍將會(huì)收窄，限于煽惑他人叛國(guó)、顛覆或分裂國(guó)家或煽惑他人進(jìn)行會(huì)嚴(yán)重危害中國(guó)的穩(wěn)定的公眾暴亂。這即是說(shuō)，除非是慫恿他人以暴力或其它（下述的）嚴(yán)重犯罪手段去進(jìn)行有關(guān)的危害國(guó)家安全的行動(dòng)，否則將不會(huì)觸犯煽動(dòng)叛亂罪。

　�。�2）取消持有（管有）煽動(dòng)性刊物罪。

　　（3）把原有的“處理煽動(dòng)性刊物罪”的定義范圍收窄，限于犯罪者有意煽惑他人叛國(guó)、顛覆或分裂國(guó)家的情況。

　　（4）把“煽動(dòng)性刊物”的定義范圍收窄，引進(jìn)《約翰內(nèi)斯堡原則》中第六項(xiàng)原則中的“可能性”概念（即“煽動(dòng)性刊物”限于“相當(dāng)可能導(dǎo)致”他人犯叛國(guó)、顛覆或分裂國(guó)家罪的刊物）。

　　以上的對(duì)原有煽動(dòng)叛亂罪的多項(xiàng)修訂，是有利于香港的信息自由、言論自由和新聞自由的。

　　顛覆與分裂國(guó)家

　　第23條提到的其中兩項(xiàng)罪名-顛覆和分裂國(guó)家-在中國(guó)內(nèi)地法律中有所規(guī)定，但不存在于香港原有法律中。不少人擔(dān)心這樣會(huì)導(dǎo)致中國(guó)內(nèi)地法律概念（尤其是關(guān)于危害國(guó)家安全罪的法律概念）被引進(jìn)香港，從而損害到“一國(guó)兩制”。但是，如果我們細(xì)看現(xiàn)在的《草案》的有關(guān)條文，我們便會(huì)發(fā)現(xiàn)，特區(qū)政府并沒(méi)有把內(nèi)地的顛覆和分裂國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)照搬來(lái)香港，相反，《草案》中對(duì)這兩項(xiàng)罪的定義基本上是全新設(shè)計(jì)的，其構(gòu)成元素主要來(lái)自香港原有法律。

　　根據(jù)《草案》的條文，顛覆和分裂國(guó)家罪的一個(gè)必要的元素是“進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)”或“使用嚴(yán)重危害中華人民共和國(guó)的穩(wěn)定（以顛覆罪而言）或領(lǐng)土完整（以分裂國(guó)家罪而言）的武力或嚴(yán)重犯罪手段”，而“嚴(yán)重犯罪手段”的定義大致上與香港在2002年通過(guò)的《聯(lián)合國(guó)（反恐布主義措施）條例》中對(duì)“恐怖主義行為”的定義相同。由于有了對(duì)于上述元素的要求，《草案》中的顛覆和分裂國(guó)家罪的范圍較中國(guó)《刑法》103和105條規(guī)定的相關(guān)罪行遠(yuǎn)為狹窄。但是，我認(rèn)為《草案》中關(guān)于這方面的條文仍有值得改良的地方，例如“恐嚇中央人民政府”這個(gè)概念作為顛覆罪的一個(gè)元素便可能過(guò)于籠統(tǒng)和含糊。

　　官方機(jī)密

　　第23條也要求特區(qū)立法禁止竊取國(guó)家機(jī)密。在1997年6月，香港已經(jīng)通過(guò)了《官方機(jī)密條例》，就間諜活動(dòng)和非法披露受保護(hù)資料作出規(guī)定，這《條例》基本上沿用了英國(guó)《官方機(jī)密法》的有關(guān)規(guī)定。現(xiàn)在《草案》建議對(duì)《條例》作出若干修訂，主要的有三方面：

　�。�1） （1） 《條例》原來(lái)規(guī)定的有四種受保護(hù)資料，現(xiàn)建議增設(shè)一類(lèi)，即關(guān)于《基本法》規(guī)定由中央管理的香港特區(qū)事務(wù)的資料，例如關(guān)于國(guó)防和外交資料，如果這些資料的披露危害到或相當(dāng)可能會(huì)危害到國(guó)家安全的話。由于《條例》在1997年通過(guò)時(shí)，香港尙未回歸，所以未有對(duì)這種情況作出規(guī)定。

　　（2） （2） 增加一項(xiàng)罪名，就是未經(jīng)授權(quán)而披露在指定的違法情況下取得的受保護(hù)資料并造成損害，這些指定的違法情況是計(jì)算機(jī)黑客行為、盜竊、搶劫、入屋行劫和賄賂。政府認(rèn)為這個(gè)規(guī)定是必要的，因?yàn)樵�有《條例》存有漏洞，就是它只針對(duì)公務(wù)員自愿泄露機(jī)密資料的情況而沒(méi)有處理上述違法取得資料的情況。

　�。�3） （3） 對(duì)《條例》中就“公務(wù)人員”的定義予以“本地化”，去除其殖民地色彩，并予以淸楚界定。這項(xiàng)修訂也是十分重要的，因?yàn)樵凇稐l例》的運(yùn)作中，某項(xiàng)資料是否受到保護(hù)，一定程度上乃決定于它是否由公務(wù)人員持有。

　　大致來(lái)說(shuō)，以上關(guān)于《官方機(jī)密條例》的建議修訂是合理的，尤其是它沒(méi)有把內(nèi)地的國(guó)家機(jī)密概念和保密制度延伸到香港，符合“一國(guó)兩制”精神。但是，不少社會(huì)人士建議在《草案》中增加“公眾利益”和“事前已經(jīng)出版”等辯護(hù)理由，我認(rèn)為這是值得考慮的，尤其是關(guān)于引進(jìn)類(lèi)似《防止賄賂條例》第30（3）條的辯護(hù)理由的建議（第30條設(shè)定了披露受調(diào)查人身分等資料的罪行；有關(guān)的辯護(hù)理由是有關(guān)披露公開(kāi)了廉署人員的不合法活動(dòng)、濫用權(quán)力、嚴(yán)重疏于職守或其它嚴(yán)重不當(dāng)行為，又或公開(kāi)了一項(xiàng)對(duì)香港的公共秩序或安全或公眾的健康或安全的嚴(yán)重威脅）。

　　被禁制組織

　　第23條的其中一個(gè)要求是禁止外國(guó)的政治性組織或團(tuán)體在香港進(jìn)行政治活動(dòng)，并禁止香港的政治性組織或團(tuán)體與外國(guó)政治性組織或團(tuán)體建立聯(lián)系，1997年香港回歸時(shí)對(duì)《社團(tuán)條例》作出的修訂，已經(jīng)實(shí)施了這些規(guī)定。根據(jù)這項(xiàng)《條例》，特區(qū)政府有權(quán)以國(guó)家安全為理由禁止某個(gè)本地社團(tuán)的繼續(xù)存在�，F(xiàn)在的《草案》則建議把這項(xiàng)權(quán)力進(jìn)一步具體化和明確化。

　　《草案》規(guī)定，如有本地組織進(jìn)行叛國(guó)、顛覆、分裂國(guó)家、煽動(dòng)叛亂或諜報(bào)活動(dòng)，又或它從屬于在內(nèi)地因國(guó)家安全理由而被禁制的組織，而香港的保安局局長(zhǎng)合理地相信因國(guó)家安全的緣故，確有必要予以取締，則可頒令予以取締。法院有權(quán)審查禁制該組織是否符合國(guó)際人權(quán)準(zhǔn)則。如果有關(guān)組織的負(fù)責(zé)人或成員在其被禁制后仍繼續(xù)活動(dòng)，則構(gòu)成刑事罪行。

　　這項(xiàng)建議引起最大爭(zhēng)論的主要有兩點(diǎn)。第一，不少市民反對(duì)以一香港組織從屬于某被禁制的內(nèi)地組織為理由而激活考慮禁制此香港組織的程序，認(rèn)為這樣有損“一國(guó)兩制”的精神。但是，“一國(guó)”和“兩制”是需要取得適當(dāng)?shù)钠胶獾模�不能顧此失彼。如果這項(xiàng)條文的目的是傳遞一個(gè)訊息，就是香港不可被用作顛覆內(nèi)地政府的基地，那么它是可以理解的。在監(jiān)察這項(xiàng)權(quán)力的行使及防止其濫用方面，香港的法院將會(huì)是任重道遠(yuǎn)的。

　　第二個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)則涉及《草案》中授權(quán)首席大法官在有必要避免涉及國(guó)家安全的資料被披露的情況下，制定關(guān)于被禁制組織的上訴的缺席聆訊的規(guī)則。雖然這個(gè)建議受到不少批評(píng)，但政府的辯解是這是有先例可援的，如英國(guó)1997年的《特設(shè)入境上訴委員會(huì)法》和2000年的《恐怖主義活動(dòng)法》。我認(rèn)為這個(gè)授權(quán)性安排原則上是可以接受的，但我們希望以后首席大法官在制定有關(guān)規(guī)則時(shí)，會(huì)先進(jìn)行全面和深入的調(diào)查研究和廣泛咨詢(xún)。反而另一個(gè)涉及上訴的問(wèn)題是更值得實(shí)時(shí)的關(guān)注的，就是根據(jù)《草案》的安排，將同時(shí)存在兩種關(guān)于以國(guó)家安全為理由被禁制的社團(tuán)的上訴機(jī)制（一是原有的向行政會(huì)議的上訴，二是新設(shè)的向法院上訴），被禁制社團(tuán)可以采用哪種上訴途徑，完全決定于政府使用《社團(tuán)條例》原有的禁制權(quán)力還是現(xiàn)在的《草案》新設(shè)的禁制權(quán)力。這樣的安排是不很合理的，希望議員們?cè)趯徸h《草案》時(shí)能予以正視。

　　結(jié)論

　　由于篇幅所限，本文將不能討論到《草案》的每一方面，以上的是最主要的幾方面。總括來(lái)說(shuō)，我認(rèn)為作為實(shí)施《基本法》第23條的立法措施，《草案》的整體設(shè)計(jì)和基本原則是恰當(dāng)?shù)�；它在香港原有法律的基礎(chǔ)上響應(yīng)了第23條的要求，并把原有法律中某些不合時(shí)宜或過(guò)于嚴(yán)苛的規(guī)定予以廢除，一方面盡量照顧人權(quán)和“兩制”的考慮，不把內(nèi)地的概念和做法搬到香港，另一方面肯定了“一國(guó)”的原則和維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和領(lǐng)土完整的重要性。這次立法的咨詢(xún)過(guò)程中出現(xiàn)的大辯論也是健康的，它充分體現(xiàn)了香港的思想自由、言論自由、新聞自由，更充分反映出香港的公民社會(huì)的活力�！痘�本法》第23條的實(shí)施不但沒(méi)有削弱我對(duì)“一國(guó)兩制”的前景的信心，反而增強(qiáng)了我的信心。其實(shí)即使是“非典型肺炎”事件，也見(jiàn)證了“一國(guó)兩制”的生命力。從兩地政府在當(dāng)?shù)乇�發(fā)這個(gè)疫癥時(shí)的處理手法以至當(dāng)?shù)貍髅胶兔耖g社會(huì)的反應(yīng)來(lái)看，我們可以看到香港的制度的獨(dú)特之處和可貴之處。因此，在香港面臨最大的困難和考驗(yàn)的今天，我們?nèi)杂欣碛蓪?duì)這個(gè)城市的未來(lái)投下信心的一票，并將我們的前途和這個(gè)城市的前途緊密相連，融為一體。

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10