《緊急狀態(tài)法》的憲政立法原理、模式和框架

《緊急狀態(tài)法》的憲政立法原理、模式和框架 　　制定《中華人民共和國緊急狀態(tài)法》，是中國憲政與法制建設(shè)的大事，應(yīng)當引起學界的高度重視。緊急狀態(tài)法用非常的法制方式應(yīng)對非常的事件，以特殊快捷的制度安排對付突發(fā)的重大事件，大敵當前，它可以對常規(guī)憲法和常態(tài)憲政秩序做出改變，強化和集中公權(quán)力，弱化和克減人權(quán)保護，以非常規(guī)憲政和法治的方式化解危機，恢復(fù)憲政秩序。因此，對于憲政體制而言，緊急狀態(tài)法是一柄雙刃劍——既可以為善，也可能為惡。中國今天制定緊急狀態(tài)法，必須揚善抑惡，最大限度地彰顯它的理性，最有效地制約限制它的“必要的惡”。

　　一、緊急狀態(tài)法的憲政立法原理

　　與憲法相比較，緊急狀態(tài)法有很多類似于憲法的地方。緊急狀態(tài)法涉及公權(quán)力的授予、權(quán)限、職責等，涉及公權(quán)力中諸如立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)之間的關(guān)系，中央和地方之間的關(guān)系，中國和外國之間的關(guān)系，政府和公民之間的關(guān)系，中國公民和外國公民之間的關(guān)系，公民的人身、自由、財產(chǎn)、經(jīng)濟、社會、文化等基本權(quán)利。從緊急狀態(tài)法調(diào)整社會關(guān)系的范圍、程度、方式等意義上，說緊急狀態(tài)法是“憲法性法律”絕不為過。

　　但是，緊急狀態(tài)法又有著與憲法很不相同的、有時候甚至是相反的取向：憲法是常態(tài)下的國家根本法，緊急狀態(tài)法則是非常態(tài)下的國家法；緊急狀態(tài)法源自憲法，其合憲性、合法性、效力范圍和等級、實施方式等，均需符合憲法要求，但緊急狀態(tài)法的許多內(nèi)容又常常呈現(xiàn)出“反憲法”的特點。

　　憲法原理要求把立法權(quán)賦予立法機關(guān)（人民代表大會），由立法機關(guān)用民主的方式負責人民意志的表達和匯集；要求把行政權(quán)賦予行政機關(guān)（國務(wù)院和地方各級政府），由行政機關(guān)以追求效率為取向負責人民意志的執(zhí)行；要求把司法權(quán)賦予司法機關(guān)（法院和檢察院），由司法機關(guān)以追求公正為取向負責人民意志的裁判。緊急狀態(tài)法將突破憲政的這一常規(guī)，它以追求快捷的效率為第一要義，以行政權(quán)的突顯（行政主導(dǎo)）為主要方式，立法民主和司法程序?qū)⒈缓喕�、壓縮到較低甚至最低限度，公權(quán)力的存在和行使方式將按照“緊急狀態(tài)”所需要的游戲規(guī)則重新安排。

　　憲法原理要求保障人權(quán)與基本自由，即“國家尊重和保障人權(quán)”，非經(jīng)立法機關(guān)以法律方式規(guī)定不得限制公民基本權(quán)利，不得科以新的公民義務(wù)；非經(jīng)行政機關(guān)、司法機關(guān)的正當法律程序，不得對公民個人的權(quán)利和自由采取相應(yīng)的處理措施。但在緊急狀態(tài)法中，公民的某些基本權(quán)利如財產(chǎn)權(quán)，某些基本自由如人身自由將受到不同程度的限制，公民的某些訴訟權(quán)利將因為適用特別簡易程序而克減。聯(lián)合國大會通過的許多國際人權(quán)公約，都允許在某些法定條件下對人權(quán)與基本自由予以克減。當然，克減公民權(quán)利與基本自由必須依法進行，且不得超過與緊急狀態(tài)相適應(yīng)的程度，正如正當防衛(wèi)不得超過必要限度一樣，否則就可能是國家或者政府對緊急狀態(tài)的“防衛(wèi)過當”。

　　在緊急狀態(tài)下，允許根據(jù)憲法和緊急狀態(tài)法中止或者減少某些法律的實施，使現(xiàn)行法律體系的某些法律、法規(guī)暫時中止。換言之，允許暫時中止或者減少某些公權(quán)力機關(guān)及其公職人員的法律責任，如因為戒嚴、宵禁、隔離、征用等而導(dǎo)致法律不能實施、公權(quán)力責任不能履行。

　　在緊急狀態(tài)下，立法機關(guān)的正常立法計劃將被打亂，應(yīng)對緊急狀態(tài)的特殊需要的立法議案被很快提上議事日程，立法程序被簡化、時間被縮短，而且還可以通過各種授權(quán)立法方式，委托行政機關(guān)行使包括授權(quán)立法在內(nèi)的各種“緊急處置權(quán)”，從而事實上幾乎中止立法機關(guān)的職權(quán)。

　　就法理而言，緊急狀態(tài)法屬于“特別法”，在緊急狀態(tài)下，這種特別法的效力優(yōu)于其他法律、甚至部分優(yōu)于憲法。因此，緊急狀態(tài)立法對于公權(quán)力而言，必須非常認真地研究，審慎地決定各種授權(quán)的條件、方式、范圍，以及對這些權(quán)力的事前規(guī)范和事后限制。授予行政機關(guān)足夠的處理緊急狀態(tài)的“緊急處置權(quán)”，是憲政國家的通例，但同時也必須規(guī)定有效的制約程序，最大限度地防止這種權(quán)力被濫用。緊急狀態(tài)立法對于公民權(quán)利（私權(quán)利）而言，也必須十分慎重地規(guī)定公權(quán)力可以進入私權(quán)利領(lǐng)域的條件、范圍、限度、方式和程序，以保證把公權(quán)力在緊急狀態(tài)條件下對私權(quán)利可能造成的損害降到最低程度。

　　總之，制定緊急狀態(tài)法十分必要而迫切，但在依法治國、實行憲政的時代背景下從事這項工作，必須符合現(xiàn)代憲政原則，既保證公權(quán)力在緊急狀態(tài)下當為、能為、有為而不濫用，又保證私權(quán)利在緊急狀態(tài)下受到最大限度的尊重和保護。

　　二、緊急狀態(tài)法的立法模式

　　這里所謂立法模式（legislative models），主要是指按照立法技術(shù)標準劃分的立法方式，包括法典化立法、分類（分散、分層級）立法、授權(quán)立法等。對于中國制定緊急狀態(tài)法來說，本文著重討論以下三種立法模式。

　　第一種，分類立法模式。也稱單行立法模式，即按照緊急狀態(tài)法涉及內(nèi)容的不同門類，分別制定單行法規(guī)予以規(guī)范和調(diào)整。目前，中國緊急狀態(tài)法涉及的緊急狀態(tài)事項大致包括：1、由戰(zhàn)爭、動亂、暴亂、內(nèi)亂、嚴重騷亂等引起的緊急狀態(tài)；2、由破壞性地震、洪澇災(zāi)害、環(huán)境災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、海洋災(zāi)害、草原災(zāi)害、森林災(zāi)害、旱災(zāi)、突發(fā)性天氣災(zāi)害等自然災(zāi)害引起的緊急狀態(tài)；3、由核泄漏（核輻射）、礦山安全事故、工程建設(shè)重大質(zhì)量事故、電信網(wǎng)絡(luò)安全、民航運輸安全等重大技術(shù)事故引起的緊急狀態(tài)；4、由突發(fā)公共衛(wèi)生事件、重大動物疫情、重大植物疫情等人類和動植物疫病引起的緊急狀態(tài)；5、由經(jīng)濟、金融、外匯風險等重大經(jīng)濟危機引起的緊急狀態(tài)；6、由恐怖主義、群體性治安事件、民族或者宗教、劫機等人為因素引起的緊急狀態(tài)；7、由城市供水、城市燃氣、水庫大壩安全、鐵路運輸安全等技術(shù)事故引起的緊急狀態(tài)；8、由電子數(shù)據(jù)備份、電子系統(tǒng)安全等引起的緊急狀態(tài) ；9、由其他原因引起的緊急狀態(tài)。

　　按照上述分類，或者其他更加科學合理的分類，分門別類地分別制定單行法規(guī)。采取這種立法模式有利有弊。從有利方面來看，一是便于短平快地立法，可以及時（或隨時）填補立法空白；二是可以增強法規(guī)的針對性，避免空泛、框架（骨骼）立法；三是可以增加法規(guī)的具體化程度，具有更多的可操作性，便于法規(guī)的實施。從弊的方面來看，一是用法規(guī)而不是用法律、更不是用憲法性法律來規(guī)定緊急狀態(tài)下的事項，涉及公權(quán)力的變更和私權(quán)利的克減時，有違憲政原則；二是緊急狀態(tài)的許多共性內(nèi)容被各個法規(guī)分別加以規(guī)定，容易造成重復(fù)立法，浪費立法資源；三是實施緊急狀態(tài)的主體性規(guī)則、程序性規(guī)則、解釋性規(guī)則、監(jiān)督性規(guī)則、制裁性規(guī)則等非實體性內(nèi)容，如果分別立法規(guī)定，就既容易造成立法資源的浪費，也容易造成緊急狀態(tài)法律體系的混亂。

　　第二種，統(tǒng)一立法模式。統(tǒng)一立法模式主要是法典化立法模式，即將所有有關(guān)緊急狀態(tài)的事項都納入該法的調(diào)整視野，按照法典立法的技術(shù)和邏輯要求，抽象概括，合并同類項，統(tǒng)一概念和原則，統(tǒng)一分類和布局，區(qū)分總則、分則、附則等，使之成為一部緊急狀態(tài)法典。這種立法模式的意義是顯而易見的：可以滿足憲政制度的要求，有利于提升緊急狀態(tài)立法的法律效力（位階）層次，保證緊急狀態(tài)立法的統(tǒng)一性；有利于統(tǒng)一規(guī)范緊急狀態(tài)下的公權(quán)力及其行為，防止立法漏洞或者重復(fù)立法；有利于采取統(tǒng)一行動，如制定統(tǒng)一的應(yīng)急預(yù)案、設(shè)立統(tǒng)一的應(yīng)急指揮系統(tǒng)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)和使用人財物、信息等各種資源；有利于保證法律實施的統(tǒng)一標準，一方面加大授權(quán)與控權(quán)的力度，用程序和規(guī)則防止公權(quán)力在緊急狀態(tài)情況下的濫用，另一方面注意加強對人權(quán)的保護，避免緊急狀態(tài)情況下處于保護弱勢的人權(quán)與基本自由再“雪上加霜”。

　　當然，統(tǒng)一的法典化立法模式是一種理想模式，在它進入操作層面時不可避免地要面臨兩方面的問題：一方面是起草制定這種法典難度很大，我們既缺乏緊急狀態(tài)法律和法治的理論研究，對外國緊急狀態(tài)立法的研究更是不足，也缺少實踐經(jīng)驗的總結(jié)和積累；另一方面，是起草制定這種法典在立法技術(shù)上是否具有可能性，在實踐操作上用高度統(tǒng)一的制度來應(yīng)對中國遼闊國土上突發(fā)的緊急事件，是否具有必要的靈活性也值得懷疑。

　　第三種，統(tǒng)分結(jié)合模式。這種模式既不主張絕對的統(tǒng)一化立法，也不主張完全的分類化立法，而是強調(diào)在緊急狀態(tài)立法方面把上述兩種模式結(jié)合起來，實行統(tǒng)分結(jié)合的立法模式。筆者比較贊成用這種立法模式來規(guī)范和調(diào)整緊急狀態(tài)涉及的各種社會關(guān)系。

　　在統(tǒng)分結(jié)合的立法模式下，“統(tǒng)”是指在整體的基本架構(gòu)上制定一部緊急狀態(tài)的基本法，其性質(zhì)屬于憲法類法律，法律效力等級相當僅次于憲法的由全國人大制定的“基本法律”。緊急狀態(tài)法應(yīng)當規(guī)定的，是需要由全國人大做出統(tǒng)一規(guī)定的、在全國范圍統(tǒng)一實施的具有共同性、基本性、統(tǒng)一性的事項。具備“共同性、基本性和統(tǒng)一性”這“三性”特征的緊急狀態(tài)事項，應(yīng)當歸入緊急狀態(tài)法的調(diào)整范圍，而不應(yīng)當籠統(tǒng)地用“宜粗不宜細”或者“宜細不宜粗”的立法方式來加以限定。

　　在以下一些方面，緊急狀態(tài)法或許應(yīng)當“宜細不宜粗”：屬于全國人大及其常委會專有立法權(quán)事項的某些方面，在對公權(quán)力的授權(quán)性和控權(quán)性規(guī)定方面，在對公民權(quán)利的限制性規(guī)定、增加公民義務(wù)的規(guī)定方面，在有關(guān)緊急狀態(tài)的權(quán)力和責任主體方面，在有關(guān)緊急狀態(tài)的界定和宣布方面，在有關(guān)違反緊急狀態(tài)法需要承擔的法律責任方面，都應(yīng)當盡可能細化、具有可操作性。因為這些方面的內(nèi)容，通�？梢酝黄茟椃ê头�律的常規(guī)范疇，會產(chǎn)生公權(quán)力擴張、私權(quán)利受到擠壓和憲政秩序進入非常態(tài)的后果，所以必須恪守“法未允許即禁止”的法治原則，嚴格加以限制和規(guī)范。

　　在以下一些方面，緊急狀態(tài)法或許應(yīng)當“宜粗不宜細”：1、需要由國務(wù)院、國務(wù)院各部委制定行政法規(guī)和部委規(guī)章作為實施辦法或者實施細則的事項；2、需要由享有地方立法職權(quán)的人大及其常委會、享有地方政府規(guī)章制定權(quán)的政府制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章作為實施辦法或者實施細則的事項；3、需要由民族自治地方制定民族自治條例和單行條例作為實施辦法或者實施細則的事項；4、需要根據(jù)部門、地方和行業(yè)不同特點制定具體實施程序的事項；5、其他需要由全國人大做出原則性規(guī)定的事項。

　　此外，在某些方面，緊急狀態(tài)法既可以做出詳盡規(guī)定，也可以做出原則規(guī)定。這時，緊急狀態(tài)法或許應(yīng)當有一定的彈性和張力，不能“非此即彼”。例如，屬于全國人大及其常委會專有立法權(quán)的事項，只能由它們以法律規(guī)定之。但在緊急狀態(tài)下政府采取應(yīng)對措施可能（或者需要）涉及專有立法權(quán)事項，在這種情況下，緊急狀態(tài)法既可以由全國人大行使專有立法權(quán)做出詳盡規(guī)定，也可以由全國人大在做出原則性規(guī)定的同時，授權(quán)行政機關(guān)或者地方立法機關(guān)在特定條件下行使某些“專有立法權(quán)”，以使這些原則性規(guī)定進一步具體化和規(guī)范化。又如，現(xiàn)行的某些法律法規(guī)對某一方面的“緊急狀態(tài)”已有具體規(guī)定，比如《防震減災(zāi)法》、《防洪法》、《傳染病防治法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等，制定緊急狀態(tài)法時，既可以將它們?nèi)�部（或者大部分）收入緊急狀態(tài)基本法、修改完善后作為緊急狀態(tài)基本法的一個部分，也可以保留這些法律法規(guī)而在緊急狀態(tài)基本法中只做原則性規(guī)定。如何處理，不是立法技術(shù)問題，而取決于立法者的決策和選擇。

　　中國的緊急狀態(tài)法是一個寶塔形的“法律體系”，塔尖處是憲法關(guān)于緊急狀態(tài)的條文規(guī)定，其次是由全國人大制定的緊急狀態(tài)基本法，還應(yīng)當包括全國人大常委會制定的若干單行緊急狀態(tài)法律，再次是國務(wù)院制定的若干行政法規(guī)，復(fù)次再包括若干地方性法規(guī)。

　　三、緊急狀態(tài)法的立法框架

　　用立法學的眼光和思維來考量，中國緊急狀態(tài)法應(yīng)然的立法框架，應(yīng)當按照以下結(jié)構(gòu)來布局和安排。

　�。ㄒ唬┛倓t�？倓t應(yīng)當規(guī)定制定緊急狀態(tài)法的立法目的（目的條款）、立法依據(jù)（法源條款）、立法指導(dǎo)思想、立法基本原則、本法適用范圍、定義條款等內(nèi)容。

　�。ǘ�）法律關(guān)系主體。緊急狀態(tài)法的法律關(guān)系主體，涉及三個方面：

　　一是中國的公權(quán)力主體，包括中央和地方的立法機關(guān)、行政機關(guān)、司法機關(guān)、軍事機關(guān)等，以及中央公權(quán)力和地方公權(quán)力的法律關(guān)系；為應(yīng)對緊急狀態(tài)而依照緊急狀態(tài)法專門設(shè)立的特別機構(gòu)，特別機構(gòu)與依照憲法和組織法設(shè)立的各個國家機關(guān)上下左右之間的法律關(guān)系。

　　二是中國的私權(quán)利主體，包括公民和法人等，以及特定條件下的國家。在緊急狀態(tài)下，私權(quán)利主體之間的法律關(guān)系；私權(quán)利主體與公權(quán)力主體之間的法律關(guān)系，尤其是公民與緊急狀態(tài)特別機構(gòu)的法律關(guān)系。

　　三是國家作為緊急狀態(tài)法律關(guān)系的主體，涉及中國與外國、國際組織的法律關(guān)系，在外國的中國公權(quán)力主體、私權(quán)利主體與所在國政府的法律關(guān)系，外國公權(quán)力主體和私權(quán)利主體在中國與中國公權(quán)力、私權(quán)利主體的法律關(guān)系。無國籍人、難民、尋求政治庇護等特殊主體的處置及相關(guān)法律關(guān)系。

　�。ㄈ�）公權(quán)力主體的責權(quán)。緊急狀態(tài)下公權(quán)力主體的首要職責，是盡其所能地消解引發(fā)緊急狀態(tài)的危險，設(shè)法恢復(fù)正常的自然秩序和社會秩序（憲政秩序）。為了這樣的目的，在依據(jù)憲法和組織法設(shè)置的常規(guī)公權(quán)力主體之外，又依據(jù)緊急狀態(tài)法設(shè)置應(yīng)對緊急狀態(tài)的特殊公權(quán)力機構(gòu)。無論是根據(jù)什么設(shè)置的公權(quán)力主體，在緊急狀態(tài)面前它們都應(yīng)當有明確的分工和責任，并根據(jù)其角色和責任賦予其相應(yīng)的權(quán)力，做到責權(quán)統(tǒng)一、責權(quán)相當。公權(quán)力主體、特別是緊急狀態(tài)特別機構(gòu)如果是多責而少權(quán)，就會束縛其手腳，使其難以盡責；而如果是少責而多權(quán)，則可能難以應(yīng)對危機（危險），尤其是如果監(jiān)督機制欠缺的話，還可能產(chǎn)生緊急狀態(tài)權(quán)的濫用和腐敗。

　�。ㄋ模┕�民權(quán)利的克減與保護�？藴p公民的權(quán)利與基本自由，是緊急狀態(tài)法的一個重要特征。但是，克減是有前提條件和限制要求的，即：1、克減的目的正當性，即在應(yīng)對緊急狀態(tài)的過程中，為了公共利益、公共安全、公共衛(wèi)生、公共道德、公共秩序等目的，方可克減；2、克減的程序正當性，即必須依照法定程序方可克減；3、克減的內(nèi)容合法性，即克減必須依照法律的規(guī)定進行，凡法律未予準許的都是禁止的；4、克減程度的相當性，即克減公民權(quán)利和基本自由，必須與應(yīng)對緊急狀態(tài)危險（危機）所需要采取措施的程度相適應(yīng)，切忌過度（過分）克減；5、對克減的人權(quán)保留，即無論緊急狀態(tài)的危險如何，一般都不得對某些人權(quán)與基本自由進行克減，如生命權(quán)、人格尊嚴權(quán)等；6、在緊急狀態(tài)的危險消除時，及時解除對人權(quán)的克減（限制），盡早恢復(fù)人權(quán)的常態(tài)保護；7、人權(quán)救濟，即在緊急狀態(tài)情況下對公民權(quán)利和基本自由造成的合法（和非法）損害，緊急狀態(tài)結(jié)束后應(yīng)當盡快通過法定程序予以及時救濟。

　　（五）實施緊急狀態(tài)的程序。憲政國家實施緊急狀態(tài)的程序嚴格復(fù)雜而且精密，是制定緊急狀態(tài)法是否成功的關(guān)鍵。法定程序意味著時間的先后和行為的秩序、方式等。在應(yīng)對緊急狀態(tài)方面，其立法的原理性過程應(yīng)當是：緊急狀態(tài)危險發(fā)生的信息獲�。ò�括預(yù)警制度、國家應(yīng)急公共信息管理監(jiān)測制度、應(yīng)急公共信息報告制度、突發(fā)公共安全事件舉報反映制度、突發(fā)公共安全事件信息發(fā)布制度等）—→緊急狀態(tài)危險信息的判斷（要求：由有權(quán)機構(gòu)做出，充分調(diào)查，科學論證，及時快捷）—→緊急狀態(tài)的決定（要求：達到法定程度，由有權(quán)機構(gòu)做出，依照法定程序做出，及時快捷）—→緊急狀態(tài)的宣布（要求：區(qū)分全國性緊急狀態(tài)、地方性緊急狀態(tài)、局部緊急狀態(tài)等，分別由不同主體依法宣布，同時宣布緊急狀態(tài)的時間和措施等）—→緊急狀態(tài)的延長（要求：與緊急狀態(tài)的決定和宣布相同）—→緊急狀態(tài)的解除（要求：與緊急狀態(tài)的決定和宣布相同）—→對實施緊急狀態(tài)的監(jiān)督（要求：主要是立法機關(guān)和司法機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督，主要是事后監(jiān)督） .

　�。�六）實施緊急狀態(tài)的措施。實施緊急狀態(tài)的措施通常是非常措施，諸如戒嚴、隔離、遷移、強行限制某些自由、征收征用、提供應(yīng)急資源，等等。緊急狀態(tài)的強制措施，可以分為對人身權(quán)利與自由的限制措施和對私有財產(chǎn)的限制措施；也可以分為禁止和限制性措施（消極措施），以及供給性、作為性措施（積極措施）。所有措施都應(yīng)當由公權(quán)力主體依法實施。

　　廣義地講，緊急狀態(tài)的措施，還應(yīng)當包括緊急狀態(tài)開始前的預(yù)防措施，以及緊急狀態(tài)解除后的善后措施。前者諸如建立機構(gòu)、制定預(yù)案、儲備物資、演習訓(xùn)練、學習教育等等；后者諸如清理環(huán)境、恢復(fù)重建、加強防護（亡羊補牢）、改進技術(shù)和方式、完善方案等等，尤其是對私權(quán)利的賠償、補償?shù)染葷�措施�?br>
　�。�六）法律責任。因為違反緊急狀態(tài)法而產(chǎn)生的法律責任，在性質(zhì)上與一般法律責任并無區(qū)別，無非是民事法律責任、行政法律責任和刑事法律責任幾種。但在構(gòu)成要件和后果等方面，緊急狀態(tài)法律責任卻要特殊一些：同樣的違法行為，緊急狀態(tài)下的社會危害性更大，因此法律責任更大；平時的合法行為，緊急狀態(tài)下則可能構(gòu)成違法；平時的輕微違法行為，緊急狀態(tài)下可能構(gòu)成違法甚至嚴重違法；平時追究法律責任的程序“按部就班”進行，緊急狀態(tài)下則可以依法“從重從快從嚴”。我們耳（眼）熟能詳?shù)那榫埃簯?zhàn)爭狀態(tài)下，軍法從事、就地槍決等，就是緊急狀態(tài)下最極端最典型的追究法律責任的方式。

　　（七）附則。規(guī)定本法的解釋主體、生效時間、授權(quán)條款等。

　　以上是理想狀態(tài)的緊急狀態(tài)法的立法框架，是一種應(yīng)然的設(shè)計和邏輯。實際的立法要比上述框架復(fù)雜得多、精細得多、也困難得多。本文的論述，只是想為中國緊急狀態(tài)立法提供一個憲政的理性分析框架，至于現(xiàn)實中采取什么模式和架構(gòu)，既取決于法案起草者的考慮和設(shè)計，更取決于立法者的博弈和選擇。

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